公共政策終結的研究途徑

范紹慶

公共政策終結是一個頗具誘惑力的研究領域，自20世紀50年代拉斯韋爾提出政策科學的概念，直到70年代中期，政策終結的研究作為一個長期未被正視而重要的研究議題，開始受到關注和聚焦。迄今為止，公共政策終結出現了兩次研究高潮，雖然政策終結研究處于模型建構階段，然而許多學者基于不同的研究視角或途徑，采用多種研究方法，對此提出了不同的意見，也累積了大量的研究成果。其一，沿用傳統政策階段論的研究途徑，將終結視為政策過程的一個重要環節；其二，采用政策變遷論的研究途徑，說明政策的穩定性和動態性，認為政策終結是政策變遷的結果；其三，援用政策機會論的研究途徑，解釋政策終結復雜性與不確定性；其四，運用政策比較論的研究途徑，以拓展政策終結理論的完整性和概括性。

一、政策階段論途徑

公共政策終結是被稱為公共政策過程中被忽視的環節。[1]這說明終結活動很少發生，而且從公共政策階段論的觀點來看，政策制定是一個持續不斷的過程，從發現需求、界定問題，到政府回應所進行的政策規劃、執行和評估，而終結往往是這樣一個階段進程的末端。[2]

拉斯維爾1971年提出了一個“概念圖”用來作為集體行為主要階段的普遍意象，他將政策過程按功能分為情報、倡議、規定、行使、應用、評價和終結，這個過程意象成為政策階段途徑的來源。[3]

許多學者也持有相同的看法，如瓊斯認為政策過程分為七個步驟：引起政府關注的問題、提出建議、合法化、預算、執行、評估、結論決議及終結。[4]布魯爾和德利翁則進一步確立政策階段討論，認為政策決策包括創意、估計、選擇、執行、評估和終止等六個階段。[5]雖然不同學者研究視角和側重點各有不同，但公共政策終結作為公共政策重要的環節。

終結被認為是政治的而高度理性的政策過程最終結果。政策被設計、選擇、執行以完成某些特定的意圖，當政策目標已經達到，如果繼續運行，將會重新考慮其適應性和適用性，如果發現是多余、過時或失敗的，那么就應該考慮終結此政策。雖然終結被認為是政策過程不可或缺的要素，然而，政策終結卻不能脫離一定政治情境來研究，因而，政策終結應該是一個政治過程，而不是單純意義的活動。

此外，政策終結并不意味著政策整體的否定，相反，政策終結往往象征著一項政策被另一項政策所替代。因此，終結常常不僅是作為結束而更多是作為開始：糾正錯誤政策或系列政策，或者修訂方案假設或構成要素的開始。政策終結在政策過程中，并不僅僅是一個對政策故意的終結，而且是一個修訂和再調整的過程。

因此，政策終結作為政策過程的最后階段，是從宏觀的視角來觀察一項政策的歷史演進和發展，其關注的是政策是否符合最初的設計目標，由此，政策是自然演進和不斷循環的。鑒于此，政策終結更需要以微觀的視角來觀察，探討影響政策終結的主要因素。

二、政策變遷論途徑

在20世紀80年代末之前，政策過程作為政策領域研究的主要工具，但是在此之后，公共政策學者開始質疑其是否為一種典型的模式。Sabatier指出政策過程不能當作一種模式，甚至是一種架構，認為政策過程可以作為一種階段論，但并不是一種因果理論，而是基于自上而下的過度簡化的理想型理論。

Sabatier和Jenkins-Smith提出政策過程的倡議聯盟架構，認為應該以政策行動者的觀點來觀察政策變遷，政策終結是不同倡議聯盟之間在對話過程中互動學習，導致其核心信念體系變化的結果。在此架構中，政策變遷的發生受到三種過程影響，即政策次級系統內相互競爭的倡議聯盟的互動關系，這些倡議聯盟的行動者是來自公、私部門不同階層中持有相同的政策信念（包括價值觀、因果假定和問題認知等）的人組成的各種群體，為實現目標或利益而確定各種行動策略，企圖操縱政府機構的規則、預算和人事的安排，以影響與其相關的公共政策；社會經濟條件的次級系統、系統治理聯盟以及對相互競爭的聯盟提供機會或障礙的其他次級系統等發生的變化，直接或間接對政策產生影響；涉及政策穩定的次級系統，諸如社會結構和憲政規則的安排、自然資源的配置以及社會基本價值信念的影響，對各個次級系統內部的行動者的行為提供資源或限制。這三種過程相互作用決定了政策變遷的過程，也決定了政策的命運。[6]Sabatier和Jenkins-Smith認為，在倡議聯盟架構中，不同倡議聯盟之間對話過程中的相互學習，倡議聯盟成員接受新的觀念而改變舊有的觀念，導致核心信念的改變，政策就會隨著發生改變；如果核心信念差異過大，那么只有等到外在條件的改變或重大事件的發生，原來處于弱勢地位的倡議聯盟可能因為支持者或擁護者增加而扭轉劣勢，改變原有的權力和資源的分配方式，導致政府的行動方案必須依據其核心信念來重新規劃，政策終結由此產生。

然而，Sabatier和Jenkins-Smith的倡議聯盟架構還有一個問題需要解決，即在不同的政策領域中，倡議聯盟的數量和影響力有所差異。有些政策領域內有一個勢力獨大的倡議聯盟，壟斷政策參與的機會；有些政策領域內存在兩個勢均力敵的倡議聯盟；有些則是同時存在多個倡議聯盟，聯盟之間勢力此消彼長對現有政策的影響力，自然影響政策終結的速度與形態。如果再加上時間序列的考慮，聯盟的動態性將會更加復雜，這也是政策終結的重要因素。

雖然如此，他們的倡議聯盟分析架構對于探索政策終結是一個很好研究視角。它不僅包括了穩定的系統構成，而且也納入動態的外在因素，尤其是政策次級系統內的行動者采取策略和方法，使自己的信念注入政策的決策中，以影響政策的產出，同時也可根據內外因素的影響，重新調整政策信念或資源配置，從而，政策終結過程展現出來。

三、政策機會論途徑

考夫曼在1987年的著作《時間、機遇和組織：危機環境中的自然選擇》中，闡述了時間、機遇和組織在政策終結過程中的關系。考夫曼假定組織死亡是因為保持組織正常運行和發揮作用必需的能量和其他資源流入已經枯竭。而且他進一步提出組織演化的概念，組織終結是系統維持的失敗和組織發展不能適應新的環境條件，即組織不再適應它們的環境，喪失組織發展的能力，最終組織死亡。然而，考夫曼指出，機遇在組織終結中發揮重要作用，終結的時機并不是組織自身的死亡，似乎是隨意的，由時機和碰巧的運氣決定。[7]

金登在Cohen、March和Olsen提出“垃圾桶決策模式”的基礎上，提出了政策流和政策視窗概念，并形成多源流分析框架。[8]金登指出，政策的形成是一個流動的過程，它是由三個流程形成的，即問題流程、政策流程和政治流程。問題流程中，政策行動者利用其所關注問題的重要性、提供所偏好的問題界定方式、制造焦點事件、將信息和政策績效反饋給決策者等方式，以影響政策議程；政策流程中，他們通過發表言論、動員輿論、游說等方式，推銷其政策理念和政策方案；政治流程中，他們利用政治手段和策略，與其他行動者相互競爭和合作。三個流程在大部分時候彼此是相互獨立發展的，各有其獨特的行動和規則，當問題、政策和政治三個流程交織在一起時，政策行動者會將其所支持的政策或所關心的問題置于有利的地位，問題、政策和政治三個要素組合的時機，就是政策視窗，也是政策變化的時候。政策行動者被稱為政策企業家，他們在政策過程中并不居于主導或決定的地位，但他們會影響政策議程。金登認為，政策議程并非自動的反應政策過程參與者的權力，政策形成不僅在于意圖，還要依賴運氣或機會。

Jones和Baumgartner等提出的間斷均衡理論，認為政策變化的模式是無規律可循，不單純受穩定和漸進邏輯影響，政策變化大部分是漸進的方式，甚至是處于停止不變的狀態，但有時會出現不連續的劇烈的變化，至于何時會出現難以預料。[9]同時，當公共問題的新思考方式、新支持者的急劇動員、制度結構的改變等集聚在一起，都可能引起政策制定者關注現有問題的不同層面，改變原有漸進的政策調整方式，破壞政策均衡穩定發展，產生急劇和不可預測的政策變化。他們認為，問題界定和議程設定是政策過程的關鍵因素，問題在公共對話中有不同的表達方式，而問題在議程中是否出現，會對現行的政策產生促進或抑制作用，即與現行政策一致的論述處于優勢時就會強化政策的正面意象，從而維持現行政策的穩定性；與現行政策不一致的論述處于劣勢時，政策壟斷就會遇到挑戰，激烈的政策變化就有機會產生。由于政治的變化并不完全是外力所導致，而是內在和外在因素復雜的融合，所以下一次的斷裂性決策的發生時間和范圍是難以預測的。

然而，把政策終結歸因于機遇，很難具有預測性。也許是決策者在不確定的情況下，缺少對政策問題信息的準確掌握，缺乏對政策后果的精確預測能力，制定的政策可能導致社會公眾對此問題的無知、漠視或恐懼，這也是政策終結難以發生的原因之一。另外，政策終結需要考慮錯綜復雜的因素，作為一定任期的決策者終結一項政策，需要具有一定觀察和掌握終結時機的能力。

四、政策比較論途徑

政策終結研究雖然從20世紀70年代中期已有像德利翁、考夫曼、本恩和丹尼爾斯等政策學者發展其理論，同時他們的理論也獲得后來如Frantz、Harris和Daniels等證實和認可，但政策終結長期以來受到學界的忽視。而且巴達克和德利翁卻仍質疑其理論產生的基礎，他們指出，政策理論的產生不能在不同的研究個案主體中推斷出理論主張，即使在政策終結的個案中已經積累了相當數量的案例，但是仍然沒有從相似的案例中推論出一般性的政策終結理論。盡管這些模式或理論已經得到部分學者的認可和證實，但是當前的終結模式卻不能作為一個可以接受的理論基礎，甚至作為一種模式都有問題。對此政策終結理論發展的問題，他們認為原因在于，研究個案大多是限于美國環境中的典型案例討論和分析，而且每項個案的獨特性難以獲得理論的普遍認同，因此不能作為評價政策終結的理論框架。[10]

德利翁進一步指出，政策終結研究者面臨三大任務：其一，匯編終結案例；其二，需要理解導致終結因素和建構理論；其三，發展策略和方法以成功終結。[11]因此，要想進一步理解政策終結理論必須對個案進行比較研究，這不僅可以豐富和發展政策終結理論，而且這些理論更能適用于不同的政策情境，而這些政策情境能夠改變和影響政策或政策產出。

不同的政策處于不同的政策情境中，而且政策有其特定的環境、資源、主體和對象等，也會形成個別具體的政策情境。如果要發展普遍適用的政策終結理論架構，無疑需要從比較研究做起，使用比較的觀點，不僅能從中獲取不同的發現，同時可以更深入地檢驗政策終結理論的適用性，這樣使政策終結理論能夠針對真正的公共或社會問題，以找到解決問題的方法或途徑。

至于政策終結理論的發展，一方面需要理清美國的治理情景，以探求理論產生的環境和條件，理解或判斷政策終結理論發展的動力、前景和趨勢；另一方面需要梳理對政策終結的影響內外因素，不同因素的影響范圍、程度或趨向等；最后，需要對不同情境和不同政策終結影響因素進行分別或綜合比較，以求理論的發展和建構。然而，比較的同質性和可比性、參照系的選擇，如何標準、客觀、執中和理性進行比較，尤其是文化之間的理解和會通，這些都是需要關注和思考的問題。不然，可能容易犯“簡單類比”錯誤，不僅對政策終結理論框架發展無益，而且也無助于處于不同情境中政策終結問題的解決。

綜上所述，政策終結的研究途徑各具不同特性，不同學者對此有不同的批判意見，根本原因在于其分析模式或框架過分簡化或理想化。因此，政策終結研究需要整合不同的研究途徑，利用彼此不同的特性，以進一步理解和發展政策終結理論。

鑒于此，基于先前學者研究成果的基礎上，嘗試提出政策終結的三階段論，即從政策終結的啟動、執行到政策終結的關閉階段。在政策終結的啟動階段，政府終結特定的政策都需要經過一番評估及思考，這必須提出需要終結的理由，即使終結者強調政策不得不終結的原因，然而，維持政策自身存續的能力，會給政策終結的開啟帶來巨大的阻力。在政策終結的執行階段，政策行動者對政策終結執行有著不同的意見和觀點，同時也會組成政策終結聯盟和反政策終結聯盟，并針對政策終結的執行活動，采取相應的行動策略，以維持或促進政策終結的執行，是政策終結研究的核心。在政策終結的關閉階段，根據政策終結的去向，政策持續、政策轉移和政策產生作為政策終結的結果。

[1]Robert D.Behn.How to Terminate a Public Policy:A Dozen Hints for the Would-be Terminator[J].Policy Analysis 1978,4(3):393-413.

[2]Garry D.Brewer.Termination:Hard Choices,Harder Questions[J].Public Administration Review,1978,38(4):338-344.

[3]Harold D.Lasswell.A Pre-View of Policy Sciences[M].New York:American Elsevier,1971:8.

[4]Charles O.Jones.An Introduction to the Study of Public Policy [M]. Monterey, California:Brooks/Cole Publishing Company,1984:27-29.

[5]Garry D.Brewer,Peter Deleon.The Foundations of Policy Analysis[M].Illinois:Dorsey Press,1983:18.

[6]Paul A.Sabatier,Hank C.Jenkins-Smith.Policy Change and Learning:A Advocacy Coalition Approach [M].Boulder,CO:Westview Press,1993:18-51.

[7]Mark R.Daniels.TerminatinGPublic Programs:An American PoliticaLParadox[M].Armonk,New York:M.E.Sharp,Inc.,1997:21-25.

[8]John W.Kingdon.Agenda,Alternatives,and Public Policies.2nd ed.[M].New York:HarperCollins,1995:204-218.

[9]Baryan D.Jones,Frank R.Baumgartner,James L.True.Policy Punctuations:U.S.Budget Authority(1947-1995)[J].The Journal of Politics, 1995,60(1):1-33.

[10]Peter Deleon, Jose Mario Hernandez-Quezada. The Case of the National Solidarity Program In Mexico: a Study In Comparative Policy Termination[J].International Journal of Public Administration,2001,24(3):289-309.

[11]Peter DeLeon.A Theory of Policy Termination[M].In The Policy Cycle,May,J.V.,Wildavsky,A.B.,Eds.;Sage Publications:Beverly Hills,CA,1978:279-300.