論政府在農村生態文明建設中的重新定位

■陳葉蘭

在生態文明建設中，政府應當承擔最主要的責任，這是理論界的共識。雖然我們指責農村環保領域的“政府失靈”，并鼓勵社會力量來建設農村生態文明，但這并非讓政府放棄在農村生態文明建設中的責任，而是強調政府要調整在生態環境中的責任并準確定位角色。在農村生態文明建設中，政府應該調整管理生態環境的觀念和手段，引導、協助農民個體和農村的社會力量，共同實現農村生態文明建設目標。農村生態文明建設中的政府角色應該重新定位，以引導和推進農村生態文明建設的順利運行。

一、有限政府

中國社會的歷史是一個國家與社會高度同構的歷史。在中國傳統社會的權力體系中，國家公權力的強大幾乎湮滅了社會自治體的存在。這種全能型政府對我國公民社會和民主政治的成長與發育帶來了負面影響。一是政府的全能治理扼殺了公民社會的積極性和創造性，剝奪了公民管理社會公共事務的權力，不利于公民形成參政議政的民主意識，更不利于我國推進政治民主化進程。二是政府治理成本的增加影響政府效率。政府機構的膨脹，大量的人力和財力的擴充使政府入不敷出，不但影響政府治理的效率和效能，也不符合生態文明的低碳理念。三是政府權力的壟斷與集中造成了行政權力的濫用。[1]政府公權力掌握和控制過多的社會資源和空間，必然為尋租活動留下廣泛的空間，從而損害了政府的公信力，也削弱了政府的治理能力。

有限政府是相對于無限政府或者全能政府而言的。隨著公民社會的發展和部分領域的政府失靈，全能型政府必須適時調整，政府的職能、權力、規模和責任都必須受到憲法和法律的嚴格限制，注重宏觀調控，加強社會的自我管理，尊重市場發展的客觀規律，發揮政府、市場和社會各自的優勢。同時政府還應當傾聽民眾的呼聲，鼓勵民眾參與和監督政府運行過程。當然，建立有限責任政府并非要弱化政府的效能，而是要降低政府的行政成本，提高政府的行政效率，建立一個廉潔高效的政府。

改革開放以來，我國農村公民社會逐漸興起，由各種自主自治的、非政府民間組織和團體構成的社會力量逐漸發展壯大。尤其是在農村生態文明建設這類公益事業領域，社會組織和公眾的力量越來越引起關注和重視，甚至影響到政府的決策。有限政府的建立，需要從以下三方面入手。

(一)樹立有限政府的理念

一切社會變革都應當首先從理念變革開始。構建有限政府也必須拋棄傳統的全能政府的理念，樹立有限責任政府的理念。

首先，政府職能范圍有限理念。從經濟學和政治學角度看，政府的職能范圍應當限定于滿足市場和社會的需要，隨著市場和社會的發展而不斷調整，并最終由法律和政策限定職能范圍。在農村生態文明建設中，既然農村環境保護屬于社會公共事業領域，那么政府的權力也要回撤，逐步放權于社會。

其次，政府權力邊界有限理念。政府的權力取之于民用之于民，同時還應接受人民監督。必須在政府和人民之間進行合理的權力配置，對政府權力設定有限且明確的邊界。公民社會獲得一定的權力空間才能日漸發展和成熟，才有能力去制約和監督政府。

再次，政府規模適度理念。政府規模的無限擴張加重了政府的財政負擔，導致政府行政效率低下，而政府規模過小又難以承擔起提供公共產品的相應職責，所以需要建立一個規模適度的政府。

最后，政府責任有限理念。根據權責利相統一的原則，政府的權力是有限的，相應地政府也只能承擔有限的責任。全能政府大包大攬，混淆了國家責任、政府責任、社會責任和個人責任的邊界，導致責任最終難以落實，反而損害了政府的公信力和權威性。所以在農村生態文明建設中，應該確立有限責任機制來規范政府的行為，將有限責任落到實處。

(二)科學界定政府在農村生態文明建設中的職能范圍

隨著現代化過程的加快，僅靠政府的力量越來越難滿足多元化的社會需求。而隨著市場經濟的發展和公民社會的興起，社會力量開始發揮越來越大的作用。政府的許多公共職能可以由市場和社會組織來完成，這樣既減輕了政府的負擔，又能提高政府的行政效率。農村生態文明建設中可以適當減輕政府負擔，由社會分擔環境公共產品供給。因此，政府要及時調整自身的職能范圍，重新界定自己的活動空間，成為一個與農村社會需求相適應、與農村生態文明建設的社會力量和諧共處的有限職能的政府。

首先，重新界定政府與農村社會自治組織的關系。政府應從農村社會領域逐步退出，引導協助發展農村公民社會。農村公民社會的發展會使社會與政府逐漸分離，各自構成一個獨立的領域。農村自治組織作為國家和農村家庭之間的一個中介性的社團領域，是農村公民社會的核心力量，農村社會自治組織的強大有利于社會自我完善和發展，使社會權力能夠真正制約政府的權力。相應地，在農村生態文明建設中，政府與農村自治組織各有分工，不再是純粹的管理與被管理的關系，政府也不再用強制性指令命令基層自治組織，兩者之間是協商與合作的關系。

其次，強化政府在提供公共產品上的服務職能，為農村生態文明建設提供保障和條件。在農村生態文明建設中，雖然政府不再直接監管，但是可以通過提供公共基礎設施、增加環境資金投入、提供清潔農業生產技術、及時發布環保信息來著重發展農村環境保護事業，促進農村生態文明的發展。同時可以協助農村自治組織解決在生態文明建設過程中遇到的各種困難。

(三)合理規范政府在農村生態文明建設中的權力邊界

孟德斯鳩在《論法的精神》中指出:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。”[2](P38)公共權力的強大常常會導致社會權力和公民權利趨向弱小。所以有必要對政府權力進行合理的規范和約束。

首先，通過加強法治規范政府權力運行的邊界。我們必須通過法律把政府權力限定在一定的公共領域范圍內。公民和社會組織在市場經濟條件下進行經濟活動和社會活動的私域，政府權力不能隨意干涉。而對以社會權力為基礎的農村自治，政府更不能以提高效率為借口去過多插手，因為保護公民的基本權利，保障社會權力的順利實現都是政府責無旁貸的義務。所以為保障農村生態文明建設的順利推行，可以通過立法，界定政府的法定職責和權限，以明確政府權力的運行邊界。同樣可以通過立法，授予農村自治組織相應的管理生態環境事務的權力。政府不但不能干涉農村自治組織的生態環境權力空間，還應當為農村自治組織生態環境權力的實現提供條件保證。比如，政府可以通過行使對農村環境保護的規劃決策權，即相關法規和政策的制定，來對農村生態文明建設以及相關農村公共服務進行宏觀調控。

其次，通過鼓勵公眾的政治參與規范政府權力運行的邊界。用法律界定政府權力，能夠保證政府權力運行的穩定性和連續性，但法律的執行與落實還必須依靠整個社會的認可與支持。農村公眾有更多政治參與的機會，才能了解政府權力的運行，才能對政府權力進行有效監督。政府通過鼓勵民眾進行政治參與，并建立起一個有效的信息溝通系統，比如，通過政治協商對話制度、各級信訪機構等信息溝通和反饋機制，來了解民眾的需求，找準政府權力的運行邊界，降低行政成本，改善公共服務的質量，協助農村自治組織，事半功倍地實現農村生態文明建設目標。

二、服務政府

2004年3月國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出:“要求各級政府和行政機關要轉變政府職能，深化行政管理體制改革，強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，提高辦事效率，提供優質服務，方便行政相對人，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。”[3]可見，依法行政的核心內容就是依法提供公共服務。這要求政府轉變傳統的管制型政府理念，樹立以社會公眾為服務對象、以多元參與為服務形式、以合作協調為服務基礎、以滿足公共需求為服務導向的服務型政府理念。

新公共服務理論也認為，政府的主要作用是服務而不是掌舵。[4]他們認為，政府不應試圖控制社會發展的方向，而是要為社會的發展提供必需的公共服務。在紛繁蕪雜的社會中，政府試圖為社會掌舵的目標是難以實現的，應該重新定位自己的角色——服務社會。新公共服務理論還認為，政府的責任應包含專業責任、法律責任、政治責任和民主責任，使其平衡的關鍵因素在于公民參與、授權及對話。這些責任表明政府在公共管理中的角色應重新界定為引導者、服務者和監督者。

要構建服務政府，以保障農村生態文明建設的順利推行，需要我國政府行政治理模式的改革和創新。

(一)重塑政府發展觀，樹立現代公共服務理念

建設服務型政府，要求政府和公務員徹底放棄傳統的“官本位”思想，牢固樹立“以民為本、依法行政”的新型執政理念，實現真正的執政為民。政府主要職責應當是為公眾提供有效公共服務和產品，實現社會經濟全面協調發展。為農村提供環境保護等公共服務，是基層政府存在和運作的基礎，是他們的神圣職責和基本義務。農村社會的發展，要求基層政府由原來的管理者轉變為公共服務的供給者，基層政府要以傳輸服務為第一要務，把政府職能的重心從經濟領域轉移到公共服務領域，才能為公眾提供更多、更好的公共服務。政府有效的管理應當融合在提供良好的服務中。現代公共服務型政府的價值取向應當是公仆意識、服務意識、民本意識以及公眾至上意識。

(二)正確定位基層政府與農村民眾的關系

1．平等關系

民眾與政府之間雖然擁有的社會資源不相等，但是兩者的社會法律地位應當是平等的。從市場主體角度看，政府是公共產品的生產者和提供者，社會公眾是公共產品的消費者和接受者，二者是一種平等的交換和供需關系;從社會契約角度看，社會公眾與政府處于契約雙方當事人的地位，雙方應平等地享有權利與承擔義務。

2．相互信任關系

服務型政府應當建立在“服務—信任—合作”的社會關系基礎上。基層政府提供有效服務從而建立起與農村民眾之間的相互信任與良性互動關系，對農村社會信任價值觀的塑造具有引導、示范作用，也有利于整個農村社會形成良好的價值觀。這種社會信任，對于農村生態文明的建設也是一個至關重要的道德基礎。

3．良好的合作關系

基層政府與農村民眾以及農村自治組織的理想的合作關系，就是指基層政府注重農村民眾的需求和疾苦，及時有效地滿足民眾的合理需求;而農村民眾則通過合理方式和渠道表達自己的意愿，關注并主動參與政府的民主管理過程;從而形成基層政府與農村民眾、政治國家與社會自治組織之間良好合作、共同治理的局面，實現農村公共產品的多元供給機制，大大提高基層政府在農村社會治理中的效率，也有利于政府公共政策的貫徹和執行，真正實現農村社會的和諧發展。

(三)健全行政監督機制，確保執政為民、權為民用

政府的權力是人民賦予的，應用來為人民服務。如果權力不受監督，必然導致錯位。不受制約的權力，必然導致不受節制的墮落。構建監督體系，正是為了對公共權力的運行加以有效的約束和規范，防止權力腐敗。[5]基層政府的行政行為，應受到黨、人大、政協、司法機關、政府內部、新聞輿論以及社會公眾的監督，這種立體、交叉式網絡監督體系，可以對政府形成監督合力，能大大提高政府的服務質量和服務水平。

三、陽光政府

在我國的農村政策執行過程中，由于新農村建設涉及的對象空間分布較廣、農村地區信息傳播手段相對不發達以及農民本身文化素質總體水平不高，導致政策執行中信息的不對稱，一些中間環節出于部門利益或地方主義甚至某些不法官員的個人或小群體利益，對政策執行信息上瞞下欺，進而造成政策執行不力。

建設陽光政府，是解決政策執行信息不對稱的有效辦法。[6]陽光政府，就是要求政府行為的公開、透明，要求公眾的知情權、參與權得到充分尊重。農村生態文明建設中，自治組織和農民要順利實現農村生態文明建設的目標，也需要充分了解相關的政策法規信息、環境狀況信息、環境影響評價信息等等，這些都需要建立陽光政府才能得到保障。

(一)逐步完善政府信息公開的法律法規體系

《中華人民共和國政府信息公開條例》已于2008年5月1日頒布實施，我國政府部門的信息公開制度有了法律依據。但一套獨立的信息公開法還不足以滿足公眾的知情權，還有必要對各個行政部門有針對性地設定信息公開條款，健全政府職能部門信息公開的法律體系。同時還要明確政府信息公開的標準，對可以公開信息和不予公開的信息做出明確的界定，對不予公開的政府信息要有具體明確的法律限定，按照“以公開為原則，不公開為例外”的總體要求實現政府信息公開的規范化。[7]農村生態文明建設則要求與農村環境保護相關的環保政策、環保項目規劃的公開，可能影響到農村環境質量的經濟建設項目、環境影響評價項目的公開，以及環境質量現狀的信息公開等等，這些也都需要有相應的制度規范，才能真正落實。

(二)培育農民的信息意識，鼓勵他們參政議政

隨著信息時代的到來，樹立信息意識是一種歷史必然。信息意識包括對于信息的價值和作用的一種正確認識。培育農民的信息意識，鼓勵他們的信息需求，是我國實施農村政府信息公開制度的前提。培育農民的信息意識，首先要提高農民的文化水平與科技素質，增強他們理解與分析信息的能力;其次，疏通政府與農民之間的溝通渠道，創造農民與政府及外界溝通、交流的多元化途徑;第三，完善公眾參與機制，邀請部分農民參與農業政策的制定，為他們參政議政創造條件，加強他們對政府信息的理解。對與農村生態文明建設有關的政府決策，或對農村環境有一定污染的經濟建設項目，如果能首先讓農民了解真實信息，與農民進行充分溝通，共同協商對策，就可以避免污染出現以后農民的抵觸甚至暴力反抗。

(三)確保政府信息公開內容的真實性、完整性和時效性

政府信息公開內容的完整、真實和時效，直接決定了政府信息公開的質量。第一，開辟多渠道的信息源，使政府信息的內容豐富多樣，有針對性地滿足農村村民的需要;第二，政府信息的內容在深度上有所拓展，要提供更詳細、更深層的、更實用的政府信息，如各級政府重大會議的記錄及決策過程、農村的教育發展狀況、農村的科技發展狀況、農村社會保障建設狀況、農村環境污染狀況等;第三，政府需及時為村民提供相關的政治、經濟、文化等方面的信息，并且為他們排憂解難;第四，建立信息反饋程序，以便農民與政府形成良性互動，政府也能隨時了解農民的訴求。

(四)政府信息公開形式的農村適應性

由于農村民眾接受信息各方面條件的制約，在政府信息公開的形式上要考慮農村適應性。第一，可以發揮傳統的村喇叭、廣播的作用，這種傳播渠道歷史悠久，信息能及時傳播到位，信息傳播費用低;第二，加大村干部的政府信息宣傳作用，還可印發農業、環保方面的政府信息手冊給農民;第三，通過面向農村的電視頻道，公開和宣傳相關信息;第四，利用我國農村現有的農業信息化網絡，把政府信息與農業技術及其他信息網絡予以整合，將信息體系建設與基層農經站、農技服務站結合起來，實現環保工作、信息工作與農業科技推廣工作的緊密結合;第五，基層政府還可以培訓鄉鎮、村信息站的專門的信息員。[8]通過信息員來完成信息的收集與發布，使他們能成為政府與民眾之間溝通的橋梁。

四、低碳政府

國家在部分地區已開始建設“兩型”社會的試點，即資源節約型、環境友好型社會，這是實現經濟和社會可持續發展的基本方向。資源節約型社會是指以生產高效、消費節約為根本特征的社會;環境友好型社會，是人與自然和諧發展的社會，通過人與自然的和諧來促進人與人、人與社會的和諧，它的核心內涵是人類的生產和消費活動與自然生態系統的可持續發展。[9]那么，要建設“兩型”社會，政府也相應地要成為資源節約型、環境友好型政府，我們稱之為“低碳政府”。這要求政府的所有決策及執法活動，都要首先考慮對環境的影響，盡量支持有利于資源節約、環境保護的政策和項目，盡量避免損害環境的決策和管理活動。農村生態文明建設的目標與“兩型”社會建設的根本目標相吻合，建設低碳政府能推動農村“兩型社會”的實現，促進農村生態文明建設目標的實現。

(一)政府應當通過提供全方位的支持來奠定農村生態文明建設的基礎

農村生態文明建設需要具備一些基本條件，需要依賴熱情、信任、知識、技術、規則、體制、資金、信息等要素，因此，農村生態文明逐步發展的過程也就是這些資源積累或集聚的過程，這一過程的展開需要農村社會與政府雙方的共同努力，農村社會自身應擔負起主要的和一些不可替代的責任，而政府也需要在農村生態文明建設過程中發揮一定的推動作用，比如通過環境倫理宣傳與生態文化教育來激發精神動力，通過環境科學研究和環境治理體制創設來提供知識指導，通過環境人才培養和生態文明建設資金援助來克服具體困難，通過環境法律制定和生態政策安排來構筑外部保障等。[10]政府為農村生態文明的建設提供某些直接或間接的資源支持，既是促進農村生態文明廣泛和快速發展的必要條件，也是政府環境公共服務職能的內在要求。

(二)政府應當通過環境管理職能的科學轉變來保證農村生態文明本土化發展的空間

政府職能的科學轉變就是指政府向有限政府、服務政府、陽光政府的一種調整與重新定位。在農村生態文明建設中，由于社會組織在民主和效率等方面具有優勢，也由于政府包辦治理會不斷降低社會組織的熱情和能力，所以，政府應注重從農村生態文明建設中社會組織占據優勢的事務范圍適時和適度退出。這種“退出”應該是促進一種全新的環境治理方式的生成，它是政府在環境治理領域向社會的放權，政府與社會的分權，將保證農村生態文明本土化發展的空間。

(三)政府應當通過必要監督來確保農村生態文明的健康發展

在公共事務治理實踐中，社會組織雖然也行使一定的公共職能，也維護一定公共利益，但相對而言，政府及政府職能往往需要維護更加廣泛的公共利益，體現更為普遍的公共代表性。所以，在政府治理與農村社會自治并存時，政府與社會在原則上可以相互平等地監督，而政府為了更具廣泛性和普遍性的整體的公共利益，有必要對社會自治行為進行適當的監督與管理。這種監督的必要性在于:一是可以預防農村生態文明建設偏離維護農村公共環境利益的宗旨;二是防止農村生態文明建設侵害農村自治體內社會成員的基本權利;三是阻止特定范圍內的農村生態文明建設行為損害更大范圍的公共利益。

但是，政府對農村生態文明建設的支持和監督，都不應該演變為對農村自治組織的不當干預或破壞。農村公民社會力量的發展壯大就標志其應當有資格也有能力去自主地建設農村生態文明，政府支持與監督的目的是要服務于農村生態文明建設，是為其快速和健康發展創造更加有利的條件。當農村生態文明發展到高度成熟的歷史階段時，政府在農村的引導性環境責任也許就可以最終退出歷史舞臺了。

[1]曲麗濤．公民社會與有限責任政府[J]．中共太原市委黨校學報，2009，(2)．

[2](法)孟德斯鳩．論法的精神(上)[M]．張雁深，譯．北京:商務印書館，1963．

[3]全面推進依法行政實施綱要．[QB/OL]http://www．cctv．com/news/china/20040420/101915_1．shtml．

[4]劉厚金．公共服務的理論基礎:從新公共管理到新公共服務[J]．行政事業資產與財務，2010，(7)．

[5]王瓊瓊．構建服務型政府的新思維[J]．山西經濟管理干部學院學報，2009，(3)．

[6]周聯兵．建設社會主義新農村公共管理框架初探[J]．三東經濟，2007，(2)．

[7]韓雙．從構建服務型政府談政府信息公開[J]．北京檔案，2010，(9)．

[8]向佐群，胡美靈．對我國農村政府信息公開的調查與思考[J]．湖南社會科學，2007，(5)．

[9]建設資源節約型、環境友好型社會[QB/OL]．http://wenku．baidu．com/view/c8968b1ba8114431b90d d899．html．

[10]黃愛寶．走向社會環境自治:內涵、價值與政府責任[J]．理論探討，2009，(1)．