當前我國社會組織的發展現狀、問題及發展途徑探索

孫蘭英，張衛成

(1．天津大學馬克思主義學院，天津300072;2．天津大學經濟與管理學部，天津300072)

改革完善現行社會組織管理體制，加快形成政社分開、權責分明、依法自治的現代社會組織體制，引導社會組織健康有序發展，是黨的十八大根據我國經濟發展水平的不斷提高和社會利益關系的日益復雜，社會組織的地位和作用更加突出的國情，對我國社會組織建設提出的新任務和新要求，也是當前社會管理創新的重要課題。

一、當前我國社會組織的發展現狀

黨的十七大以后“社會組織”這一稱謂正式被采用，取代了原有的“民間組織”、“非政府組織”、“非盈利部門”的說法。根據我國民政部門登記的類別，社會組織包括社會團體、民辦非企業單位和公益基金3個類別。隨著社會主義市場經濟體制的建立和社會結構的急劇變遷，為我國社會組織的興起和發展拓展了空間。

1．中國共產黨關于社會組織管理的理念及方式的演變

黨的十六大以來，中國共產黨高度重視社會組織的發展和管理工作。隨著社會主義市場經濟的逐步完善和民主政治建設的推進，社會組織建設與管理問題的重要性日益突出。黨的十六屆三中全會提出了要“按照市場化原則規范和發展各類行業協會、商會等自律性組織”。十六屆四中全會明確提出了“深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”［1］的中國特色社會管理格局。同時要求“發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力”。十六屆五中全會提出要“規范引導民間組織有序發展”，“完善民間組織自律機制，加強和改進對民間組織的監管。”十六屆六中全會提出“健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”，“引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度”。2011年3月，全國人大通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》專設第39章，提出加強社會組織建設，強調堅持培育發展和管理監督并重，推動社會組織健康有序發展，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。這些決策為我國社會組織的發展和管理明確了方向，規定了總的制度原則。目前，我國社會組織在經濟社會發展中的作用日益明顯，不僅已經成為經濟發展的重要推動力量，而且成為社會管理和公共服務的有益補充。社會組織在反映群眾訴求、填補公共服務的薄弱環節，擴大公共服務救助和供給等方面發揮了無可替代的作用。“非政府組織的慈善救助行為，不僅有利于協助政府緩和社會矛盾，同時也為公眾參與提供了平臺，有利于營造一個管理完善、秩序良好、人民群眾安居樂業、社會寬容友愛的和諧社會”［2］。

黨的十八大報告進一步指出，提高社會管理科學化水平，“必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”從以上黨的重要會議精神可以明顯的看出，十六大以來，黨中央對我國社會組織發展日漸重視，社會管理的理念和執政方式在日臻完善。

2．我國社會組織進入快速發展階段

隨著黨中央對我國社會組織建設、發展與管理的重視和加強，自2006年以來，我國社會組織的數量每年都在以5.47%的速度遞增。在2008年的汶川地震中，社會組織不僅表現出參與社會管理的巨大作用，而且也激發了民眾參與到社會組織的積極性，社會組織在數量、規模和發揮作用上都有了顯著的提升。

根據中國社會組織統計年鑒統計，2004年以來，我國社會組織的3個類型(社會團體、民辦非事業單位和基金會)以及社會組織總量都呈現出快速增長的趨勢。2006年全國社會組織總量為35.4萬個，2011年達到46.2萬個，年均增長率為5.47%。同期，社會團體從19.2萬個發展到25.5萬個，年均增長率為5.84%;民辦非企業單位從16.1萬個發展到20.4萬個，年均增長率為4.85%;基金會從1 144個發展到2 614個，年均增長率為17.97%。2006年，全國社會組織職工數為425.19萬個，總收入為62.04億元，總支出為43.60億元。2009年，全國社會組織職工數為475.83萬個，總收入為181.46億元，總支出為93.74億元。就業人數年均增長2.98%，總收入年均增長48.13%，總支出年均增長28.75%。從就業人數、總收入和總支出上都表現出社會組織的規模在擴大，發揮社會建設的作用在加強。從結構看，2006年到2011年，各類社會組織在全國社會組織中所占的比例情況為:社會團體從54.16%變為55.26%，略有上升;民辦非企業單位從45.52%變為44.18%，略有下降;基金會從0.32%變為0.57%，有一定上升［3］。

3．社會組織管理模式的新探索

我國現行的社會管理體制形成于20世紀80年代后期，是按照計劃經濟時代戶籍管理的思路建構的雙重管理體制，即通過登記管理機關和業務主管單位雙重負責、嚴格把關的制度形式，主要目的是通過雙重管理對社會組織的發展加以限制，以防止或分散可能出現的社會矛盾和政治風險。近年來越來越多的學者對該體制提出了質疑和批判。各地政府也因地制宜，根據社會組織發展的需要，進行了特色鮮明的改革創新。2004年廣東省深圳市采取“小步快跑”策略，選擇敏感度較低、風險較小領域的行業協會為切入點，社會組織登記管理體制改革邁出了3小步。通過3小步，截至2008年，行業協會、工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織有民政部門直接登記管理，由中國民政部委托深圳市政府對社會組織的直接登記制度進行探索。上海市借鑒發達國家建立社會組織“孵化器”的經驗，于2006年創設了國內第一個公益組織孵化器，并于2007年4月正式在上海浦東新區開始運行，旨在為初創期民間公益組織提供關鍵性支持的公益項目。孵化器采用“政府政策支持、社會力量興辦、專業團隊管理、政府和公眾監督、公益組織受益”的孵化模式，把社會組織的管理模式在原有業務主管部門審批、民政部門登記的基礎上又增加了一個社會共同培育的“孵化器”，成為新的“三元管理模式”。2008年北京市委市政府出臺的《北京市社會建設實施綱要》等“1+4”系列文件中明確提出構建“樞紐型”社會組織工作體系的改革思路，逐步構建起以人民團體為骨干的“樞紐型”社會組織工作體系，將社會組織按照其工作性質和業務類別納入新的管理體制，由“樞紐型”社會組織進行日常管理和服務，從而形成分類管理、分級負責的社會管理模式。

這3種模式都對當前我國社會組織的雙重管理模式進行了創新性的探索，分別在增量、存量和自主性上促進了社會組織的快速發展。深圳市的直接登記模式使社會組織在數量上得到迅速增加，截止2010年12月底總量比2000年增長了324.6%［4］，實現了“量的增長”;上海的孵化器模式，重在扶持和培育社會組織的成長，提升了社會組織的存活質量和存活空間。北京的“樞紐型”模式，構建了以人民團體為骨干的工作體系，實現了政社分開，提高了社會組織的“自主性”。

4．社會組織參與社會管理的作用不斷凸顯

社會組織由于其天然的公益性、自主性、非盈利性、志愿性和非政府性(草根性)，成為聯結政府與社會成員的重要紐帶，在構建和諧社會中具有不可替代的作用。

2008年5月12日的汶川大地震發生后，大量志愿者和慈善組織奔赴抗災第一線，并通過媒體向社會發出倡議，全國各地社會組織捐款捐物，據民政部統計，截至5月26日，在震后短短14天，國內外的捐款捐物就達308.76億元［5］。2010年4月14日的玉樹地震，截至到2010年6月30日累計捐款捐物為238.47億元。這些事實充分證明，社會組織在社會管理上發揮了聯系廣泛、整合資源和專業特長的優勢，為政府在大規模抗震救災中拾遺補缺、填補空白、完善救災體系起到了積極的作用。

除了這些經過登記注冊的社會組織外，近年來許多草根組織也在發揮著重要的作用，尤其是在推進社會文明建設方面，更是起到了巨大的影響作用。2008年以來，郭明義發起成立的“郭明義愛心聯隊”從12人發展到2 800多人，捐款近40萬元，資助了1 000多名“希望工程”特困生。2009年以來，郭明義發起成立的遺體(器官)捐獻志愿者俱樂部匯集了200多名成員，是目前中國參與人數最多的遺體(器官)捐獻志愿者俱樂部。2012年7月21日北京暴雨，有8萬人被困機場。通過微博組織的一支“望京愛心車隊”，凌晨1時許，20多輛車浩浩蕩蕩地行駛在前往機場的高速公路上，自發去首都機場接陌生乘客回家。這些都說明，改革開放30多年，我國的社會組織發展態勢良好，參與社會管理的作用也日漸顯現。

二、當前我國社會組織存在的問題

當前社會組織的迅速發展使我國在社會組織建設和管理上的問題更加凸顯，社會組織發展先天不足，使我國社會組織的發展顯得后勁薄弱，數量和規模同我國改革開放30多年在經濟上取得的巨大成就有很大差距。尤其是傳統的雙重管理模式和監管機制成為阻礙社會組織發展的體制性原因。

1．雙重管理模式阻礙了社會組織的發展

《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》共同成為目前我國社會組織登記管理的基本法規，構成我國社會組織管理的基本體制。在社會組織管理體制上基本形成了“統一登記、雙重負責、分級管理”，即所有的社會組織都在相應的民政部門的民間組織管理局(處)進行統一登記，業務主管機構統一審批，登記機關和業務主管單位分別負責，各級民政系統的登記管理機關在法律上是統一歸口對社會組織進行監督管理的政府職能部門。雙重負責制是鑒于降低管理的政治風險和規范社會組織發展，因為只有業務主管部門才能了解本領域的發展狀況和繼續擴大規模的需要。同時，散布于民間各個領域的社會組織又需要有一個統一管理協調的“婆婆”，所以由業務主管部門審批，民政部門統一登記管理的雙重管理體制應運而生。然而，看似完善的管理體制在實施中出現了很多問題。

具體表現為:一是“婆婆”多了，程序增加了，自然社會組織注冊成立的“交易成本”也增加;二是許多社會組織找不到主管部門，所以成了“非法”組織;三是鑒于政治風險的考慮，在社會組織的審批上會受到客觀上的人為限制，出現了“宏觀鼓勵，客觀限制”的現狀;四是導致了當前許多社會組織是由政府發起成立，管理者是由政府公務員擔任，組織資金也是政府財政提供。其中，有些政府部門還是業務主管部門，并由政府直接賦予這些社會組織許多職能。所以，有學者把這樣的組織稱為“二政府”。據清華大學NGO研究所的一項調查表明，中國民間非營利組織中有46%是由業務主管部門提供辦公場所。1998年度被調查的非營利組織中政府提供的財政撥款、補貼占到非營利組織中收入的49.97%以上［6］。因此，該社會組織的管理體制和模式，首先是出于滿足政府部門的管理需要和規避相關風險的需要設置，而不是以促進“政社分開、權責分明、依法自治”的發展為目標。對于政府來說，這種管理體制方便了自身的行政管理，降低和控制了社會組織可能帶來的政治風險，也規避了政府部門相關管理責任的風險。現代社會管理強調的是管理主體多中心化、管理方式民主化、管理過程協作化的多元互動的新型公共治理模式。而不再是自上而下的依靠政府權威，通過制訂和實施政策，對公共事物和組織實施線性管理來限制其發展。

2．社會組織數量少、規模小、結構不合理，影響其發揮服務社會的功能

雖然從2006年至2011年5年間全國社會組織總量從35.4萬個增長到了46.2萬個，每萬人社會組織數量從2.69個增長到了3.37個(2006年中國人口數13.15億，2011年人口數按2010年中國人口普查數13.7億)。但與其他國家相比，我國社會組織在數量和規模上均遠遠落后于發達國家甚至一些發展中國家，如“法國每萬人擁有非營利組織數超過110個、日本近100個、美國超過50個”［7］。社會組織在結構上也表現出極大的不合理，從性質上看，官辦多，民間少;從功能上看，事務性多，公益性少;從人員看，安置的多，志愿的少［6］，有的組織人員老化、經費短缺、管理混亂、難以維計。

3．社會組織管理中的體制性障礙，影響了社會組織的良性發展。

改革開放30多年，快速的社會變革和經濟體制轉型，使社會結構發生了巨大的變遷，計劃經濟時期原有的“小單位，大社會”，變成了“零單位，零社會”。同時，隨著社會經濟改革的快速推進，促使社會利益的分化與重組，一些代表不同群體利益的社會組織應運而生。這些組織既不同于政府之“基于權力的強制”，又不同于市場之“基于利益的驅動”，而是介于政府與市場之間、并由社會成員志愿結合而成的“第三組織”，這些社會組織的出現，要求社會管理從傳統的自上而下、權力集中分配的管理模式，向以制定規則為主，為參與社會服務營造良好的政策環境轉變。

目前，從我國現有的對民間組織的管理采取業務主管單位和登記機關雙重管理制度來看，一方面，表現出強烈的限制和控制特征。另一方面，激勵和監督制度則嚴重缺失，這種“重監督管理、輕培育發展”的體制傾向，使民間組織的發展壯大遭遇嚴重的體制性障礙。“郭美美”事件的發展，使社會組織產生了“信用危機”。大量社會組織的“半政府化”，為快速發展的社會組織設置了“人為”的進入壁壘和發展瓶頸。大量社會組織的行政化傾向嚴重，定位不明確，制度約束缺乏剛性、法律法規不健全、社會服務功能偏弱、公信力偏低等現象，使我國社會組織的發展潛力和對未來預期產生了嚴重的信任危機。

三、加快現代社會組織管理體制建設的途徑探索

社會組織的發展和壯大是社會主義市場經濟和民主政治發展的必然產物，社會組織在社會管理中有著不可替代的作用，是調節政府和公民關系，減緩社會矛盾的重要環節。

1．構建“三位一體”的服務職能部門，成為“新一元”社會組織管理模式

針對當前我國“統一登記、雙重負責、分級管理”的雙重管理制度的弊端，近年來，各地民政部門都在積極探索社會組織管理體制改革創新，廣東、北京、上海等地先后在不同領域探索開展了社會組織直接登記改革，取得了一定的成效。如深圳“直接登記”模式的優勢是增量即可以迅速增加社會組織的數量，缺點是高增量忽視存量。上海“孵化器”模式的優勢是，存量即提升社會組織的存活率，缺點是高存量忽視增量。而北京“樞紐”模式的優勢具有可推廣性，缺點也是重增量忽視存量。那么，在當前情況下要想實現高增量和高存量，3種模式有機結合應是較為可行的發展方向。即將社會管理的登記、監管和培育3個功能統一歸為民政部門，從原有的管理名稱轉化成服務名稱，成為“登記、監管和培育三位一體”的服務部門，成為“新一元”的社會組織管理模式。其優點是在一個部門的管理體制下，責任明確、工作具體。一方面，保障社會組織數量的可持續增長。另一方面，使其管理部門充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，完善鼓勵社會參與的政策措施，為各類服務主體營造平等參與、公平競爭、健康有序發展的環境。如天津市提出“十二五”期間，社會組織經濟活動規模翻一番，社會組織安置就業人數翻一番。對工商經濟、社會福利、公益慈善類社會組織，突破雙重管理體制，實行“無主管”的單一登記制度，拓展政府和社會組織合作渠道，通過職能轉移、購買服務等多種方式，引導社會組織參與社會管理和公共服務，為“新一元”社會管理提供了可供借鑒的范例。

2．網絡民間評價機制，成為規范社會組織的有效機制

當前“三位一體”管理模式的最大弊端就是管理權限過于集中，從而嚴重影響了社會組織的健康發展。從“郭美美事件”的影響來看，我國的社會組織發展似乎陷入了“塔西佗”陷阱，即當一個部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事，最終導致誠信體系故障，社會秩序混亂。那么擺脫陷阱的重要途徑就是信息“透明化”，通過信息透明化提升社會組織的公信力。因此，我們要通過網絡民間評價機制的透明化策略，來擺脫“塔西佗”陷阱。從目前來看，民間網絡已經成為反腐敗和民間監督的重要手段。盡管網絡監督的不規范帶有許多惡意和不道德的行為，但是如果我們通過法制和法規以及授權的方式來規范這些行為，這種公開、公正的網絡民間評價機制必定成為我國社會組織良性發展的有益補充。

3．事務性和公益性二元組合制的社會組織，成為社會基層管理建設的主力軍

隨著政府職能的轉變，政府購買側重向社會組織傾斜，社會組織擔任社會事務性的工作將不斷增加。轉型時期的社會發展帶來社會公益服務的多元需求，從而也引發公益性社會組織服務社會的覆蓋面在不斷拓展。把社會的事務性和公益性這兩方面緊密結合，推動了社會組織參與社會基層管理和社會服務的功能。公共事務性職能的賦予，使社會組織具有了職能上的權威性和執行性;公益性社會組織是社會組織中最貼近社會需求、最富有創新精神、最具有生命活力的社會力量。公共事務的承擔和公益性服務的拓展使社會組織增加了良好的美譽度和信譽度，這樣有利于發揮社會組織在調節社會矛盾、維護社會穩定和提供公共服務等方面發揮應有的橋梁紐帶和安全閥的作用，使社會組織真正成為社會基層管理的主力軍。

4．加快形成“法治保障”的社會管理新體制

黨的十八大報告將過去所強調的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局擴展為“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。這意味著未來社會建設要在法治的軌道上管理社會，在法治的軌道上處理社會事務、化解社會矛盾和應對社會風險。依法治理社會，一方面強調政府必須堅守職責，以人為本，全心全意地為公眾提供公共產品和服務，并要部分地承擔社會管理的責任。另一方面，“法治保障”則意味著要通過進一步修訂和完善社會管理法律、體制機制建設，要建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，要暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障機制，要建立健全重大決策社會穩定風險評估機制等依法治國的藍圖和決心。“法治保障”也表明中國要在法律的框架內，實現社會動員公眾參與，鼓勵居民在法治的框架內，自發地組織起來，去關心社會事務、參與社會事務、解決社會問題;要在法治的框架內處理社會矛盾，徹底避免“信訪不信法”或“找關系不找法律”的社會問題，使社會組織在“法制保障”的環境下獲得健康發展，真正發揮社會基層管理主力軍的作用。

［1］中國共產黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過．中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定［N］．人民日報，2004-09-26(1)．

［2］趙黎明，賀福安．非政府組織在我國社會保障建設中的作用［J］．求索，2010(3):76-77．

［3］徐振斌．我國社會組織參與社會建設趨勢分析［N］．人民日報，2012-10-18(23)．

［4］魏禮群．社會管理創新案例選編:上冊［M］．北京:人民出版社，2011:151．

［5］郭小剛，眾志成城共度難關:全國社會組織緊急行動積極投身抗震救災［J］．社團管理研究，2008(5):6-7．

［6］崔月琴．轉型期中國社會組織發展的契機及其限制［J］．吉林大學學報，2009(5):20-26．

［7］夏德智．為非營利組織提供良好的生長環境［J］．金陵瞭望，2006(8):23-25．