權力監督的困境與突破

李彬

黨的十八大報告指出，要“嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督”。如何有效地加強對地方黨政“一把手”的監督，是近年來我黨面臨的一個日益緊迫的問題。對黨政“一把手”的監督，本質上是一個對執政黨的監督問題，是加強黨的建設迫切需要解決的一個重要問題。孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人們會使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”[1]這句話的前半段已廣為引用，但后半句的重要性及其啟示意義卻很少被提及。能不能強化對權力的監督制約,是一個事關政權興衰存亡的重大問題。當前能否成功解決對黨政“一把手”的監督問題，既是時代的呼喚，又是現實的要求。

一、當前對地方黨政“一把手”監督的制度規定和執行困境

理論上和制度中，我們有法律監督、社會輿論監督、上級紀委監督、上級組織監督、巡視監督等。從監督主體上講，紀檢監察機關、檢察機關都是專門監督機構，人大、政協對黨政干部有監督的權利和義務，民主黨派、人民團體、人民群眾可以發揮監督作用，新聞輿論可以對黨政領導干部的腐敗行為進行曝光、檢舉。但從總體上說，我國的權力監督資源分散、監督力量薄弱，尤其對黨政“一把手”的監督方面缺乏指向明確、剛性管用、可操作性強的法紀規范。當然，對黨政“一把手”的監督乏力，并不說明缺少實施監督的辦法和手段。實際上，中央對加強監督的制度規定和要求并不少，中央紀委、中組部先后出臺了系列規定，其中許多都是針對黨政“一把手”的規定，如對離任審計和屆中審計制度，對促進領導干部廉潔從政、依法行政發揮了積極作用。2003年底，中央頒布了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，明確規定黨內監督的重點對象就是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。該條例的出臺,對監督主要領導干部提供了合法性保障，對普通黨員提供了對主要領導干部進行監督的權益保障。2005年初中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》同樣明確規定，“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人”。黨的十七屆四中全會再次明確提出，要“以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點”。近年來，中央和省建立了巡視機構，加大了巡視力度，中央明確把對領導班子特別是主要負責人的監督作為巡視機構的重要任務，為此還出臺了《中國共產黨巡視工作條例》，規范巡視工作。

在我國當前的地方政治現實中，黨政“一把手”的權力太過集中，缺乏邊界，導致不好監督、不敢監督、不能監督、不會監督。盡管《中國共產黨黨內監督條例（試行）》規定，“黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題”,但源于制度上的同體監督與現實的差距，越級向上級部門報告幾乎沒有發生。一個不可回避的事實是，權力的大小與接受監督的程度不成正比，權力越大，往往受到的監督越小，在這種背景下，要對監督主要領導干部問題進行制度創新難度可見一斑。

二、對當前地方黨政“一把手”監督制度創新實踐的簡要評述

“突破在地方，規范在中央”，[2]可以看作是對三十多年中央與地方改革實踐的一個形象描述。從小崗村的改革到步云鄉的改革、再到遂寧市市中區的選舉，無不折射出群眾權利意識的復蘇和覺醒，反映出地方很強的創新能力。監督很難，尤其是對黨政“一把手”的監督，盡管如此，不少地方在積極進行探索，很多實踐讓人眼睛一亮、耳目一新。主要有以下幾種模式：

（一）巴中模式：用民主測評監督黨政“一把手”。2007年以來，四川巴中市采用民主測評的方式監督黨政“一把手”。民主測評項目包括科學發展觀、民主法制意識、開拓創新、碰硬精神、清正廉潔、工作實績等十三項；測評意見分為優、良、中、差四等。投票主體為近年退休的同級領導干部和部分離退休干部、黨委委員、候補委員、紀委委員、人大政協常委、直屬機關事業單位負責人、下一級黨政正職；“兩代表一委員”、民主黨派和無黨派人士，以及從基層群眾代表中隨機抽取。評議者就被評議的人在上述方面的表現進行投票，當場公布票數，黨政“一把手”要面對在場人的評議，并當場作出整改承諾。為達到測評的公正性和透明性，巴中市甚至對投票距離都作出了具體規定。該市規定，測評不稱職達到30%就免職。[3]

對“一把手”的民主測評各地都在開展，但多數流于形式。巴中的“民主測評，陽光監督”模式試圖對“一把手”監督難問題進行破題。該市市委書記認為對黨政“一把手”最有效的監督就是民主監督，并率先三次接受民意測評，喊出了“向我開炮、向我看齊、向我挑刺”的口號。[4]不難看出，巴中的民主測評能夠強力推進主要是源于“一把手”的強勢和榜樣作用。監督需要民主，才能產生真正的監督效力，但民主用鐵腕強力推進，這似乎與民主本身存在著某種悖論。巴中的民主測評在對“一把手”監督的形式上有所突破，但對結果的運用似乎缺乏制度化措施，實行民主測評的長效機制還有待于建立。在目前國情下，我們贊同該市市委書記所說的：民主有一個循序漸進的過程，一個喚醒、培訓、由點到面的過程。[5]我們認為，這對于我們國家的民主建設也有深刻的現實啟示意義。

（二）公開模式：通過財產申報進行監督。2008年5月，新疆阿勒泰地區紀委通過當地廉政網，公示55名初任副縣級干部財產公開申報表。2009年10月始，作為財產公示制度試點地區，湖南湘鄉市要求縣處級領導干部對住房情況進行申報，申報內容包括房子種類、租房、出賣和出租房屋的情況，以及住房付款數額、資金來源等。隨后，湘鄉市69位縣處級干部的住房信息在湘鄉網和湘潭廉政網上進行公示，名單包括9名市委常委，以及所有正縣級和副縣級干部。通過統計，69位領導干部中，住房產權人姓名基本都為領導干部本人或其愛人。

我國財產申報于2008年在新疆阿勒泰破冰，后來不少地方開始試點。2009年底，十七屆四中全會提出了財產申報這一工作。以往對領導干部的個人事項報告制度，僅是書面上的形式報告，交紀檢組織部門歸檔，甚至連內部公開都算不上。新疆和湖南都是申報后在網上公開，接受社會監督，這本身在政治上就具有試驗意義，所以有人認為財產申報“可能第一次顛覆了我國自古以來，僅有上管下，而缺乏社會由下而上對官員、對官場進行監督的政治文化傳統。”[6]從這個意義上說，財產申報的推行本身就是一項重要的改革，盡管形式意義大于實質意義。但如離開強有力的監督，尤其是輿論監督，財產申報本身就沒有多大意義，特別是缺乏事后的問責就只能成為擺設。所以，通過財產申報進行監督，還有漫長的路要走。

（三）沭陽模式：“一把手”公開承諾。2009年2月，江蘇沭陽縣頒布實施《關于黨政“一把手”勤廉公開承諾暫行辦法》。[7]該辦法規定，各鄉鎮(場)黨委書記、鄉鎮(場)長、社區黨工委書記、縣直各單位主要領導為承諾對象，每年公開承諾時間為2月上旬至3月中旬，承諾內容包括勤政和廉政兩個方面。各承諾對象必須撰寫勤廉公開承諾書，并在承諾書上簽名后在單位公開欄內公開，同時交縣紀委組織部備案。各鄉鎮(社區)、縣直各單位按照統一安排，組織召開黨政“一把手”勤廉公開承諾會議，縣紀檢組織部門派員參加，承諾對象在會議上就本人勤政、廉政方面進行公開承諾，并現場錄像后在縣電視臺播出，接受社會監督。到目前為止，全縣35個鄉鎮場和86個縣直單位“一把手”均已通過召開大會或電視進行了公開承諾，承諾率達100%。該縣干部反映，“一把手”要做什么以及怎么做都公開承諾了，如果不兌現，組織上也會處理的。已作勤廉公開承諾的領導干部均感到有壓力，但都認為這種做法對自己只有好處。

近年來，廉政公開承諾在很多地方已成為常態，尤其是各級黨政“一把手”都會在每年的紀委全會及廉政會議上就愿意公開接受監督進行公開表態。沭陽的實施辦法中，承諾主體、承諾內容和對出現違反承諾后果的處理都有專門規定，帶有一定的強制性和規范性。黨的十七屆四中全會提出了加強監督的幾種方式，其中之一就是廉政承諾制。但目前，很多地方對沒有兌現承諾大多缺乏問責規定，所以沭陽在這方面的嘗試就顯得更有典型示范意義。

（四）深圳模式：多方位規范黨政正職。2009年11月，深圳頒布實施了《關于加強黨政正職監督的暫行規定》，主要內容有：1.凡配偶和子女非因工作需要均在國（境）外定居或加入外國國籍或取得國（境）外永久居留權的公職人員，不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員；列為考察對象的擬選拔人員在現任工作單位時間不滿3年的，還應到以前工作單位進行延伸考察。2.建立黨政正職選人用人失察失誤問責制度和履行干部選拔任用職責離任檢查制度。3.完善權力相互制約的運行機制。領導班子分工中，黨政正職不具體直管人事、財務、審批、執法等事項，由班子其他成員協助正職分管；市（區）政府各工作部門各司其職，不得上交矛盾，對職責范圍內的事關民生和社會公共利益的重大事項，如政府建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、政府性專項資金發放等具體個案，不得提交市（區）政府常務會或市長（區長、主任）辦公會討論決定。4.規范集體決策范圍。黨政正職應對上會議定事項嚴格把關，“對以集體決策之名規避責任的議題行使否決權”，不得將為單位和個人謀取不正當利益的事項等以集體決策的形式討論決定，更不得個人審批決定。5.進一步完善對黨政正職的經常性監督。

深圳的規定一是具有超前性和前瞻性，如規定“裸官”不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員。二是多方位、多角度。很多地方對監督“一把手”的創新性措施僅限于一個方面，深圳的措施設計是多方位的，包括干部選撥、用人失察失誤問責、集體決策、經常性監督等，可以說是對權力運行的全過程進行監督。三是分權和限權。該規定采用否定式列舉方法，不但對正職權力提出了限制，如不分管人、財、物等，而且對黨政正職所主持的常委會和政府常務會也提出了限制，如規定哪些個案不能上此類會議。四是相應的檢查和問責機制。該規定要求紀檢監察機關和組織部門定期對黨政“一把手”貫徹執行市委、市政府重大決策的情況進行檢查，出現所列問責事項應立即啟動問責程序進行問責。深圳的做法在一定程度上對于解決黨政“一把手”長期存在的權力過于集中、個人獨斷專行等問題有推動作用，當然其實際效果還有待于得到更長時間的檢驗。

三、對地方黨政“一把手”監督改革的路徑

監督與被監督是一個需要不斷喚醒、強化的問題，更是一個迫切需要全社會共同關注的現實問題。通過三十年多年的發展，我國建立了越來越嚴密的法律體系，黨內法規建設也在不斷加強，但執行力度嚴重不足、執行效果大打折扣。當前，特別是在黨政“一把手”的權力結構還沒有發生變化的背景下，還需要不斷進行全方位的探索。建議在加強對現有制度的嚴格執行的基礎上，著重抓好以下幾個方面：

（一）科學明確黨政“一把手”的權力邊界。近年來我們在建設有限政府上做了很多工作，有限政府的精義在于制衡，不在于組成部門數量的增減。按照權力授受范圍規范行事，是基本政治要求，也是黨政“一把手”在現代政治中的底線。建議按照權力制約原則，對黨政“一把手”的權力進行科學的細化和分解，厘清其決策權、執行權、監督權，不能把三種權力集中于黨政“一把手”一個人。

（二）加快建立起相互配套的制度體系。建議盡快制定《反腐敗法》。完善法規法律保護證人和檢舉人制度，拓展社會反腐敗的參與面，全方位鼓勵和保護舉報，在全社會有效保護舉報者，堅決打擊泄密者，真正形成全民反腐的社會環境，改變全社會對腐敗的寬容度。

（三）加強和支持新聞輿論監督。新聞輿論對權力的監督和制約是現代社會的普遍特征，尤其是在民主和法治社會，它的發展與民主進程的目標一脈相承。美國也曾經有過嚴重的腐敗問題，但進入20世紀，被稱為“第四權力”的新聞媒體在美國反腐敗斗爭中發揮了相當重要的作用。[8]事實上，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》就規定：“在黨的領導下,新聞媒體要按照有關規定和程序,通過內部反映或公開報道,發揮輿論監督的作用”。同時，當前民意也正逐漸成為剛性指標，所以建議盡快制定《新聞法》，鼓勵和支持媒體監督，充分尊重公民的知情權、參與權、表達權和監督權，切實提升群眾的監督權利。

（四）提升專門監督機構的獨立性和權威性。一個真正有效的監督機構，需要具備獨立性和權威性。鑒于當前紀檢機構在這方面的不足，建議鼓勵地方試點，如2013年，深圳市積極探索，在前海試點建立前海廉政監督局，試圖在遵循現有法律基礎上，突破紀檢、監察、檢察、公安、審計等監督部門分別設立的格局，建立起“人員統一管理、職權依法行使、監督形成合力”的廉政監督體制和運行機制。變由同級黨委和上級紀委領導改變為由上一級紀委獨立領導，可以先從下管一級開始。同時，進一步整合和協調現有的反腐資源，健全監督機制，大幅提高腐敗官員受到嚴懲的機會。當然我們在提升監督機構獨立性和權威性的同時，也要注意解決好“誰來監督監督者”這一命題。[9]這一問題同樣值得反腐敗制度設計者的高度重視。

我國的改革開放已走過了30多個年頭。可以說，作為政治體制改革重要內容的對黨政“一把手”的監督問題，我們還沒有真正破題。在當前國情下，對黨政“一把手”監督的制度創新呼喚領導人更大的政治勇氣。領導人政治勇氣空間的大小，決定了政治創新空間的大小。當前，在地方自下而上進行創新的同時，社會更多地期待自上而下的改革，尤其在關鍵領域。

[1][法]孟德斯鳩著.論法的精神（上）[M].張雁深譯,北京：商務印書館，1995：154.

[2]辛宇.人事制度改革：及時從“游擊戰”過渡到“陣地戰”—三十年用人改革的九點思考[Z].南方周末，2009-06-10.

[3][4][5]衡潔.巴中通過民主測評監督黨政“一把手”[J].中國改革，2009（11）.

[6]韓詠紅.社會緊盯官員財產申報制度[N].聯合早報，2009-03-20.

[7]徐增祥、何康.沭陽施行“一把手”勤廉承諾制[N].宿遷日報，2009-02-22.

[8]張宇燕、富景筠.美國歷史上的腐敗與反腐敗[J].國際經濟評論，2005（3）.

[9]萊昂納德·赫維茨.誰來監督監督者.比較[J]，2009（9）.