論我國農村集體經濟有效實現中的法律權利實現*

陳小君 陸 劍

一、農村集體經濟的制度價值

農村集體經濟是指農村社區集體組織以本集體成員集體所有的財產，通過直接經營或者出資、發包、出租、出讓、轉讓等方式實現價值增值，并以分配增值收益或者提供公共服務等方式實現集體及其成員權益的活動。①發展農村集體經濟是鄧小平同志“兩個飛躍”思想的核心內容。鄧小平同志曾指出“我們總的方向是發展集體經濟”②。黨的十八大報告鄭重提出了“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力”的重大時代課題。農村集體經濟的制度價值主要體現在三個方面：

1.農村集體經濟的存在與壯大，有利于促進農村經濟發展和農民持續增收。發展農村集體經濟可以直接解決部分農民的就業問題，直接增加農民收入，使農民“離土不離鄉，就業不離家”。作為農村集體經濟組成部分的集體企業通過股份制改革，可以使村民變為股民，享受集體企業發展所帶來的經營收益。集體收益分配是農民財產性收入的重要來源之一。發展農村集體經濟還有利于提高農民組織化、農村產業化程度，使農民擺脫單純的農業生產，延伸農業產業鏈，在市場經濟中更具話語權。

2.農村集體經濟作為農村經濟的重要組成部分，其發展壯大有利于穩固村莊共同體進而維護農村政治穩定。村莊共同體在工業化、城市化過程中扮演著重要的“蓄水池”作用，對于社會主義新農村建設具有重要的戰略支撐作用。中國特色的村民自治制度是建立在“農地集體所有制”和“統分結合的雙層經營體制”之上的。農地集體所有制是支撐村民自治的產權，村民自治權是保護村民集體所有制的治權。③農村集體經濟的發展將為村莊公共產品、公共服務供給提供經濟基礎，進一步夯實村莊共同體的內部根基，鞏固、壯大村莊共同體。

3.農村集體經濟組織不但發揮著巨大的經濟功能，而且發揮著為九億多農民提供補充完善性保障進而穩定農村的社會功能，以及對抗公權力干預、限制私權實現的防御功能。④集體經濟組織的發展，將使集體有能力為集體成員提供全部或部分養老、醫療等社會保障資金。在農民日益原子化的農村，農民難以有效組織起來，這已成為制約農村經濟發展的瓶頸，公權力侵害農民土地權利的事件因而屢見不鮮。集體經濟組織具有組織性、團體性等特征，在保護村集體和農民的私權特別是土地權益、防止公權力濫用方面意義重大。

農村集體經濟的制度價值可以通過農村集體經濟的有效實現得到彰顯。所謂農村集體經濟的有效實現，是指農村集體經濟通過有效的經營運作而發展壯大，所增加的財富惠及全體村民，實現集體利益與成員利益的雙贏。其應然性法律表達是：一方面賦權有據，確認農村集體的財產權；另一方面行權有效，公平有效地利用財富和行使財產權，實現集體與成員的權益平衡。近年來，我國農村統分結合的雙層經營體制在實踐中面臨著只“分”不“統”、重村民個人輕集體的困境，“統”的功能弱化甚至缺失，集體經濟組織缺乏獨立性，村委會沒有清晰的法律人格，多數村莊集體經濟缺乏實力，無力提供基本公共產品和公共服務。造成這種局面的原因之一是法律和政策對集體土地所有權及其主體利益的一定程度的忽略甚至漠視。實現農村集體經濟的制度價值必須重視農村集體經濟主體法律權利的確立與實現。

二、農村集體經濟主體的法律權利構成

就當下絕大部分村莊而言，集體財產主要表現為土地及其構造物，壯大農村集體經濟組織的主要財產性支持就源于實現集體土地權益。實踐中農民集體及其成員的土地權益最易受到公權力的不當干預和侵害，因此，必須以法律形式確立并保障農村集體經濟組織的集體土地所有權及由此產生的合乎法律邏輯的土地權益，確立并保障農民基于集體成員權的農地權益（以下簡稱“農地成員權”）。

集體土地所有權是集體經濟組織運行與經營的財產權基礎，是集體經濟組織其他財產權益的基石。圍繞集體土地所有權衍生出集體經濟組織在行使經濟職能時的一系列權利：（1）集體土地發包權，即集體經濟組織有權依法發包集體所有和使用的承包地給集體成員使用。（2）管理集體土地權，即在符合法定條件的前提下，集體經濟組織有權調整、收回承包地，分配自留地（山），對耕地進行適當調整。（3）宅基地分配權，即在符合法定條件的前提下，集體經濟組織有權對村莊發展進行統一規劃布局，對宅基地集中分配或集中整理。（4）設立集體建設用地使用權，即集體經濟組織有權參與并決定集體建設用地出讓、出租等流轉事宜。（5）參與征地補償權，即集體經濟組織有權參與集體土地征收的談判，管理和分配征地補償款。征地補償權是農民集體及其成員在基于公共利益的土地征收中，要求國家對其予以公平、合理補償的權利。為使農民集體及其成員充分享有征地補償權并保障這一權利的實現，抵制公權力的濫用，應明確賦予農民集體參與征地協商、談判以及參與形成合理補償的權利。（6）在符合集體經濟組織內部事務議決程序的前提下，集體經濟組織有權收取一定數額的耕地承包費、宅基地和自留地（山）使用權轉讓費。

集體成員對于集體享有什么樣的民事權利，在現行法律中并沒有明確規定和體現。⑤從法理上講，集體成員權是指集體成員選舉、監督、罷免集體經濟組織管理者并參與集體事務的權利，包括知情權、表決權和監督權、集體盈利分配權、從集體獲得社會保障、補貼的權利、集體土地承包經營權、分配自留山、自留地和依法申請宅基地的權利、征地補償款分配權和對侵害集體利益的行為提起訴訟的權利。⑥從理論構建的角度看，農地成員權至少包含以下內容：（1）集體土地承包經營權，即集體成員享有承包經營集體土地的權利。集體土地是集體成員生存和發展的基本物質保障，集體經濟組織作為集體土地所有權的主體應當保證集體成員享有承包經營集體土地的請求權，使集體成員通過承包土地獲得基本生存保障。請求分配承包地是成員的基本權利，意在明晰成員可申請獲得此利益之分配，系當然權利，不因任何事由而被剝奪。但是，能否實際獲得承包地，還要由集體土地分配狀況等因素決定。（2）集體土地居住權，主要指集體成員享有分配宅基地以滿足居住需要的請求權。宅基地是集體成員的基本居住條件，在傳統觀念上，擁有宅基地比擁有一般農地更能證明一個人的村民資格，因而擁有宅基地使用權也是村民在村莊中最重要的成員權。宅基地使用權一般以戶（以家庭成員作代表）為單位申請并分配。實踐中，宅基地申請堅持“一戶一宅，面積法定”的原則。（3）申請并使用集體建設用地權。在興辦鄉鎮企業、鄉村公用設施和公益事業建設的過程中，集體經濟組織或集體成員有權申請集體建設用地，在滿足法定條件并經集體成員三分之二多數同意后獲得集體建設用地使用權；該權利流轉時，其他集體成員享有同等條件下的優先購買權。（4）征地補償款分配權。征地補償款是國家征收農村集體經濟組織的土地后給予集體經濟組織的經濟補償，即國家依法對集體經濟組織出讓土地所有權的補償。除非法律強制性要求“給被征地農民調地后，補償款留歸集體使用”，農村集體成員享有對集體土地征收補償款的分配請求權，該權利是集體成員享有的土地權益的轉化形式。（5）參與涉及農地的集體事務的權利。該權利主要是為實現前述土地權益而設置的一些程序性權利，如在集體土地征收、承包地、宅基地分配過程中的知情權、表決權和監督權。

三、農村集體經濟主體的法律權利實現

20世紀80年代，在減輕農民負擔的背景下，法律和政策對農民個體的權利過多強調、對集體經濟組織的權利在一定程度上忽略甚至漠視。后來農民個體權利的建構與保護初見成效，“三農”問題卻并沒有得到根本解決。被虛置的集體土地所有權、幾近空殼化的集體經濟根本無力承擔農村公共產品和公共服務供給，無法提供農民普遍、持續增收的動力，有些地方甚至連基本的社會保障都難以維持。集體財產權制度保護的缺失加劇了村民的原子化，村民的原子化與小農社會化的張力使農民越來越喪失合作的意愿與能力，在一些地方農民持續、高效增收的目標幾乎徒具宣示的意義。若集體經濟組織再失去組織合作的經濟基礎和法權基礎，將會導致村莊治理陷入結構性混亂，直接影響社會主義新農村建設。農村集體經濟的有效實現若脫離法律權利之實現，其目標就將遙不可及。農村集體經濟主體法律權利實現的主要內容是作為私權主體的集體經濟組織所享有的農地權利得以回歸，集體成員所享有的農地成員權得到有效行使，以及以此為基礎重構農村集體經濟有效實現的法律制度體系。

1.建構農村集體經濟有效實現的主體制度。明確集體經濟權利的行使主體，是集體經濟得以有效實現的邏輯起點。農村集體經濟的有效實現離不開集體經濟組織，就具體制度而言，應當真正實現村委會與集體經濟組織的職能分立，保障集體經濟組織獨立的法人地位。我國《村民委員會組織法》第五條第三款規定村委會對本集體的財產享有管理權，但實際上在大部分地區，由于集體經濟組織缺失，村委會代行了集體土地所有權主體的職能。集體所承載的行政負擔淡化了其私權屬性，當村集體更多地為完成政治上的職能時，其所有者的角色就當然為公法所吞沒。⑦如何建立務實有效的集體經濟組織并使其行使經濟職能，使其脫離長期以來背負的政治職能，已成為農地立法不得不直面的問題。⑧集體經濟組織與村委會在實際運作中職能交叉、法律人格不清，導致農村社會成為矛盾的多發地帶，甚至影響到農村經濟體制改革的進一步深化，因此，對兩者準確定性、重構職能成為當務之急。《村民委員會組織法》修訂時應將村委會定性為村民自治、協助基層政權、監督集體資產運營的組織，將其具體經營管理集體資產的職能剝離出去。此外，應另行制定《農村集體經濟組織條例》，將集體經濟組織定位為自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人，使其成為真正的集體土地所有權主體。

2.對集體土地權利和農地成員權的內容進行充實并合理配置。我國《物權法》第59條第一款規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”該規定雖然提出了“成員集體所有”的概念，但對成員權的法律性質和內涵未予界定和規范。⑨《物權法》修訂時應尊重和保證集體經濟組織的土地權利實現，以村委會的監督權和集體成員的成員權特別是農地成員權來制約和監督集體經濟組織土地權利的行使。在對村委會進行職能重構時，應賦予其監督集體資產特別是集體土地資產運營的權利，借助現有的村民自治制度框架，將村民自治制度與集體土地權益保障進行有效的對接，在村民自治的框架內解決對集體經濟組織行使集體土地所有權的監督問題。在集體成員農地成員權的制度建構中，應明確實體和程序兩個方面的權利：實體性權利包括集體土地承包經營權、集體土地居住權、申請和使用集體建設用地的權利、征地補償款分配權，程序性權利包括參與涉及農地的集體事務的權利（知情權、表決權和監督權）。通過農地成員權的建構，可以從實體和程序兩個方面構筑起對集體經濟組織特別是其領導人員的法律制約與監督機制。

3.對集體經濟組織享有的集體土地所有權進行私權層面的制度完善。財產權對農村集體經濟的有效實現極為重要。當前，土地仍是農民集體最重要的財產權載體，而目前集體土地所有權權屬登記工作推行不力，確權工作滯后，難以滿足農民和集體經濟組織的意愿，更無法防御公權力對農民土地權利的侵蝕，因此，必須加強對集體土地所有權的登記、頒證等確權工作，依法確立集體經濟組織所享有的集體土地所有權的支配范圍。同時，在農業稅取消后，農村集體經濟的收入渠道應當隨之變化。一些地方的農民提出收取一定的耕地承包費、集體建設用地使用權轉讓費、一定數額的宅基地使用權轉讓費等作為壯大農村集體經濟組織的財產支持，這為集體經濟組織以集體土地所有權主體身份向集體成員收取一定的地租提供了民意基礎。⑩筆者認為，《物權法》、《農村土地承包法》中應規定集體經濟組織作為集體土地所有權主體享有所有權權能，如集體耕地的發包權，對承包地的調整、收回權，自留地（山）、宅基地的分配權，合理收取一定數額的耕地承包費和宅基地、自留地（山）使用權轉讓費等權利，以真正落實集體經濟組織作為集體土地所有權主體所應當享有的私法權益。

4.完善集體土地征收制度。當前，集體土地征收制度受到一系列經濟、社會問題的困擾，制定《集體土地征收補償條例》時應在“抑公揚私”理念的指導下，在堅持協調發展、集體成員參與原則的基礎上，系統考量公共利益、補償標準、征收程序等內容，規定政府應當僅依據公共利益原則對集體土地進行征收，對其他商業用地需求應通過集體建設用地使用權出讓、出租等形式予以滿足。［11］集體建設用地作為農民集體擁有很大使用、收益權利的土地，從一開始就有別于集體農地經營和國有土地經營，其在狹小的政策空間內支撐起鄉鎮企業。［12］當前，一方面，大量農村耕地被征收，變性為國有土地；另一方面，大量集體建設用地被閑置。這種現象的根源在于我國城鄉二元土地制度結構。若積極推行土地制度的市場化改革，市場主體將會發現并推動實現集體建設用地的價值，集體建設用地的出讓、出租等流轉形式將在一定程度上使農村建設用地資源得到更為合理的配置。我國《土地管理法》的修訂應充分考慮：積極推動集體建設用地使用權市場化、城鄉建設用地市場一體化進程，提高集體建設用地利用效率，實現集體建設用地使用權的經濟價值。這既有利于保障集體和農民的土地權益，限制政府通過集體土地征收而獲取不當農地權益，又有利于通過集體建設用地使用權流轉等形式增加集體收益，為村莊公共產品和公共服務供給提供經濟支持。

注釋

①韓松：《論農村集體經濟內涵的法律界定》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2011年第5期。②《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第315頁。③李昌平：《土地集體所有制、村社內置金融與農村發展和有效治理》，《農業發展與金融》2010年第8期。④陳小君等：《后農業稅時代農地權利體系與運行機理研究》，《法律科學》2010年第1期。⑤孫憲忠：《我國物權法中所有權體系的應然結構》，《法商研究》2003年第2期。⑥戴威、陳小君：《論農村集體經濟組織成員權利的實現》，《人民論壇》2012年第1期。⑦徐勇：《鄉村治理與中國政治》，中國社會科學出版社，2003年，第64頁。⑧陳小君等：《后農業稅時代農地法制運行實證研究》，中國政法大學出版社，2009年，第2頁。⑨王利明、周友軍：《論我國農村土地權利制度的完善》，《中國法學》2012年第1期。⑩2010年7月至8月，中南財經政法大學“我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究”課題組對黑龍江、陜西、河南、湖北、江蘇、廣東、安徽、山西、山東、四川、貴州和河北共12省就農村集體經濟發展問題進行了一次大規模調研。本文分析農村集體經濟制度運行狀況時所使用的素材，均來源于本次調查成果。［11］陳小君：《農村集體土地征收的法理反思與制度重構》，《中國法學》2012年第1期。［12］黃小虎主編《新時期中國土地管理研究（下）》，當代中國出版社，2006年，第185頁。

［1］關銳捷等.發展壯大農村集體經濟 增加農民財產性收入［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2012，（3）.

［2］溫鐵軍.三農問題與制度變遷［M］.北京：中國經濟出版社，2009.299.

［3］林輝煌，桂華：中國農地制度的產權建構［A］.私法研究（第11卷）［C］.北京：法律出版社，2011.278.

［4］岳紅強.論社會轉型中土地征收立法的價值目標與功能定位——以《農村集體土地征收條例》的制定為視角［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2012，（5）.

［5］高飛.農村集體經濟有效實現的法律制度運行研究［J］.農村經濟，2012，（1）.