轉型期弱勢群體社會保障問題探析

牧曉陽

(鐵道警察學院法律系，河南鄭州 450053）

轉型期弱勢群體社會保障問題探析

牧曉陽

(鐵道警察學院法律系，河南鄭州 450053）

隨著我國社會體制的變革和社會結構的轉變，弱勢群體的內涵不斷發生著變化，其可能引發的社會風險也與日俱增，如何有效保護弱勢群體的合法利益，直接關系到和諧社會的實現。目前我國對弱勢群體的社會保障方面卻存在著法律體系滯后、救助理念落后、救濟程度有限、綜合性保障機制不完善等問題，應予健全與完善，以促進社會穩定、實現公平正義和社會和諧。

社會轉型期;弱勢群體;權益保障

弱勢群體作為一種客觀存在，已經成為當今社會不容忽視的一個問題，其直接關系到科學發展觀的落實和和諧社會的實現。自2002年朱镕基在九屆人大第五次會議《政府工作報告》中正式提出“弱勢群體”一詞，該群體就一直受到社會各界和學者們的廣泛關注。弱勢群體屬于社會的底層，其對社會穩定運行和平衡有效發展起到至關重要的作用。隨著改革開放的不斷深入，社會結構急劇轉型，兩極分化日趨嚴重，弱勢群體的弱勢地位更加明顯，社會權利日益受到弱化，由弱勢群體引發的社會風險也日益增加，各種社會沖突、群體性事件、突發性事件時有發生，已經成為困擾和阻礙我國社會健康、穩定、和諧發展的一個顯著的社會問題。雖然我國政府在弱勢群體的社會保障方面已經做了很多工作，但是由于當前正處于社會轉型期，弱勢群體出現了一些新特點、新變化，現有的社會保障制度難免暴露出一些問題。因此，加強對弱勢群體的保護，深入研究和不斷完善弱勢群體的社會保障機制，具有重大的理論和現實意義。

一、弱勢群體的界定與影響分析

通常一提到”弱勢群體”，人們就會想到婦女、老人、未成年人、殘疾人等，這是我們認為的傳統意義上的弱勢群體，他們主要是由于生理上的原因而處于社會弱勢地位，需要對其進行特殊的保護與關懷，學者們稱其為生理性弱勢群體。除此之外，還有一些人則是社會體制的變革、社會結構的轉變等社會性原因，而使其在社會競爭中處于弱勢地位，這些人也應屬于我們所說的弱勢群體的范疇，學者們稱其為社會性弱勢群體［1］。目前隨著改革開放的不斷深入，我國正處于社會轉型期:一是面臨社會結構的轉型，即由農業的、鄉村的、封閉半封閉的傳統社會，向工業的、城鎮的、開放的現代社會轉變;二是經歷經濟體制的變革，即由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。社會結構的急劇轉型，兩極分化的日趨加重，使得一部分特殊人群由原來的隱蔽狀態開始凸顯出來，這就是社會性弱勢群體，主要包括下崗失業人員、農民工群體、城鎮低收入人群、農村貧困人群、城市流浪乞討人員等等。無論是生理性的還是社會性的弱勢群體，他們都具有一些基本特征:首先是低收入化，弱勢群體通常都是經濟上的低收入者，由于在社會上擔任職務較低或者根本無職業，缺乏穩定的經濟來源，收入水平往往低于社會收入平均水平。當然造成弱勢群體低收入化的原因既有自身原因，如年老退休、身體殘疾等，也有社會原因，如下崗、失業等。其次是貧困化，弱勢群體的低收入化決定了其生活的貧困化，經濟收入只能維持基本的生存需要，享受和發展根本無從談起，生活方式簡單，生活質量低下。再次是脆弱化，經濟上的低收入也造成了弱勢群體的脆弱化，一旦面臨“天災人禍”比如突發自然災害或是發生重大疾病等情況，他們根本沒有應對的能力。最后是邊緣化，弱勢群體長期處于社會的邊緣，遠離社會權力中心，其參與社會政治活動、表達自己訴求的機會很少、能力較差，因此依靠其自身力量去解決問題是十分困難的［2］，這從另一個側面也說明了建立弱勢群體社會保障體系的重要性。

近些年來，伴隨著改革的深入進行，我國弱勢群體的數量呈不斷增長的趨勢，這也是改革所必須付出的代價之一。龐大的弱勢群體的存在，嚴重威脅著社會穩定與發展。一方面，弱勢群體由于處于社會底層，缺乏市場競爭力，一旦發生社會風險，必然首當其沖受到影響，然而其對風險的承受能力顯然較差，一旦無法承受壓力勢必會以過激的方式來宣泄他們的不滿情緒，從而極易引發社會動蕩。另一方面，下崗、失業等使得弱勢群體的貧困化日益加重，他們也想通過自身努力來改善處境，但無奈由于缺乏競爭力，機遇太少，因此貧困狀態長期得不到改善，致使一些人產生重新分配社會財富的愿望，并試圖通過非法手段加以實現，具體表現為社會犯罪率的不斷攀升。當然其中也有一部分人實施違法犯罪行為純粹是為了報復社會，因其嚴重的自卑心理轉而仇視社會和他人。因此，加強對弱勢群體的社會保障已經成為一個亟待解決的重要問題。

二、我國轉型期弱勢群體社會保障的現狀及存在的問題

弱勢群體是一個特殊的社會群體，廣泛地存在于每一個社會發展階段。社會的穩定、經濟的發展及人類文明的不斷進步都要求我們必須對弱勢群體的權益進行特別的保護。對弱勢群體的保護必須建立一套適應弱勢群體實際需要的完善機制，真正實現對其社會權益的保護，以改善其生存狀況，解決其發展的根本問題。近年來，我國政府越來越重視加強對弱勢群體的社會保障，建立了由社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫等各項不同制度構成的社會保障體系，其中社會保險是社會保障體系的核心，主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等內容。國家先后出臺了《失業保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《工傷保險條例》、《勞動保障監察條例》、《社會保險法》等一系列涉及社會保障的法律法規，以建立、健全社會保障體系。弱勢群體社會保障體系的初步框架雖已確立，但由于受到經濟體制轉變和社會結構調整所帶來的巨大壓力的影響，我國對弱勢群體的社會保障仍然面臨諸多問題。

(一)社會保障法律體系建設相對滯后

弱勢群體在政治、經濟、文化、家庭生活等方面均處于弱勢地位，利益極易受損，因此，迫切需要相應的法律體系對其合法權益予以保護。然而，目前我國尚未建立統一的社會保障法律體系，有關社會保障方面的立法多以法規、規章的形式散見，法律效力較低，缺乏強制力與權威性，可操作性不強，使得弱勢群體的權益長期得不到有效保護。當弱勢群體面臨社會保障方面的爭議或糾紛時，往往由于相關法律規范的缺失，爭議或糾紛無法得到合理、公正解決。缺乏強有力的司法保護直接影響了對弱勢群體合法權益的維護。

(二)社會救助理念較為落后

現行社會保障機制的救助理念較為落后。一方面，我國對弱勢群體的救助仍是以一次性現金救助為主，這樣雖然可以幫助被救助弱勢群體暫時脫離困境，但無法使其真正擺脫貧困，擺脫弱勢地位，即只是“授之以魚”，而非“授之以漁”，忽視了弱勢群體的發展權。另一方面，在救助時不注重對被救助對象的人格尊嚴的保護和尊重，以施舍的心態進行救助，不僅侵害了弱勢群體的基本人權，還極大地打擊了其自尊心，對其發展造成了消極影響。

(三)保障救濟面有限，救助水平偏低

目前，我國社會保障的救濟面較為有限，主要表現在城鄉社會保障之間存在較大差異。由于受到我國城鄉二元社會結構的深刻影響，社會保障資源在城鄉間的分配并不合理，城市社會保障資源更為豐富，社會保險、福利、救助等方面都明顯優于農村，而農村弱勢群體中很少享受或根本享受不到社會保障的仍占了相當大的比重。究其原因，一方面是城市的各項救助制度相對完善，另一方面是在資金投入上也有很大差異，這無疑進一步擴大了城鄉差距，損害了農民在社會保障方面的平等權。此外，國家社會保障資金投入有限，實際需要的缺口較大，導致資金緊張，救助水平較其他發達國家偏低。

(四)社會保險基礎薄弱，綜合性保障機制仍不完善

社會保險是社會保障體系的核心內容。我國社會保險的實際情況，存在著制度不健全、保險覆蓋率低、參保人數少等特點，社會保險基礎仍舊比較薄弱。目前我國農村人口中參加社會保險的只占到很少的一部分，很多農民甚至連養老保險、醫療保險等是什么、有什么用都不清楚，更別說參保了。城市里一些下崗、失業職工“斷?！爆F象非常普遍。一些企業不給員工繳納社會保險，或者是只給正式員工繳納，那些弱勢員工(臨時工、短期合同工等)明知道企業的做法不對但卻不敢反映情況，也不知道到哪去解決問題。一些企業想給員工繳納社會保險，但由于效益不好工資都發不下來，哪還有錢交保險，心有余而力不足。當然也有一些員工出于對保險的不信任、不了解，或只看眼前利益，舍不得從自己的工資里扣除繳納保險的錢，自己主動要求退保。上述這些情況都很典型，社會保險基礎薄弱對弱勢群體的權益保障非常不利。

此外，綜合性保障機制仍不完善。以我國城市貧困人口的社會保障為例，目前我國主要是通過最低生活保障制度進行救助，但這只解決了其基本的物質生活需求，對于其他方面的需求，如就業、教育、住房、醫療等方面都缺乏相應配套的保障制度［3］，這就使得該群體的弱勢地位長期得不到改善，基本權利長期得不到有效保護。

三、完善我國弱勢群體社會保障機制的對策與建議

現階段我國正處于社會轉型期，弱勢群體的規模日益擴大，弱勢群體與強勢群體的差距不斷增大，其社會權利得不到有效保護，生存和發展困難重重，由此引發的各類群體性、突發性事件時有發生，對社會的穩定、安全和健康發展構成了很大的威脅。結合發達國家和地區弱勢群體社會保障方面的成熟經驗，立足于我國轉型期弱勢群體的現狀，針對目前社會保障制度中的不足，筆者試圖為健全完善我國弱勢群體社會保障機制提出切實可行的建議，以期有助于維護社會公平正義、實現可持續發展和構建社會主義和諧社會。

(一)加強社會保障法律體系的建設

進一步加強有關弱勢群體社會保障方面的立法工作，明確弱勢群體的法律地位和基本權益。修訂和完善已經出臺的有關婦女、老人、未成年人、殘疾人等生理性弱勢群體權益保障的法律規范，同時應盡快完成對轉型期出現的社會性弱勢群體(主要包括下崗失業人員、農民工群體、城鎮低收入人群、農村貧困人群、城市流浪乞討人員等)的權益保障與救助的相關法律規范的制定［4］。在頒布實施《社會保險法》的基礎上，進一步出臺《社會救濟法》、《社會福利法》等一系列的法律規范，并最終形成統一的社會保障法律體系，為完善我國的社會保障機制奠定堅實的法律基礎，使我國的社會保障工作做到有法可依。此外，還應當加強和完善對弱勢群體的法律援助和司法保護，這也是保障弱勢群體基本權益的重要舉措，是實現社會公平、正義價值目標的基本要求。

(二)轉變救助觀念，尊重弱勢群體的人格尊嚴，關注其發展權

對弱勢群體的社會救助應當把尊重人的尊嚴和關注人的發展作為核心理念。社會救助并非對弱勢群體的施舍，而是弱勢群體為滿足其基本生存需要而享有的一項權利。絕大多數情況下，弱勢群體的弱勢地位或貧困，并非由于懶惰造成的，而可能是自身的缺陷或者社會體制等原因所致，因此，對弱勢群體應當少一份歧視，多一份理解和尊重，為他們提供一個平等、和諧的社會環境。社會救助不應只是解決弱勢群體的生存權問題，還應關注其發展權。政府相關部門除了通過發放最低生活保障金等方式滿足弱勢群體的基本物質生活需要外，還應當盡可能為其提供培訓和受教育的機會，使其具備一定的就業或再就業的能力;同時積極增加就業崗位，為其實現就業或再就業提供便利，最終使得弱勢人群能夠再次參與到社會競爭中去，重新融入社會，實現自我價值和自我發展，只有這樣才能真正擺脫弱勢地位。

(三)擴大保障救濟面，積極籌集資金，提高救助水平

目前我國農村人口約占全國總人口的64%，因此能否處理好農村弱勢群體的社會保障問題，直接關系到我國當前經濟、社會結構轉型期能否平穩過渡。政府應高度重視和積極推進農村弱勢群體的社會保障制度建設，合理配置城市和農村的社會保障資源，加大農村社會保障資金的投入，健全農村社會保障方面的法規、政策，完善相關制度，使越來越多的農村弱勢人群能夠享受到社會保障，并從中受益，從而幫助他們擺脫困境，實現其對生存權和發展權的基本需要。目前我國社會保障資金缺口較大，直接影響了保障機制的功能發揮，政府應充分發揮其主導作用，積極拓寬籌集資金的渠道，通過稅收、捐贈等多種形式豐富資金來源，在確保資金充足的前提下，對資金進行科學管理和運營，不斷提高救助水平和償付能力，使弱勢群體能夠獲得一個穩定的、持續的社會保障收益。

(四)完善社會保險制度，建立、健全包括就業、住房、醫療、教育在內的綜合性保障機制

2011年，我國頒布施行了《社會保險法》，其中對基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等都作了相關的規定，從立法上進一步完善了社會保險制度。然而，要想解決實踐中社會保險覆蓋率低、參保人數少等問題，還必須從政策引導、社會宣傳、社會保險責任的明確以及社?；鸬墓芾淼确矫嬗枰约訌?。政府應當加大對社會保險相關政策與法律的宣傳力度，尤其是針對弱勢群體，要讓他們真正了解社會保險的內容、特點、作用等常識，只有在了解的基礎上，才能有更多的人參保、投保，享受社會保險待遇。同時，通過立法加重企業繳納社會保險費用的責任，規范社?；鸬墓芾砗褪褂?，加強監督，對挪用社保基金的情況嚴懲不貸。

此外，還應努力建立、健全包括就業、住房、醫療、教育在內的綜合性保障機制。城鄉貧困居民最低生活保障制度的確立，僅僅可以維護和保障困難群體的基本生存權，要想滿足其更高層次的社會需求，就必須加強包括就業、住房、醫療、教育等在內的相關配套制度的建設。就業方面，加大再就業培訓的力度，對有勞動能力的救助對象可以考慮將現金救助改為提供臨時性就業崗位，從而促進其再就業［5］;住房方面，對經濟適用房的建筑面積、申請條件、標準等要從嚴掌控，同時繼續加強廉租房建設;醫療方面，進一步深化醫藥衛生體制改革，加強公共衛生服務和醫療服務體系建設，將全體城鄉居民納入基本醫療保障制度;教育方面，加大政府教育投入，平衡教育資源的配置，著重解決好農民工子女的義務教育問題，包括確保入學、減免費用、改善受教育環境等等。

［1］宮敏燕.論弱勢群體的保護［J］.廣西社會科學，2008，(6).

［2］沙莉.轉型期社會弱勢群體法律權益保護探析［J］.湖北科技學院學報，2013，(4).

［3］侯曉.論弱勢群體的社會保障［J］.山西高等學校社會科學學報，2010，(3).

［4］熊勇，于維琴.轉型時期社會弱勢群體法律保護研究［J］.重慶科技學院學報(社會科學版)，207，(6).

［5］薛然巍.論社會弱勢群體的法律保護［J］.行政與法，2009，(4).

責任編輯:魏瑞霞

A Probe into the Social Security for Vulnerable Groups in Transition

Mu Xiaoyang
(Law School of Railway Police College，Zhengzhou 450053，China)

Along with the transformation of Chinese social system and structure，the connotation of vulnerable groups keeps changing.This causes the social risks to keep increasing.How to protect the rights and interests of vulnerable groups relates to the realization of a harmonious society.At present，however，the social security for them has many problems，such as the lagged legal system and concept of aid，limited relief，imperfect comprehensive security mechanism，etc.All above must be improved and perfected so as to promote the social stability as well as to realize fairness，justice and harmony of the society.

social transition;vulnerable groups;security for the rights and interests

D918

A

1009－3192(2013)05－0111－04

2013－09－12

牧曉陽，男，鐵道警察學院法律系副主任，副教授，研究方向為刑法學。

本文為2012年河南省政府決策招標課題“轉型期弱勢群體社會保障問題研究”(編號:2012B567)的階段性成果。