新區管理體制的改革實踐

沈 杰

深圳市設立新區實行全新的城市管理體制和運作模式已經五年。從宏觀上看，新區一級行政管理體制與深圳市政府管理體制實現了有機銜接，大部制改革體現了精簡、高效和統一，新區定位明確、職能明晰、運作有序，集功能區與行政區于一體，為探索新的城市管理體制提供了一個全新的范式和樣本，為進一步完善新區行政管理體制打下了堅實的基礎。本文就新區發展中存在的“定位困擾”、新的“條塊問題”等進行闡釋，對進一步完善新區管理體制的關鍵環節及現實路徑進行探討。

一、“定位困擾”的根本點是如何進一步完善新區行政管理體制

筆者認為，新區的功能定位要體現新區在全市科學發展中承擔什么功能、發揮什么作用，關系到新區產業導向、城建規劃、考核指標和方式等，如果說新區的體制是兼有功能區與行政區兩者之長，筆者認為功能區這個定位是首要的，作為行政區（市委、市政府的派出機構）的機構設制要為功能區發揮功能體現作用，同時也要符合中央、省市關于行政體制改革的目標、原則和要求。深圳建市之初，就是一個典型的集功能區和行政區雙重特點的城市。深圳的特點不是政治特區，不是特別行政區，而是經濟特區、副省級城市。事實上，經濟特區這個功能定位一直是這座城市最富特色的國家品牌。

（一）新區“定位困擾”的深層解析

在深圳市目前的六個區、四個新區和前海“特區”中，給人以聯想的功能定位是鹽田港區、羅湖商貿區、福田總部經濟區、南山高新技術區；2012年成立的具有計劃單列經濟權限的前海新區，其功能定位非常明確，即“深港現代服務業合作區”。1998年鹽田區設立，一個重要原因是深圳為發揮和支持鹽田港倉貯物流航運功能，深圳市報國務院批準設立了鹽田區級行政建制。我們認為，建不建新區，關鍵是建區依據是什么，體現什么樣的城市功能、在城市科學發展中發揮什么作用。

2007年深圳設立光明新區。深圳市要求光明新區“建設高水平功能新區，打造轉型升級的平臺”。目標是“特區的特區、城市的亮點、產業的高地，新的發展極”。2009年深圳設立坪山新區。要求坪山新區建設“現代產業園區、生態樣板城區”，目標為“科學發展示范區、綜合配套改革先行區、深圳未來新的經濟增長極”。眾所周知，光明新區和坪山新區是在原寶安光明產業園區和龍崗大工業區的基礎上分別合并了兩個街道辦事處建立起來的，在經濟上的功能定位是“產業園區”，更多凸顯的是“承載土地整合開發，拓展產業空間的功能”，目標是“深圳未來新的經濟增長極”。作為新的行政區，承擔著為深圳行政管理體制改革創新的使命，為區一級層面探索大部制改革“探路”，為市一級“一級政府、三級管理”的目標“趟水”。這是市委市政府政策研究機構頂層設計的目標和要求。

時隔3~5年，新區經濟社會發展的成績有目共睹，但行政層級改革卻未能及時跟進。對“功能區”還是“行政區”的追問實質就是對新區行政管理體制改革未能深入的一種迂回問責。

（二）以功能區布局行政區的路徑檢討

實行大部制改革，探索小政府、大社會，“一級政府、三級管理”的路徑，創新現代城市管理體制是中央和廣東省委的要求，也是深圳市行政管理體制改革的方向。深圳的路徑選擇是以“功能區”布局新區，設立新區創建全新的行政管理平臺，從而為實現“一級政府、三級管理”提供范本。

按此思維路徑，深圳在原“關外”的龍崗區和寶安區設立新區，客觀上基于兩區管理人口過多、管理的面積過大、管理幅度過寬的現實情況，當然也包含著促進經濟社會協調發展、“特區內外一體化”的因素，改變“關內”、“關外”兩重天的窘境。以“功能區”的思維拆分行政區建立新區（作為市委市政府的派出機構）創設全新的管理體制，是深圳的智慧選擇，也被民間稱之為“半步走”策略。

“半步走”策略的優點是“先走好走的路”，但如頂層設計不完善，后續配套改革不跟上，就有改革夭折的可能。學者毛壽龍認為，“光明新區的設立是邁步，坪山新區的設立則是試水，兩個新區是深圳在行政格局上功能區新思維的雛形表現”。官方高調宣布、民間翹首以盼、學界稱之為新思維的成果——新區經過幾年的邁步和試水，如今裹足不前，卻被認為“定位不明”加以詬病。如同包裝好公司上市以后業績不好，反過來聲討包裝不好一樣。筆者認為，“半步走”的危險就是“不好走的路停下來”。深圳選擇的行政管理體制改革路徑的關鍵就是“下一步要啃硬骨頭”，客觀上要求新區堅持行政改革目標不動搖、行政改革不停步。

（三）化解“定位困擾”關鍵是明確思路、提高執行力

筆者認為在理論上堅持以功能區布局行政區思維，以功能定位凸顯經濟社會生態發展的特點特色，行政區要以適應功能定位和“一級政府、三級管理”的目標來建立行政架構，以實現二者的優長互補。從深圳改革的實踐看，深圳市委市政府目標明確。2007年，深圳媒體報導，作為行政管理體制改革的重要內容，深圳在城市管理上正式啟動以“新功能區”為方向的行政區劃與管理體制改革。在以往市、區、街道、社區兩級政府四層管理的基礎上，探索“市—功能區—辦事處”的一級政府三層管理體制。2009年5月，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲國務院批準，方案規定深圳市下一步改革將要實現重點突破的第一方面就是“深化行政管理體制改革，以轉變政府職能為核心，完善大部門管理體制，探索城市行政區劃及管理體制改革”。2009年6月，坪山新區成立，其定位中明確了“綜合配套改革的先行區”。從新區層面來看，實行了“大部制”改革，為推進精簡行政層級做了大量的調研，一旦方案成熟獲批，就必須抓住機遇，切實提高執行力。改革或許會走彎路但不能停滯不前，否則“定位困擾”等問題還會如影隨形，甚至影響完善新區行政體制改革的信心。

二、完善新區行政管理體制改革突破口在于基層管理體制創新

調研中筆者發現新區管理體制還面臨新的“條塊困擾”。如“管委會——街道辦——社區工作站關系”問題是現實存在的。目前，新區一級行政管理體制已經成形，下一步必須在關鍵環節——即基層行政管理體制改革上有所突破，按“一級政府三級管理”的目標跟進配套改革。就“條條”改革而言，北京石景山區魯谷街道管理體制改革的路徑值得借鑒。

（一）北京石景山區魯谷社區“類大部制”街道管理體制改革的經驗和教訓

2003年，北京市石景山區魯谷社區“類大部制”的街道管理體制改革在國內引起了廣泛關注。據了解，石景山區創建“魯谷社區管理模式”的背景與深圳設立新區大致相似：隨著城市化進程的加快，北京市石景山區原八寶山地區的人口急劇膨脹，八寶山街道辦事處的管理壓力不斷增大。為此，根據北京市民政局作出的京民劃［2002］475號文件批復精神，石景山區增設魯谷街道辦事處，建設全新模式的魯谷社區。其目的就是在街道這個層面上，通過從行政管理體制改革入手，上下聯動，進一步促進由“無限責任政府向有限責任政府轉變”，由“管理型政府向服務型政府轉變”，由“政府單一行政化管理向社會化管理轉變”，強化社區民主自治功能，弱化政府對社會事務的管理職能，轉化政府面向市場的職能，理順政府、社會、市場在社區建設中的關系，進一步提高城市基層管理水平。

魯谷社區改革的主要內容包括：一是創建“小政府、大社區，小機構、大服務”的城市基層管理模式；二是構建社區黨的領導、行政管理和社區自治相結合的組織體系；三是按精簡統一效能原則設置機構；四是理順條塊關系，對各項職能重新定位。魯谷街道變社區的經驗很快在石景山區得到推廣。其經驗就是率先進行了類“大部制”改革，理順了政社、政事的關系，改變街道無權有責、責大權小、職責不清、職能不分、條塊混亂狀況，實現責權利的統一。經過了七年之癢，如今的魯谷社區已經向街道體制回歸。歸納其主要問題，體現在三個方面：

一是社區“筐”沒有減負。從區政府中承擔的工作任務和上級考核沒有實質的減少，大部分職能剝離只是“從左手換右手”。二是瘦身后身量反彈。目前，魯谷社區的處級干部由6人變成12人，事業編由原來17個增加到40多人，社區辦事處實際上變成了街道辦事處。三是社區自治與行政難分。社區辦事處工作人員拿政府工資，行政任務必須完成；沒有經濟或經濟不獨立的自治組織只能“自說自話”。媒體總結魯谷社區改革瓶頸是“下變上不變”。

（二）新區基層行政管理體制改革難點分析

新區在管理縱向行政鏈條上的困擾也是“老區”的困擾。本來“一級政府、三級管理”的目標很明確，頂層設計的方向也沒有錯。但市、區層面改革了，但街道辦事處架構、社區管理架構沒有改，首先在理論上就必然存在矛盾，新區在行政實踐中存在的困擾是必然的、毋庸置疑的。街道層面把新區當“老”區，行為模式不變，新區埋怨街道辦事處“頭指揮不了身子”；街道辦事處指責新區不按“常理出牌”要“實事求是”。基層體制不銜接新區“大部制”的改革，實際上是“上動下沒動”。基層管理體制改革的難點是整合街道辦事處和社區。

一是街道辦事處和社區整合不能“增編擴容”。目前，新區層面按大部制設計，體現精簡高效的原則，但經過幾年的運作，市編委在嚴控行政編上堅持了原則，但把設置正處級事業單位建制權下放新區，我們仿佛看到了魯谷社區的影子。如果再通過街道和社區整合形成了“擴容增編”，這就失去了改革的意義。原來設立新區精簡高效的架構為人稱道，但對拆分的寶安和龍崗區來說實質上是增編擴容。十八大報告提出，嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本。但新區和街道辦事處關系的現實情況是管理幅度過小，而街道辦事處與社區是管理幅度過大，似乎增設街道辦事處在理論上和實際上是必然的趨勢。這種狀況必然對完善新區管理體制形成極大的挑戰。

二是街道辦事處和社區整合必須自我“消化人員”。從筆者調研的數據來看，新區各街道的臨聘人員動輒千計，這是“老”街道，即鎮政府作為一級財政之時的“歷史遺產”。如何整合“消化人員”是重大歷史包袱，“老人走不掉”、“新人進不來”的窘境是目前街道辦事處的現實。據了解有的街道辦事處最多有100以上事業編進人指標，但深圳的政策是“進人”必須公開招考，即“逢進必考”。而這些“老人”往往是街道層面干部的親朋好友，“考不上、走不了”，消化人員與情與法都是難題，他們的工資和工作，他們去和留，不僅是改革的問題，還是社會穩定的問題，這必將對街區整合形成現實挑戰。

三是街道辦事處和社區整合、職能“減負”需社會組織承接。在深圳“農城化”過程中，社區成為政府四級管理鏈的最末的一個環節，也是最為糾結的一個環節。雖然在街道層面政企脫鉤，職能明晰，但社區層面“黨企不分、政社不分、行政與自治不分”的局面成為一個難解的課題。社區綜合黨委、社區工作站、社區股份合作公司、社區居委會四位一體。更為難解的是社區股份合作公司下面還有居民小組成員組織的股份合作子公司，他們在經濟上與社區股份合作公司獨立核算。原則上社區原居民（股民）的分紅由兩部分組成：一是社區總公司的分紅，一是子公司的分紅。事實上社區總公司對股民的分紅接近于零，總公司的經營收入主要用于社會治安和維穩。本來公共安全與維穩是標準的公共服務，必須由政府來承擔，即由新區的派出機構街道辦事處來承擔，如由新區核撥財政負擔過重，但街道辦事處又沒有財政收入，只能通過社區工作站（經費由股份合作公司來負責）來承擔。如果街道辦事處與社區整合，剝離的社會服務職能只能由社會組織來承擔，鑒于新區社會組織的培育和發展處于正在進行時，作為自治組織的社區居委會的經濟收入就是股份合作公司樓宇出租所得，按《公司法》股民代表大會如不同意上級下壓的社會服務項目，從理論上說，新區基層行政管理體制的改革就無從進行。

三、突破基層行政管理體制瓶頸的有利條件與可能的路徑

新區整合街道辦和社區、進行基層行政體制創新有三個有利條件：一是市區層面大部制改革為基層行管改革奠定了基礎，“上改”為“下改”打下了基礎，也指明了方向；二是北京石景山區魯谷社區街道行管改革的舉措可以充分借鑒；三是新區“片區統籌”的土地整備、城市更新等特區一體化舉措為街區整合提供了契機，實質上就是深度城市化為城市基層行政改革提供了良好機遇，否則就是在“農村”或“半城市化”城區里進行城市基層改革。從迎接挑戰、搶抓機遇的角度，我們認為新區基層行政管理體制改革可能的路徑是：

以“功能區”思維為指導，按行政管理的內在規律拆分街道辦事處與社區，整合成新的街區辦事處，以不擴大領導職數、不擴編為原則，按副處級建制，管理幅度7個左右。以光明新區為例，把光明和公明2個街道辦事處與28個社區整合為5個街區辦事處，每個街區辦事處統籌4—7個社區人財資源、合署辦公。按“老人老辦法”，正處級領導算是街區辦事處高配，退休后不增編。臨聘人員按比例分屬5個街區辦事處的各事業部（其工資作為購買服務經費從財政盤子列支），通過時間消化人員。

街區機構設置由新區派出街區黨工委，管委會派出行政事務管理中心、社會服務中心組成。行政事務管理中心內設機構4個，簡稱“三部一室”，其中:黨群工作部履行原街道黨工委職能;街區事務部履行原街道民政、計生職能及勞動、文教體衛的行政協調職能;城市管理部承擔原街道城管辦城建辦和維穩和綜治辦等的職能;綜合辦公室為原街道工委辦、行政辦、財政和資產管理辦、紀工委的綜合機構，并履行其全部職能。社會服務中心設三個事業單位:社會保障事務所、社區企業服務辦公室和社區委員會辦公室。此外，公安派出所、土地執法監察分隊、統計所、司法所、交通安全、消防安全等由市、新區職能部門直接領導，街區為其提供辦公場所和相關保障服務。

街道和若干社區人員和資源整合為街區辦事處后，人員由財政核發工資，除行政辦公樓外，其他社區資源以購買方式以現金形式下發每個股民，原居民小組成為真正意義的社區自治組織。

筆者認為，此方法可行的根據是原社區（總公司）對股民的分紅近于零，街區承其部分資產后，負責公共治安服務和其他社會管理和服務。一俟社會組織培育和發展壯大，街區實行職能剝離，應該是一個現實的路徑。所以說按功能區思維，進行土地整備、城市更新等特區一體化舉措后，產業集聚、人口集聚、居民居住集聚，新型的城市生態形成，再進一步完善改革，小政府、大社會的格局最終形成。