社會組織及其管理制度改革探析

■周 健

在各類社會組織大量出現的情況下，黨的十八大明確提出要改革社會組織的管理制度，實行政社分開，處理好政社關系，更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用。對此，研究社會組織興起的原因，分析現有管理制度存在的問題，探討改革的思路與方向，逐步改革現有不合理的制度就成為當前探索的課題。

一、社會組織大量促發的背景因素

社會組織的出現有其獨特的原因，帶有一定的必然性，這是我們探討改革社會管理制度時所不能忽視的背景因素。

(一)經濟因素

1．市場經濟的影響。市場經濟對社會組織的產生具有正反兩方面的影響。從正面影響來看，市場經濟釋放了個人對利益追逐的熱情，促進各種所有制形式經濟組織的出現。隨著民營經濟、私營經濟和個體經濟的發展，各種民營企業紛紛組建商會、企業協會、聯合會等社會組織，以共同面對市場風險，實現利益的共贏。從反面影響來看，市場經濟在鼓勵人們追求利潤的同時，也極大地刺激了人們對金錢的欲望，導致拜金主義、享樂主義社會風氣的形成，對社會的倫理道德和公共利益造成極大的破壞。面對市場經濟所引發的各種負面后果，社會成員自覺地聯合起來成立社會組織，以抵制市場的“暴政”，從而促進了各類環保組織、社會公益組織等社會組織的出現。

2．社會群體的利益分化。由于不同群體在資金、能力和機遇等方面存在差異，在市場競爭中所獲得的收益也不同，收入差距不斷拉大。在利益分化的基礎上，我國社會結構呈現出多元化的特征。根據不同群體在收入水平、社會地位和生活方式等方面的區別，我國逐漸形成了不同的社會階層。社會階層的形成和分化促進了不同社會組織的產生，因為不同社會階層擁有的資源要素和從事經濟活動的方式不同，其所成立的社會組織也表現出不同的特點:上層群體主要是成立行業協會，成員的組織化程度較高，主要關注于經濟領域。中層群體的活動則集中于兩類組織，一類是興趣型、職業技能型和交友型等民間組織，其數量較大，但大多沒有正式注冊;另一類是公益型組織。底層群體主要是基層社區中的健身、互助等組織，關注日常生活中的基本需求。[1](P319－320)

(二)政治因素

1．政府職能的轉變。市場經濟對政府職能提出新的要求。其一，實行政企分開。政府不再直接干預企業的經營管理活動，而是讓企業成為市場競爭中的主體，享有市場競爭的充分自主權。其二，實行政社分開。政府不再全面管理經濟和社會事務，而是從微觀管理轉向宏觀管理，將部分經濟事務和社會事務的管理權讓渡出來，由相關的社會組織和行業協會來承擔管理職能，通過行業協會等組織發揮行業自我管理、自我監督的功能，實現行業的整體發展。政府把行業協會、商會等社會組織，作為機構改革和職能轉變的重要內容，使之承接部分經濟管理和社會事務職能，發揮其在行業管理方面的優勢，促使經濟領域中社會組織大量涌現。如通過對溫州商會的調查研究發現，絕大多數的行業協會，如燈具商會、服裝商會、煙具協會等，都是由相關企業自主、自發建立，并根據《社會團體登記管理條例》取得登記的民辦協會。[2]

2．公共服務供給的要求。政府在公共服務供給中的角色已經發生變化，由政府一手包辦公共服務已經不能適應市場經濟的要求，政府必須從公共服務的微觀生產領域中退出，轉到市場經濟的規則、制度和秩序的建設中來。同時，政府提供公共服務存在效率低、成本高、質量不高、民眾不滿意等問題，給公共服務市場化和社會化帶來機會。在教育、醫療、社區服務、弱勢群體救助、環境保護等方面，社會組織承擔著獨特的功能，是公共服務供給所不可缺少的部分。對于政府來說，由于社會組織在公共服務中的重要作用，其分擔著政府提供公共服務的重任，是政府可以借助的伙伴，這成為政府鼓勵和支持社會組織發展的現實基礎。基于在公共服務供給領域的合作與依賴關系，政府對此給予了政策肯定和財政支持，如政府向非政府組織購買公共服務，為社會組織的發展提供資金助力等。

(三)社會因素

1．公民權利意識的興起。市場經濟打破了對社會成員的各種束縛，釋放了人的積極性，推動了個人主義的出現。公民基于自己的切身利益和私有財產考慮，要求憲法保障各項基本權利實現，要求政府尊重自己的各項權利，公民的權利意識開始興起。在關注個人利益和個人權利的基礎上，社會成員積極參與社會事務的管理，使得社會參與活動日益增加。一方面，執政黨為提高執政的合法性，在建立服務型政府的過程中，需要擴大公民的社會參與渠道，主動吸收公民參與到社會管理活動中來;另一方面，由于公民權利意識增強和個人素質提高，其會積極主動地參與到社會事務的管理中。國家建立和完善各種公民參與的制度，鼓勵公民以多種形式參與到社會管理活動中，如聽證制度建立后，公民在關涉自身利益的重大決策中具有發言權，打破了以往決策的封閉性，促進了決策的公開與透明，這些都推動了社會組織的發展。

2．社會交往的需要。市場經濟雖然促發了社會成員的個體化和個性化的生活方式，但市場交易中的功利主義意識也滲入人們的社會交往之中，改變了以往人們之間充滿溫情和關愛的關系。人與人之間更多的是利益關系，相互之間遵照等價交換的原則進行交往，功利色彩濃厚。在此情況下，社會成員的孤獨感、疏離感、冷漠感和無助感特別強烈。同時，原有延續下來的社會組織已不能滿足人們的情感需求和歸屬感，人們需要尋找新的情感歸屬對象，重建情感交往的紐帶。各種社會組織的出現有效地滿足了人們社會交往的需要，是填補人們情感空白的重要方式。尤其是各種社區活動團隊，如合唱團、讀書會、郊游俱樂部、業余體育愛好者協會、老年協會、疾病康復團體等[3](P181)，成為滿足人們情感需求的重要載體，是人們進行社會交往，相互之間交流情感，尋找心理歸屬感的重要途徑。通過參與這些社會組織的活動，社會成員的情感交往得到較大滿足，精神生活得到極大充實，成為推動社會組織廣泛發展的重要因素。

二、社會組織發展呈現的主要特點

我國各種類型的社會組織紛紛出現，活躍在社會的各個領域，對國家和社會的影響日益增加，社會組織的發展呈現出一些特點。

(一)登記注冊的社會組織與未登記注冊的社會組織并存

從當前關于社會組織的管理規定來看，我國尚沒有關于社會組織的正式立法，相關的法規主要是三部條例，分別是《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，它們管理的對象分別對應于社會團體、民辦非企業單位和基金會等三種民間社會組織。在管理體制方面，實行的是“雙重管理”體制，即每一個社會組織既要接受注冊登記管理部門的管理，也要接受業務主管部門的管理，其中民政部門負責審批登記，業務主管部門負責日常管理。這種雙重管理體制，一方面表明政府延續了計劃經濟時期對社會組織控制和管理的方式，另一方面也表明面對社會轉型期出現的大量新社會組織，政府傳統管理模式的某種調適和變通。

雙重管理模式的運行，對社會組織的成立設置了嚴格的入門要求和標準。對于符合管理條例內容規定的社會組織來說，獲得體制的承認、具備政府頒發的“準生證”并不是難事。然而，現實中大量社會組織并不符合條例所規定的要求，難以通過正常的途徑獲得注冊資格，從而就只能通過其他途徑，如以工商部門注冊登記的方式成立，或者干脆就不通過政府部門，直接在現行管理體制外開展活動。我國民政部門每年都會對按照條例成立的民間組織進行統計，從相關的數據上可以看出，這些組織都呈現出逐年增長的態勢。然而，正式統計數據只是部分反映出當前我國社會組織的狀況，并不具有權威性。有學者認為，我國在社會轉型期還存在著大量沒有按照政府要求進行注冊登記的民間組織，由于沒有準確的統計數據，只能大約估計在200萬～270萬家左右，其數據大大超過正式注冊成立的民間組織。[4]

(二)社會組織的自主性與依附性并存

隨著國家與社會出現分離，社會生活走出體制的束縛，個人的自主性增強，不管是在日常生活領域，還是在經濟活動、社會交往、思想觀念等領域，社會成員具有越來越多的自我選擇、自我設計的權利。社會組織的自主性不斷增加，主要體現在兩個方面:其一，在社會組織的建立過程中，公民可以按照自己的意愿、興趣、偏好，與具有相同志向的伙伴結成社會組織，規劃組織的發展目標，參與社會的活動，具有很大的自愿性;其二，在社會組織的日常管理和活動項目的開展過程中，組織成員具有比較大的自主性，能夠按照組織的宗旨和目標，決定項目內容和活動對象，自主開展活動。

與此同時，國家對社會組織的管理手段進行了變革，改變了過去單一的管理手段，根據各類社會組織所提供的公共物品與服務的種類，對不同的社會組織采取不同的管理方式，從而構成一種“分類控制體系”。在具體的管理制度中，在組織的成立、業務管理部門的設置、重大決策的制定、負責人的任命、經費管理和人力資源控制等六個方面，行政權力介入社會組織之中，對其采取或嚴或松、程度大小不一的干預和控制。[5]通過相關的制度和手段的變革，社會組織的自主性在很大程度上被消解了，成立的社會組織或者必須在政府預設的軌道內活動，或者依賴于政府的資源支持，形成依附式發展的現象。[6](P97)

(三)社會組織的合法性缺失與合法性具備并存

如前面所指出的，當前我國大量的社會組織沒有在民政部門注冊登記獲得條例所規定的法定身份，而是選擇其他方式，繞開了政府管理制度的要求而開展活動，使得其在法律層面上不具有合法的身份。如果從相關的管理規定來看，在體制外成立的社會組織其實是非法的組織，它們不僅不受法律的保護，而且應該被政府部門取締。然而，現實的情況卻是，這些不具有合法律性的社會組織以公開的方式，在社會的各個領域進行活動。政府部門不但不予以禁止，反而采取“默認”的態度，甚至與之進行合作以共同提供某些公共服務。

對于這些在體制外成立的社會組織來說，它們雖不具有合乎法律的身份，但卻具有某種合法性，或者與合法性的某個內容相符合。我國學者高丙中認為，我國的社會團體具有四種合法性:法律合法性、行政合法性、政治合法性與社會合法性。社會組織雖在法律合法性與行政合法性方面存在缺失，不具有這兩方面的合法性，但在政治合法性與社會合法性方面卻獲得了某種認可與支持。如在符合政治合法性的要求上，社會組織積極認同執政黨和政府的政治規范和價值觀念，遵守“政治上正確”的共識;在社會合法性方面，遵守社會的習俗、慣例和道德規范，以社會的公共利益為取向，從而成功地獲得政治合法性與社會合法性。[7]正是在政治合法性與社會合法性滿足的條件下，我國社會組織才能在某種程度上繞開既定的管理制度，成為雖不具有合法律的身份，但卻能合法地開展活動的組織。

三、管理制度存在的主要問題

我國社會組織的廣泛發展推動了現代公民社會的形成，同時也給政府的社會管理活動帶來了極大挑戰。而現行的管理制度在應對此種狀況時，雖有所調整和變革，但仍存在諸多的缺失和不足之處，從而產生種種問題。

(一)在理念方面

1．偏重于對社會組織的負面認識。在對社會組織的認識方面，發達國家大都是持一種積極的態度，認為通過社會組織的活動把分散的個人組織起來，形成國家——中層組織——個人的社會關系結構，政府通過與組織的溝通，達成理性的共識，從而減少個人的非理性行為，有助于社會的穩定。而發展中國家則對兩者的關系持較為懷疑的態度，認為社會組織會影響政府權威，造成社會的不穩定。在我國的管理理念中，對社會組織持較為懷疑的態度，更多的是注意社會組織對社會所產生的負面影響。一是認為社會組織游離于體制之外，其成員組成大多是自由職業人員與無固定工作單位人員，黨和政府不易對其進行管理和控制;二是認為社會組織具有一定的集體行動能力，能夠聚集一定的人群，放大特定的社會事件，從而對社會秩序產生壓力。

2．關注于社會組織對社會穩定所產生的壓力。社會組織的大量出現，對原有社會的穩定產生了較大壓力。從社會穩定的角度來看，社會組織的影響是兩方面的，既可發揮有利的促進作用，也會產生不利的阻礙因素。從維持社會穩定這個目標出發，我國建立社會組織管理制度，制定和完善各種規章條例，試圖把各種社會組織納入管理范圍之內，保證社會組織的發展不脫離黨和政府的監督和管理之下，其最終目標是在保持社會活力的基礎上實現社會的穩定、有序發展。

然而，需要注意的是，當前我國社會的穩定狀態已不再是一種靜止不動的穩定狀態，而是一種動態的、內部充滿生機活力的穩定狀態。在此背景下，如何發揮社會組織對社會穩定有利的一面，盡力化解其不利于社會穩定的一面，成為擺在政府面前的一道難題。如果繼續沿用以往的思維方式，視社會組織為洪水猛獸，實行嚴密的控制和防范，雖然在短時間內能夠有效控制不穩定因素，維持社會穩定，但卻違背了社會發展的潮流，拖延了制度建設的進程，最終不利于社會的穩定。

(二)在現行管理制度的有效性方面

我國現行的“分級登記、雙重管理”體制，對社會組織構造了一張從上到下、從全國范圍到地方層面層層管制的網絡，任何社會組織都要同時接受民政部門和業務主管部門的雙重領導，任何地域的社會組織都要接受本地域相關部門的管制，沒有一個社會組織能離開這張網的管理。然而，這套制度在運行中卻存在著諸多問題，使制度的有效性大打折扣。

1．在立法方面，沒有由全國人大或全國人大常委會制定的正式法律，只是由國務院制定的行政法規和條例，立法層次低。同時，在實際的管理過程中，更多的是通過各個行政部門的規章，甚至是內部文件進行管理，相互之間易出現混亂。

2．現行的一些關于社會組織管理的條例內容復雜、模糊，透明度低，隨意性較大，同時缺乏技術細節上的明確規定，適用起來困難。[8]

3．存在制度剩余的現象。一方面，不僅民政部門和業務主管部門制訂了眾多的法規、條例，而且各級黨委和政府也會根據情況需要發布重要的政策和規范性文件，使得各種規定大量交叉、重復;另一方面，民政部門與業務主管部門的職能存在重疊之處，在實踐中導致有利則相爭、無利則推諉，實際的監管易流于形式的現象。實際上，制度剩余不僅沒有加強政府的監管能力，反而會削弱其管理能力，造成制度有效性的損耗。[9]

4．現行制度注重對社會組織的成立過程進行監管，而相對忽視對社會組織的日常運行、內部規章制度的完善、組織內監督機制的完備以及成員的權利與義務等方面的監管，使得整套制度的運轉存在很大的缺失。

四、管理制度改革的主要思路與方向

針對我國社會組織大量出現的現象，以及當前關于社會組織的監管體系所存在的不足之處，探索監管體系的改革方向，建立一個既能促進社會組織良性成長，同時又能對其進行有效監管，使之有益于社會發展與秩序穩定的制度體系，已成為國家與社會關注的重點。總的來看，應該從幾個方面著手。

(一)理念的變革

制度的設立體現著某種理念，而制度的變革則反映著理念的改革。從某種程度上來說，理念的變化先于制度的變化。要改革我國的社會組織管理制度，離不開執政黨、政府與公眾的理念轉變。

1．執政黨理念的轉變。中國共產黨是我國改革和發展的領導者，是制度變革的主要推動力量，因此，改革現行的管理體制，就需要執政黨轉變理念，以新的觀念來看待社會組織。首先，把現代的社會組織與傳統社會的民間秘密會社區別開來。現代社會組織是公民結社權利的體現，它是在憲法和法律范圍內進行的，其所開展的活動符合國家各項法律和規章制度的規定。其次，轉變對社會組織的防范和不信任心理。社會組織是隨著市場經濟發展、國家與社會相分離所必然出現的，它通過把民眾組織起來，起到政府與民眾的溝通橋梁作用，是創新社會管理新模式的重要部分。再次，建構具有包容性的意識形態。[10](P119)社會組織的出現是社會成員在日常活動中相互交往的結果，它促進了社會生活的多元化和價值觀念、文化模式的多樣化，是執政黨整合社會的重要資源，執政黨必須將之納入社會意識形態之中。

2．政府理念的轉變。政府是制度的具體建立者，也是制度的實行者，政府理念的轉變直接關系到管理制度的改革。首先，轉變舊有的控制式思維。在這種思維方式下，政府對社會組織的登記注冊、活動范圍、資格審查都進行了嚴格的限制，試圖將其完全納入掌控之中。這極大地制約了社會組織的健康成長，也侵害了公民的權利，造成政府合法性的流失。其次，重新認識社會組織在維護社會穩定中的作用。社會組織并不是社會穩定的潛在破壞因素，也并不是要挑戰政府權威。相反，它是公民的自我組織、自我管理的方式，是社會自主性的體現，對公共權力的任意干涉構成一種制約，維護了公民的合法權益，反而有利于社會穩定。最后，應樹立合作的思維。社會組織已成為我國社會發展中不可缺少的部分，它彌補了政府提供公共服務的不足，分擔了本應由政府承擔的責任，在我國社會管理體系中是政府的重要合作伙伴，政府應在實踐中構建與社會組織共同提供公共服務的制度模式。

3．公民理念的轉變。公民是各種社會組織的直接參與者，他們的理念轉變對管理制度的改革將會產生良好的回應，有利于制度效果的實現。首先，重新思考結社自由與結社管制的關系。結社自由雖然是憲法賦予公民的基本權利，理應得到國家的尊重和保護，但它又是一種特殊的權利，如果不對它進行合理管制的話，那么這種權利可能會對其他人、社會和國家造成損害，甚至會引起社會動蕩。其次，轉變公民社會對抗國家的思維。社會組織是公民社會的重要組成部分，體現了社會成員的自我實現與自我管理思想，雖然對公共權力的無限擴張構成一種限制，但其最終目的是為了促進社會的健康有序發展，并不需要適用公民社會與國家零和博弈的思維。最后，樹立自治與自律意識。社會成員建立社會組織，按照自己的意愿制定章程進行管理，開展項目活動，實現組織的自我治理與自我發展。同時，成員遵守組織的規章制度，在接受團體的約束基礎上，形成自我約束、自我監督的自律意識。

(二)制度的變革

在當前社會組織不斷增多的情況下，現行的監管制度卻存在諸多問題，既不能推動社會組織的良性發展，也沒有很好地起到監督管理的作用，政府部門與社會各界對此也十分關注，紛紛探討制度變革的可行路徑，綜合來看主要有幾種方式。

1．改革社會組織的登記許可制度，降低社會組織的合法“門檻”。現行的登記許可制度采用的是“完全許可”的方式，對社會組織的成立規定了比較嚴格的條件，這就無形中抬高了社會組織合法化的門檻，造成大量社會組織的合法性困境。在實際情況中，很多社會組織的成立只是出于興趣、愛好原因，如讀書會、合唱隊、體育愛好者協會、文學社、老人會、聯誼會、疾病康復團體等，對社會基本不會產生不好的影響，屬于公民自治范圍之內的事務。對此，我國可以考慮設立分級監管方式。首先，搭建一個社會組織普遍備案的注冊平臺，只要社會組織通過備案注冊，提交自己的基本信息，就可以獲得最基本的合法形式;其次，在賦予社會組織基本合法性的基礎上，再根據它的活動領域、資金規模、會員人數、活動地域等條件，進行登記和許可，獲得法人身份，由監管機關進行較為嚴格的監管。[11](P201)通過這樣的制度變革，一方面降低了社會組織合法化的門檻，跳出社會組織的合法性困境;另一方面使政府的監管更有針對性，也更有力度。

2．改革雙重管理體制，改變監管權二元化的局面。雙理管理體制設立的初衷是為了加強對社會組織的監管，由業務主管部門和登記管理部門雙重負責，希望起到“雙保險”的作用。但在實踐中，由于兩個部門之間沒有行政隸屬關系，且分工不明，職權存在重疊，責任劃分不清，造成相互之間爭權推諉，制度成本極大而監管效果較小。對此，社會各界紛紛呼吁改革雙重管理體制，取消監管權的二元化。其一，考慮設置隸屬于國務院之下的社會組織監管機構，將分散在業務主管部門與登記管理部門的登記、許可、監管的權力集合，由其統一行使對社會組織的監督管理職能;其二，對業務主管部門進行改革，弱化其行政色彩，減少行政權力的任意使用，利用其在專業領域內的資源和技術優勢，增強其對社會組織的業務指導和資質認證職能，切實提高社會組織參與社會管理、提供公共服務的能力。

五、結語

我國社會組織的廣泛發展推動了公民社會的成長，是社會自主性的重要體現。大量的社會組織已經構成我國第三部門的主要部分，對我國的經濟改革、政治發展與社會建設具有重要影響。社會組織在我國社會各個領域的活動有可能產生多重影響，需要建立并完善相應的管理制度，將之納入合法、有序、良性發展的軌道，使之成為社會主義現代化建設事業的有益成分。面對轉型期我國社會組織的現狀、特點與存在的問題，現行的管理制度需要進行改革，要在轉變理念的同時探索出一套新的制度體系，推動整個社會的發展。

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