將信訪制度的運(yùn)行納入法律機(jī)制

朱興有

根據(jù)黨的十八大提出的要用法治思維與法治方式解決維穩(wěn)問(wèn)題的要求，我們圍繞信訪法治化問(wèn)題在深圳進(jìn)行了深入調(diào)研。發(fā)現(xiàn)信訪群眾信訪不信法、以訪壓法的傾向較為嚴(yán)重，同時(shí)，信訪工作中出現(xiàn)突破法律政策底線，以犧牲司法權(quán)威為代價(jià)，換取個(gè)案問(wèn)題的一時(shí)解決的現(xiàn)象比較多。本文在對(duì)深圳信訪工作進(jìn)行大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，呼喚法治在信訪工作中回歸，把信訪工作中不合乎法律的因素剝離出去，讓政府通過(guò)信訪維穩(wěn)樹立守法、執(zhí)法帶頭人形象。

一、正確界定信訪功能，清醒認(rèn)識(shí)信訪與司法的關(guān)系

第一，從制度設(shè)計(jì)的初衷看，信訪主要是一種民意表達(dá)的方式和途徑，是人民群眾政治參與、利益表達(dá)的制度性方式與黨和政府密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

信訪以及信訪機(jī)構(gòu)在我國(guó)憲政體制中有著重要地位，不像有的學(xué)者所言是一種“輔助政治法律制度”[1]。1951年6月7日政務(wù)院以《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》的方式確立信訪制度。1995年10月28日，面對(duì)突如其來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型引發(fā)的社會(huì)階層分化和社會(huì)群體與公有制關(guān)系的沖突，國(guó)務(wù)院頒布了《信訪條例》，并于1996年1月1日實(shí)施。2005年再度修訂《信訪條例》，并于當(dāng)年5月1日起施行，進(jìn)一步界定了信訪的內(nèi)涵和外延。該條例第2條規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政部門處理的活動(dòng)。條例第15條規(guī)定，信訪對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，人民法院、人民檢察院提出。一直以來(lái)，中央政法委非常重視依法信訪，在2003年12月7日召開(kāi)的全國(guó)政法工作會(huì)議上，首次提出重視和解決好涉法信訪問(wèn)題。為此最高法和最高檢分別確立了涉訴信訪和涉檢信訪的制度。2004年4月26日，最高法院召開(kāi)了全國(guó)法院涉訴信訪工作會(huì)議，首次提出涉訴信訪概念，[2]即指經(jīng)過(guò)法院立案受理、開(kāi)庭審理或強(qiáng)制執(zhí)行的案件當(dāng)事人或案件以外的第三人，通過(guò)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和人民法院信訪渠道，采取向有關(guān)部門告訴、申訴的方法，要求維持、撤銷、變更法院裁判結(jié)果和督促履行或制止履行執(zhí)行內(nèi)容的來(lái)信來(lái)訪行為。公民信訪權(quán)源自憲法41條之規(guī)定，是公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等權(quán)利。因此,從信訪人的角度看,信訪是反映情況,提出批評(píng)、建議和投訴請(qǐng)求的行為方式；從公權(quán)機(jī)關(guān)的角度看,信訪則是接受和處理人民群眾的上述批評(píng)、建議的工作機(jī)制。

第二，這些年來(lái)，信訪作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，通過(guò)行政方式來(lái)解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)信訪不涉及具體糾紛的解決，即使涉及少量糾紛類事項(xiàng)，也是在國(guó)家還沒(méi)有設(shè)定正規(guī)救濟(jì)渠道的極小領(lǐng)域內(nèi)，設(shè)定的一種特殊的權(quán)利救濟(jì)方式。當(dāng)司法被國(guó)家確立為公民權(quán)利救濟(jì)的主要方式后，信訪只應(yīng)作為公民民意表達(dá)的方式，而非糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)的途徑。

信訪應(yīng)對(duì)民眾所反映情況進(jìn)行核實(shí)，對(duì)所提建議進(jìn)行參考，至于民眾的投訴請(qǐng)求，應(yīng)引導(dǎo)民眾采取訴訟、復(fù)議、仲裁等法定的救濟(jì)手段維護(hù)自身權(quán)益，并為民眾提供必要的幫助，避免信訪受理各類矛盾交錯(cuò)的群眾訴求，特別是涉法涉訴的訴求。只有在法律途徑徹底關(guān)閉后，信訪的權(quán)利救濟(jì)才可以發(fā)揮作用。[3]

二、解決信“訪”不信“法”的困境，根本出路在提高司法公信力

（一）當(dāng)前，信訪工作面臨群眾信“訪”不信“法”的困境

一是矛盾各方在解決糾紛時(shí)排斥司法途徑。很多當(dāng)事人認(rèn)為法律途徑費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢，并認(rèn)同“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，因此不愿意選擇法律途徑解決糾紛，而是首選通過(guò)聚集、集體上訪、越級(jí)上訪等方式反映訴求，以圖擴(kuò)大影響，給政府施壓而達(dá)到快速解決糾紛的目的；即使糾紛進(jìn)入司法程序，并經(jīng)過(guò)仲裁、一審、二審、審判監(jiān)督等程序，雙方當(dāng)事人仍因?qū)λ痉▽徟胁环粩嗖扇∵^(guò)激方式給司法和政府部門施壓，以達(dá)到自身利益的最大化結(jié)果。

二是不顧法律規(guī)定，以擴(kuò)大事端為手段進(jìn)行利益博弈。在深圳經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和農(nóng)村城市化過(guò)程中，隨著法律、政策和社會(huì)管理各項(xiàng)措施的不斷完善跟進(jìn)，諸多因?yàn)楣芾聿坏轿划a(chǎn)生的隱性矛盾逐漸浮出水面，如違法建筑大量存在、隱瞞實(shí)情買賣集體土地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目違規(guī)用地等等。這些多年積累的事實(shí)，涉及人員雖心里清楚，但總是意圖通過(guò)集體鬧事、上訪等方式要求政府違規(guī)承認(rèn)其合法化。

三是僭越法律，通過(guò)人為因素解決糾紛的思想較為普遍。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，確如有的學(xué)者所指出的：實(shí)踐中，的確有一些人通過(guò)信訪途徑快捷地解決了訴求，維護(hù)了權(quán)利，但這種快捷多數(shù)是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)問(wèn)或督辦等非正常程序解決的。[4]這些個(gè)案形成一種示范效應(yīng)，給其他信訪人以錯(cuò)覺(jué)，進(jìn)而積極效仿。一些信訪人抓住政府希望穩(wěn)定的思想軟肋，采取種種非正常信訪的方式，逼迫國(guó)家機(jī)關(guān)做出妥協(xié)讓步。為求地方的社會(huì)穩(wěn)定，有時(shí)處理信訪個(gè)案不惜以犧牲法律公正和政策界限為代價(jià)，一味滿足信訪人的不合理訴求，雖然最終息訴了個(gè)案，但卻帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，不僅預(yù)期的社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而陷入一種更可怕的惡性循環(huán)當(dāng)中。

（二）引導(dǎo)群眾不信“訪”而信“法”有一個(gè)重要的前提必須確立，這就是司法權(quán)威的樹立

正如最高法院沈德詠副院長(zhǎng)所指出的:“群眾對(duì)司法的不信任感正在泛化成普遍的社會(huì)心理，這是一種極其可怕的現(xiàn)象。”[5]因此，破司法不信任應(yīng)樹司法權(quán)威。

一是能通過(guò)司法程序解決的，司法機(jī)關(guān)絕不推諉。涉訴信訪則按問(wèn)題所涉及的司法環(huán)節(jié)交由法院或檢察院管轄處理。

二是樹立司法權(quán)威，提升司法公信力。權(quán)威是司法的本質(zhì)特征，沒(méi)有權(quán)威的司法得不到社會(huì)的服從和尊重也就不成為司法。司法權(quán)威更多地來(lái)自審判的正義，而訴訟當(dāng)事人對(duì)法院裁判的接受來(lái)自對(duì)裁判的信任。在當(dāng)今人情社會(huì)的氛圍里，很多人遇到訴訟首先想到的不是法律問(wèn)題，而是考慮在法院是否有熟人，沒(méi)有熟人就千方百計(jì)找熟人。在這種社會(huì)風(fēng)氣下，法院的裁判即使完全合法公正，也會(huì)被當(dāng)事人懷疑是背后關(guān)系作祟。特別是處于弱勢(shì)群體的信訪人，因?yàn)閷?duì)方當(dāng)事人說(shuō)的“法院我有熟人，你上訴也沒(méi)用！”“我有的是錢，法官都得聽(tīng)我的！”等話而不斷上訪，即使承辦法官做出的裁判非常公正，信訪人仍然質(zhì)疑裁判的公正性，甚至懷疑法官枉法裁判。我們相信，多數(shù)清廉的法官實(shí)際上也是打招呼之風(fēng)的受害者，他們不僅要承受心靈深處法律信仰與現(xiàn)實(shí)境況背離的苦惱，還要承受有關(guān)系一方的壓力，特別是訴訟雙方都有關(guān)系和后臺(tái)時(shí)，雙方都施壓，不管怎么判都得罪人。因此，必須狠煞“打招呼”之風(fēng)。

三是司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法裁判，絕不因當(dāng)事人鬧訪不斷修改裁判結(jié)果。從深圳情況看，迫于信訪人的鬧訪壓力而不斷地對(duì)案件進(jìn)行改判的事例不在少數(shù)。這種完全以息訴為目的的改判負(fù)面效應(yīng)極大，不僅沒(méi)有達(dá)到促使當(dāng)事人息訴罷訪的目的，而且使當(dāng)事人錯(cuò)誤地認(rèn)為，法院沒(méi)有支持其訴求，是因?yàn)槠湔f(shuō)得不夠狠、鬧得不夠絕。因此，一方吃毒藥，另一方就割腕；一方當(dāng)事人撞墻，另一方就跳海的事情經(jīng)常上演。本來(lái)只是一方當(dāng)事人不滿意，最后因?yàn)榉ㄔ旱臅崦粒兂蓛煞疆?dāng)事人都不滿意。

四是堅(jiān)持有錯(cuò)必究原則。信訪過(guò)程中，如發(fā)現(xiàn)裁判可能有錯(cuò)，接訪人員應(yīng)及時(shí)提醒承辦部門復(fù)查案件，復(fù)查后如認(rèn)為案件確實(shí)有錯(cuò)，應(yīng)主動(dòng)通過(guò)再審程序解決。事實(shí)證明，案件的錯(cuò)誤如不及時(shí)糾正，隨著時(shí)間的推移，可能造成損失擴(kuò)大化，甚至徹底喪失糾正的機(jī)會(huì)，許多信訪案件成為“死結(jié)”，就是因?yàn)檫@個(gè)原因。

但是，因?yàn)楦骷?jí)法院對(duì)于低申訴率和低再審率的追求，以及考核機(jī)制中沒(méi)有對(duì)原審法院發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、原審法院予以糾正進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)規(guī)定，不管是原審法院還是原審法官，都不情愿主動(dòng)糾正錯(cuò)案。因此，建議修改對(duì)于糾錯(cuò)這一環(huán)節(jié)的考核機(jī)制，對(duì)于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、主動(dòng)予以糾正的原審法院和法官，在考核中不應(yīng)扣分。相反，對(duì)于通過(guò)上級(jí)法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤予以糾正的，在考核中給予扣分，以此鼓勵(lì)原審法院和法官主動(dòng)糾錯(cuò)，將信訪隱患消除在萌芽狀態(tài)。

三、信訪工作創(chuàng)新要法治化

當(dāng)前信訪運(yùn)行常常超出法律體系要求，如解決問(wèn)題缺乏法律依據(jù)，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“用人民幣買穩(wěn)定，扭曲法律作用”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在做好重點(diǎn)人員、信訪老戶的疏導(dǎo)穩(wěn)控工作時(shí)，工作人員經(jīng)常毫無(wú)原則地答應(yīng)信訪人違反政策的要求，而通過(guò)這種方式被穩(wěn)控后的信訪人，欲望膨脹，增加了化解難度，結(jié)果導(dǎo)致處置信訪的機(jī)構(gòu)權(quán)威大為削弱。比如，一起簡(jiǎn)單的離婚案件當(dāng)事人多次赴京上訪，某基層法院多次將其接回，并和當(dāng)?shù)亟值擂k花費(fèi)70多萬(wàn)元將涉訴房產(chǎn)買下，供其免費(fèi)居住，條件就是不再赴京上訪，而該當(dāng)事人也似乎捏準(zhǔn)了法院的軟肋，一到全國(guó)“兩會(huì)”期間，就要去北京，甚至在其女兒去北京讀大學(xué)時(shí)，聲稱赴京上訪，還要法院承擔(dān)其及其女兒的路費(fèi)。繞過(guò)法律，用金錢來(lái)緩和矛盾，本質(zhì)上是官員“花錢買平安”。這種行為不僅違背了法律、相關(guān)程序和原則，雖然短期內(nèi)“息事寧人”，但長(zhǎng)期看只能使問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，并且不能帶來(lái)長(zhǎng)期的穩(wěn)定。

對(duì)于這類“人民幣買平安”等缺乏法律依據(jù)的問(wèn)題，如果合情合理的，可通過(guò)社會(huì)管理創(chuàng)新來(lái)解決。但這類創(chuàng)新須法治化，切忌“人治”。如，可利用深圳社會(huì)組織較發(fā)達(dá)的特點(diǎn)，依法設(shè)立相關(guān)基金，向社會(huì)組織招標(biāo)解決問(wèn)題的方案，然后會(huì)同或請(qǐng)求居委會(huì)召集社區(qū)聽(tīng)證會(huì)，請(qǐng)社區(qū)中的人大代表、政協(xié)委員、駐地機(jī)構(gòu)、居民代表聽(tīng)證，決定是否應(yīng)該支付人民幣，以什么方案支付人民幣，誰(shuí)支付，支付多少，等。也就是說(shuō)，不是政府相關(guān)部門主觀決定支付人民幣，而是納入基金管理和民主聽(tīng)證中依法進(jìn)行。理想的糾紛解決機(jī)制需要具備嚴(yán)格的程序性，從而通過(guò)程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。聽(tīng)證和納入基金管理實(shí)質(zhì)是將信訪運(yùn)行中誰(shuí)決策、誰(shuí)出資、誰(shuí)執(zhí)行、誰(shuí)監(jiān)督等納入聽(tīng)證和基金管理的法規(guī)中。

四、加大法律救助力度

訴訟成本對(duì)信訪人來(lái)說(shuō)往往是個(gè)巨大負(fù)擔(dān)，在這種情況下，他會(huì)尋求其它經(jīng)濟(jì)成本較低的或免費(fèi)的資源去解決問(wèn)題，這往往也成了信訪居高不下的原因之一。因此，一方面，通過(guò)措施把大量的社會(huì)矛盾引導(dǎo)到正常的訴訟渠道，充分發(fā)揮法律的作用，使絕大多數(shù)信訪矛盾能夠通過(guò)行政執(zhí)法以及訴訟等方式在法制的框架內(nèi)得到妥善解決。另一方面，應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展公共法律援助機(jī)構(gòu)，將信訪和法律援助有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為上訪者提供法律服務(wù)。鼓勵(lì)社會(huì)組織有序介入信訪代理領(lǐng)域，如社會(huì)義務(wù)工作者對(duì)信訪群眾的義務(wù)心理疏導(dǎo)、法律援助、政策咨詢和社會(huì)關(guān)懷等，以期形成法治社會(huì)所需要的公民社會(huì)基礎(chǔ)。

五、立法規(guī)范當(dāng)事人的信訪行為

對(duì)無(wú)理纏訪鬧訪的，應(yīng)立法進(jìn)行規(guī)范，予以懲治，切實(shí)維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。必要時(shí)可以通過(guò)新聞媒體進(jìn)行公開(kāi)報(bào)道，取得社會(huì)公眾對(duì)信訪工作的理解支持，讓上訪人在輿論的壓力下理性息訪。

首先，應(yīng)制訂地區(qū)的信訪受理范圍界定法規(guī)，具體地將信訪受理的各類問(wèn)題擺出來(lái)，該司法解決的一律不受理，該信訪處理的也一定不推諉。其次，規(guī)范信訪辦理行為，切實(shí)提高依法做好信訪工作的水平。強(qiáng)化對(duì)信訪案件的依法處理，切實(shí)解決群眾合情合理合法的訴求。再次，規(guī)范信訪行為，切實(shí)依法維護(hù)正常信訪秩序。通過(guò)各種方式加強(qiáng)對(duì)信訪群眾的教育，引導(dǎo)群眾通過(guò)寫信、網(wǎng)絡(luò)等便捷方式，合法理性地到指定接待場(chǎng)所反映問(wèn)題，依法有序地逐級(jí)反映問(wèn)題。對(duì)違法違規(guī)行為堅(jiān)決依法懲戒，改變?nèi)罕娭写嬖诘娜后w上訪、越級(jí)上訪有用的錯(cuò)誤觀念。[6]

[1]童之偉.信訪體制在中國(guó)憲法框架中的合理定位[J].現(xiàn)代法學(xué)，2011（1）.

[2]宋漢林.和諧語(yǔ)境下涉訴信訪制度的完善[J].廈門廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（1）.

[3][6]丁秉等.基層政府信訪的形勢(shì)、成因及對(duì)策分析——以寧波市北侖區(qū)為例[J].管理觀察，2010（22）.

[4]周楠生.困境與出路：信訪制度的法治化改革[J].嶺南學(xué)刊，2011（2）.

[5]沈德詠.部分群眾對(duì)司法不信任漸成普遍社會(huì)心理[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-08-19.