美國社會組織發展的經驗

曾岳雄

在美國培訓期間，我們聽取了22個專題講座，對9個項目進行了實地考察，對美國政府與社會組織的關系、美國社會組織在社會自治中發揮的重要作用有了一定的了解和認識。雖然，中國與美國在政治制度、社會體制和文化觀念上差別較大，我們不可能也不能夠照搬照抄、全盤復制美國的體制和做法，但也要善采他山之石，集優中之優為我所用，推動我們的社會組織發展和創新走出新路子、開創新局面。在此，談談美國的社會組織發展對我們的社會組織培育的幾點啟示。

一、思想“大解放”，形成推動社會組織發展的“大氣候”

自治是美國社會的基石，而社會組織是社會自治最有力的支撐。上世紀八十年代前后，由于經濟衰退、財政危機以及公民對政府服務普遍不滿等原因，美國興起了以“政府再造”為主要內容的行政改革浪潮，通過重新確立政府職能定位，把原由政府承擔的部分公共管理和服務職能交由非營利組織承擔，從根本上實現政府轉型，提高了政府治理能力，構建了以公民作為社會治理主體的公民社會。通過長期的努力，在今天美國的舞臺上，形成了政府、營利組織(企業公司)和非營利組織三大部門唱主角的社會格局。營利組織是社會財富的主要創造者；非營利組織主要致力于社會服務和管理；政府在這兩者之間，站在更高層次上，進行政策調節、法律制定和財政支持，來實施宏觀調控和宏觀管理。尤其是非營利組織已經成為美國政府治理和社會管理的重要基石，為政府、社會、個人提供各種服務，特別是對社區服務功能的開拓、服務體系的建立，起到了組織、管理和推動作用。可以說，美國社會在法治框架內的自我服務和管理淡化了政府的“痕跡”，擺脫了對政府的高度依賴。在美期間，正值美國總統大選和美式橄欖球、棒球決賽季，給筆者的感覺，美國普通民眾對球賽的熱情甚至高過了對美國總統大選的熱情，以自治為核心的公民意識已深深扎根美國民眾的內心深處。

近年來，我們按照“小政府、大社會”的理念推進政府職能轉變，強調發展社會組織，在實踐領域進行了廣泛的探索，取得了一定的成效。但較之美國政府的相對超脫，我們社會治理的基本思路還是習慣于大包大攬；較之美國政府負責決策，具體事務交給社會組織實施的模式，我們的固有模式還是習慣于“自己干”，既當“運動員”、又當“裁判員”；我們政府職能轉變的方向是“小政府、大社會”，實際運作還是習慣于“大政府、小社會”。我們在社會管理工作中，實施一項具體工作就成立一個事業單位或實體組織，政府機構越來越臃腫、職能越來越龐雜、成本越來越高，社會組織可發展的空間越來越小、自治能力越來越弱、行政化色彩越來越強。由于政府在社會生活的各個方面強勢亮相，社會組織缺乏獨立生存空間和伸展余地，使我國的社會組織發展始終處于規模小、數量少、服務能力不強、專業性不突出的狀態。

參照美國上個世紀八十年代的“政府再造”運動，加快社會組織發展，首先應從根本上轉變思想觀念。要大力推動社會管理體制改革，切實把社會組織作為社會發展、運行不可或缺的部件之一，從社會治理戰略調整的高度，把促進社會組織發展提升到國家決策的層面，凝聚改革社會管理體制的共識，借鑒、吸納經濟體制改革的成功經驗，理清政府與市場和社會的關系，以建立社會主義市場經濟的力度和魄力推動社會體制的改革，改變政府大包大攬、既做運動員又當裁判員的局面，把社會的事務交給社會組織辦理，既滿足社會多元化的要求，又把政府從繁瑣的、具體而專業的事務中解脫出來，加快實現政府職能轉變，形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的良好局面。要鼓勵基層敢闖敢試,了解掌握公眾對社會服務的要求。國家應鼓勵基層大膽嘗試、深入探索，有條件的地方先行先試，探索適合我國國情的社會組織發展模式，讓各地探索的星星之火，匯聚成全國社會組織蓬勃發展的燎原之勢，切實把自上而下的改革和自下而上的突破結合起來，形成社會組織百花齊放、百家爭鳴的繁榮局面。

二、政策“大開放”，培育促進社會組織壯大的“好土壤”

在未有健全的社會組織體系之前，應先有培育社會組織健康成長的好土壤。這個“好土壤”，就是完善周密的社會組織發展配套政策。

一是注冊方便快捷。在美國注冊能得到政府財政資助的非營利社會組織的手續十分簡單。美國要求非營利組織章程載明：所有經營服務收入或接受捐贈的收入應全部用于宗旨相關的事業；機構終止時將全部剩余財產轉交宗旨或業務范圍相同或相近的其他同類機構；機構理事長、秘書長的產生方式，舉行會議的時間、地點及方式。申請成立非營利組織，只要宗旨合法，章程符合上述規定，一般都可以注冊，沒有具體資金和人數的要求。二是非營利收入免稅。經注冊登記的非營利組織可以向美國國內稅務局申請成為具有免稅資格的非營利組織。美國政府對非營利組織的優惠政策主要體現在稅收優惠特別是聯邦稅法的優惠上，對非營利組織自身收入的稅收予以免除。三是鼓勵社會捐贈。慈善抵稅的政策是美國人捐款捐物、踴躍舉辦公益慈善組織的一大動力。美國法律規定捐款或實物捐助可以用來抵稅，目前美國個人所得稅的可抵稅比例維持在50%，公司企業的標準則是10%。根據特殊情況還可以進行調整。據統計，美國社會組織的收入50%來自提供服務收入，30%來自政府撥款，12%來自捐贈收入，8%來自投資收益。正是因為有了非營利收入免稅和向非營利組織捐款抵稅兩大政策，才成就了當今美國社會的非營利社會組織。四是鼓勵多樣化發展。美國非營利社會組織的服務范圍并不局限于從事非營利活動，既可以獨立提供服務，也可以募集資金支持其他社會組織的活動，還可以從事與宗旨相關的營利性領域的投資活動，其區別主要體現在稅收政策上，非營利活動收入免稅，經營活動須依法納稅。由于美國在社會組織發展方面靈活而完善的政策，為社會組織的發展注入了勃勃生機，社會組織發展多元化、專業化，無論是哪個領域，都可以找到對應的社會組織。

這些年來，我國各地紛紛出臺了一系列扶持社會組織發展的優惠政策，但關鍵性的稅收優惠政策缺乏，不足以支撐專業性社會組織的發展。反觀我國法規政策，其特點總結起來就是“管制”兩個字?！肮苤啤彼悸废轮贫ǔ鰜淼恼?，讓社會組織發展面臨幾個難：一是注冊難。按照1998年頒發的《社會團體登記管理條例》，成立社會團體的要件包括：有業務主管單位、有50個以上的個人會員或30個以上的單位會員、有固定住所、有規范的名稱和相應的組織機構、有合法的資產和經費來源、有獨立承擔民事責任的能力等。這些要件中，找業務主管單位及湊夠足夠的會員，對于大多數社會組織都是不易跨過的“門檻”。盡管不少地方正探索直接登記，操作中又存在變形走樣的情況。二是籌資難。我國在非營利社會組織向社會募捐、收入免稅、捐贈抵稅的法律法規主要是《基金會管理條例》、《關于非營利組織企業所得稅收入問題的通知》、《財政部、國家稅務總局、民政部關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》?！痘饡芾項l例》規定，只有具備公募資格的基金會才能接受社會捐贈，在繁瑣的注冊手續下，我國現有公募資格的基金會大多是具有官方背景的社會組織，如紅十字會、慈善會等，數量稀少。而免稅和抵稅政策更是一紙空文，難以落到實處。據深圳市鹽田區慈善會介紹，由于操作程序沒有明確，該慈善會接受個人及企業捐贈時，還沒有一例實現捐贈抵稅的成功案例，這也在一定程度上打擊了公眾的捐贈熱情，以及公眾參與社會建設的積極性、主動性。三是生存難。由于上述兩個原因，導致社會組織生存難。除了一些具有官方背景的公益慈善機構、教育機構、醫療機構，大部分民間社會組織生存舉步維艱，生存能力很差。美國的社會組織，自誕生之日起即可得到非營利收入免稅、社會捐贈抵稅等政策“養分”的滋養，從容完成幼年期到成年期蝶變，具有較強實力后再申請承接政府公共服務項目，整個社會組織發展生態是按社會需求成立、良性循環、優勝劣汰。而中國的社會組織，因為政策配套不健全，往往是先有政府需要轉移的職能，后有社會組織的成立，既缺乏社會生活需求這一內生動力，又缺少承擔政府職能轉移的能力，劣馬拉大車，走不穩也走不遠。承接了政府公共服務的社會組織，依靠政府供養維持生存，與政府發展的事業單位并無本質區別，一旦財政斷供，就會陷入絕境；沒能承接政府項目的社會組織，既無法從財政資金分一杯羹，又不許吸納社會資本參與運作，幾乎沒有生存發展的生機，更遑論成長壯大。

黨的十七大以來，社會建設工作日益提上重要日程，從上而下都形成了共識。全國各地對社會組織的培育力度也不斷加大，但是，由于缺乏完善的政策環境，社會組織依然無法脫離政府主導，專業性、多樣性受到極大限制，因此，時代呼喚社會組織發展政策的“大開放”，呼喚從國家層面解開對社會組織的束縛，通過注冊、稅收等宏觀政策釋放出更多“利好”，不斷培植社會組織發展的沃土，讓社會組織自由呼吸、蓬勃生長，真正實現政府職能轉變，形成生機勃勃、靈活有序、各得其所、各得其樂的社會發展局面。

三、制度“大創新”，開辟支撐社會組織運作的“活水源”

志愿者是美國社會組織順利運作的重要人力資源支撐。盡管美國有完善的政策措施，社會組織的非營利收入免稅，但社會組織內的專職人員同樣需要支付工資和薪酬。所以社會組織運作依然面臨經濟困境和壓力，特別是經濟形勢不景氣的時候。而美國社會組織之所以還能持續發展壯大，其秘訣之一就是美國無處不在的志愿者為其提供了源源不斷的人力資本、人才資源。美國在建立專業志愿者隊伍、倡導志愿者精神方面采取了如下做法：一是將志愿服務納入社會發展的制度框架。從聯邦、州到地方的美國各級政府，都長期倡導志愿精神。各級政府設有專門機構對志愿者進行績效評估，志愿者經歷可以加學分，對升學、大學生畢業就業、晉級等等都是必修課，杰出的志愿者可以得到政府的表彰和獎勵。二是為志愿服務提供充足的平臺載體。為了讓美國人更方便的做志愿服務，美國推出S e r v e.g o v網站。在這個網站中，為所有慈善組織提供可以公布他們需求的平臺，潛在的志愿者只要在網站上輸入自己所在地區的郵政編碼，就可以找到與所在社區匹配的志愿工作。

美國義工精神已經深深根植于美國人的價值觀念當中，美國人以當義工為榮為樂，樂于無償奉獻已變成為一種美國社會特有的文化內容。資料顯示，2008年，美國共有6180萬人做志愿者，超過全國總人口的20%，全年共做志愿服務超過80億小時，這些服務時間的價值估計超過1620億美元。義工為美國社會組織順利運作提供了強有力的支持，各類社會組織能夠有序運轉，離不開源源不斷的“美國雷鋒”。與美國的志愿服務相比，我國的“學雷鋒”、義工隊伍大多靠政府背景的組織倡導，具有濃重的動員式色彩，尚未成為公民自動自覺的行動。學雷鋒只是停留在思想道德建設層面，借鑒美國志愿服務的做法，我們在義工建設方面有相應改進文章可做：一是在制度設計的各個環節鼓勵志愿者參與社會服務。參照美國志愿服務發展的路徑，打破政府建義工隊伍、政府組織活動的“包攬”思維，側重從制度設計角度，規定公民參加義工的義務，并與就學、工作等掛鉤，從而把參加義工活動從單純的道德約束上升為制度約束，讓義工經歷成為人們社會生活不可或缺的部分。二是在社會生活的各個層面提供志愿服務平臺。當前，我們不僅缺少義工，也缺少接納義工服務的平臺，目前義工主要由各級共青團組織，以集體式、運動式形式開展活動，比如下海撿垃圾、上山清理薇甘菊，協助維持秩序等，不僅活動領域有限，服務項目也很少，參與社會服務的平臺更是十分匱乏。建議借鑒美國的做法，率先在教育、醫療、證照辦理等經濟社會生活領域，為義工提供服務平臺，建立、完善接納社工服務的對接機制、評價機制、服務細則等內容，既為社會組織提供大量免費人力資源，又為塑造良好的社會風尚提供有效途徑。

四、監督“大透明”，構筑社會組織健康運行的“防火墻”

社會組織信息公開與透明是贏取公眾信任的基礎，美國社會組織具有較強的自律性，其根源就在于以公開透明為特征的監管制度。

一是政府監督。美國政府對非營利組織的監督管理主要體現在對其非營利性的審查及對其財務活動的監督上，主要目的是：防止以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈；監督非營利組織是否依據其宗旨使用善款。政府監督和管理的手段主要是要求免稅的非營利組織每年向美國國內稅務局報送“990表”?！?90表”內容涉及機構成員、理事、項目活動、收入和支出、內部規章制度等。美國國內稅務局每年還會對非營利組織的財務狀況進行抽查或突擊檢查，如經查非營利組織有營利行為，或者有不符合其宗旨的活動及不當財務支出，其免稅資格就會被取消。如果連續3年不申報，也會被取消免稅資格。

二是公眾監督。聯邦法律規定，任何人都有權查看免稅組織的原始申請文件及“990 表”等，公眾也可以寫信給美國國內稅務局，要求了解某免稅組織的財務情況和內部組織結構。美國的Guidestar(www.guidestar.org) 和基金會中心（www.foundationcenter.org），都是公示社會組織信息的重要平臺。兩家網站每年從美國國內稅務局以比較低的價格拿到所有501(C)3機構[501（C）（3）條款是美國稅法的一個條款，主要是給宗教、慈善、教育等組織以免稅待遇，一是組織不需交所得稅；二是捐贈者將錢捐贈給享受501（C）（3）稅法條款的第三方機構，捐贈的錢數將從個人所得稅和企業稅收中減掉。501(C)3機構指的是享受501(C)3稅法條款待遇的機構]的“990表”，屏蔽一些個人信息后，將表格放在網站上，任何人都可查到任何501(C)3機構的“990表”，從而了解這個機構的有關情況。很多機構的不當行為大都是先由媒體曝光，然后政府才介入調查的。

三是司法監督。美國每個州都設有專門負責非營利和慈善組織的副檢察官，州副檢察官辦公室負責對非營利組織違法行為進行監查，對可疑行為進行調查，如果違法行為證據比較確鑿，有權對非營利組織提起訴訟，由法院予以裁決。

相比之下，我國的社會組織一直認可度不高，究其原因，問題正是出在不公開、不透明上。這些年來，從中國紅十字會的“郭美美事件”到中華慈善總會的“尚德詐捐門”，再到中國青少年發展基金會的“中非希望工程”，具有官方背景的公募性社會組織儼然已是“眾矢之的”。要構建社會組織發展的健康環境，必須從公開透明入手。美國通過州政府、國內稅務局、檢察官、公職律師等對非營利組織加強政府監管。但與此同時，美國聯合勸募、基金會中心都體現著在政府監管之外引入行業自律、機構內控和社會監督的理念。政府監管再嚴格，非營利組織也會“上有政策，下有對策”。而通過加強行業自律、健全內控制度、強化信息公開，才能實現對非營利組織的立體化、全方位、多維度監督。實踐工作中，美國媒體對非營利組織非常關注，他們上網查詢這些組織是否有問題，并對問題組織進行曝光，這比政府監管更為有效。這些都給美國非營利組織形成自覺守法的較大壓力，促進非營利組織的健康發展。可見，我們也應該在上述各個方面加大工作力度，尤其是在強化信息公開、加強公信力建設方面應該更加有所作為。一方面，要在加強基金會信息公開的同時，加強社會團體、民辦非企業單位的信息公布；另一方面，要在加強對社會組織信息公開的同時，加強對組織負責人和高級管理人員的信息公布。此外，在政府網站公布社會組織及其負責人和高管信息的同時，也要在特定社會組織網站上公開這些信息，以方便接受社會監督。

發展壯大社會組織是社會建設的必然趨勢。我們應拿出革弊圖新的勇氣，充分借鑒發達國家社會組織發展的成功經驗，結合實際推動社會組織發展思路、政策體系、監管體系的大改革、大創新，從而實現社會組織的大發展、大繁榮，努力建設一個豐富多彩、充滿活力、健康有序的美好社會。