公眾參與對提高環境影響評價質量的有效性分析

文 / 康 軍 長安大學雜志社

環境是人類賴以生存和發展的基本條件，但高速的工業化和城鎮化造成了嚴重的環境污染和生態破壞，環境保護已成為我國現代化建設中必須堅持的一項基本國策。近年來，我國環境群體性事件呈現增長的勢頭，特別是重金屬和危險化學品污染事件呈高發態勢，如何保證公民的環境權利成為社會各界熱議的話題。環境影響評價制度是預防和減緩建設項目或區域開發等活動對生態環境造成污染和破壞的有效方法，在我國環境保護中發揮了重要作用，但這項制度并沒有完全阻止惡性環境事件的發生。公眾參與是《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）賦予公民的一項環境權利，但由于環境信息不透明、法律規范操作性不強、公眾環保專業知識匱乏等因素致使公眾參與環境影響評價的有效性較低，這在一定程度上制約了環境影響評價文件的質量。

近年來，多地的PX項目均通過了環評審批，并為當地的經濟發展和就業產生重要推動作用，但卻引發了群體事件，究其原因就是因為環評機構沒有做好和公眾的交流溝通。群體事件反映了公眾的環保要求越來越高，同時也暴露了我國環保制度的不足和管理的不到位，以犧牲公眾環境權利為代價的發展不是真正的工業文明，更談不上科學發展。同時，PX項目的群體事件也反映了公眾環保知識的匱乏，致使很多建設項目被妖魔化，如何提高公眾參與的科學性和有效性已成為環評領域研究的熱點。

1 環境影響評價公眾參與及其重要性

公眾參與是環境影響評價過程的重要組成部分，有助于提高決策科學性和民主化。環境影響評價文件的公信力很大程度取決于公眾參與，公眾對環境污染和生態破壞的實際容忍度和環評結果往往是不一致的，落實公眾參與有助于增強項目的環保可行性，彌補環評中存在的疏忽。公眾參與是環境管理公開、科學、民主的必然要求，有助于避免決策盲目性，盡可能消除建設項目和區域規劃可能帶來的環境風險。公眾參與可以有效增加建設單位、規劃部門、環評機構、環境保護行政主管部門和受影響群眾的交流溝通，平衡各方利益，減輕項目建設和規劃實施的阻力，避免群體事件的發生。落實公眾參與制度，使項目和規劃被公眾充分了解和認可，是實現經濟效益、環境效益和社會效益統一的必由之路。

2 公眾參與現狀和存在的問題

2.1 公眾參與相關法律規定不完善

《環評法》對公眾參與僅做了原則性規定，隨后出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）進一步明確了公眾參與的具體范圍、程序、方式和期限等，但仍有眾多不足。《環評法》和《暫行辦法》對公眾參與的范圍僅限于編制環境影響報告書的建設項目和專項規劃，而對編制環境影響報告表或登記表的建設項目和編制環境影響篇章或說明的規劃沒有公眾參與的規定。這對公眾參與的范圍限制過于嚴格，尤其是規劃是否應該編寫環境影響報告書在一定程度上取決于規劃編制機關的主觀價值判斷，很容易受經濟發展和政績考核等因素左右。除《暫行辦法》規定建設項目公眾意見調查和咨詢專家意見是在環境影響報告書的編制過程中完成外，其他公眾參與時間是在報批建設項目環境影響報告書之前和規劃草案報送審批機關審批之前，這使得公眾沒能夠完全參與環評的整個過程，很容易讓公眾被動接受環評結論。

2.2 公眾參與環境影響評價的意識淡薄和知識欠缺

公眾參與的根本目的是預防環境污染和生態破壞，很多公眾沒有正確行使權利和履行義務，而是等環境污染和生態破壞后再去追究有關單位的責任，這與設立公眾參與制度的出發點背道而馳。公眾主張環評參與權的積極性較低，甚至放棄參與權，這等同于默認環評結論，致使環評機構和建設單位漠視公眾參與權的現象普遍存在。由于受文化水平和專業知識限制，很多人即使參與了環評，他們的意見也缺乏代表性和科學性。也有部分公眾沒有專業知識作支撐，對建設項目和規劃的環境影響缺乏科學認知，容易受錯誤信息誤導，對所有項目產生消極抵制態度，這樣的公眾參與也毫無意義。

2.3 環境信息公開不充分

環境信息的充分公開是公眾參與有效性的基礎，可以避免因信息不透明而引起公眾誤解，減少群體事件發生。目前很多環評機構僅僅公開建設項目的工程概況，而對于可能帶來的環境污染和風險或生態破壞未能全面清晰公布，往往是有所取舍、避重就輕、含糊其辭，使得公眾反饋意見的準確性和參考性大打折扣。環評機構多采用網絡和張貼公告的方式公布環評信息，渠道過于單一，限制了獲取信息人群的廣泛性。很多環評機構沒有在環評一開始就公布建設項目相關的環評信息，而是在環評報告編制完成后，公眾無法迅速消化這些信息而直接進入公眾參與環節，也就無法保證公眾意見的科學性。建設單位和環評機構不能及時、真實、全面、清晰地公開相關環境信息，致使公眾在信息不對稱的基礎上參與環評，容易引起公眾對相關項目的抵制情緒，誘發信任危機，甚至群體事件。

2.4 環評機構未能有效處理公眾的反饋意見

環評機構對公眾的反饋意見能否認真給出采納或者不采納的理由是公眾參與是否有價值的體現。環評機構對公眾意見的處理態度直接決定公眾參與是否有存在的必要，尤其是對反對意見的處理。不認真對待公眾反饋意見的現象普遍存在，使得公眾意見對項目決策和環境保護毫無影響力，公眾參與僅僅流于形式。環評文件大多是簡單闡述公眾意見和處理結果，缺乏對公眾意見的系統分析。公眾反饋意見的處理缺乏監督機制，很多環評機構對公眾意見的處理基本都是按照建設單位的價值取向程序化操作，使得環評文件公眾意見贊成率極高，甚至沒有反對意見，使得公眾參與的有效性大幅降低。

2.5 環保部門對環評文件公眾參與部分的審核力度不夠

環保部門對公眾參與部分審核力度不夠，是很多通過環評的項目卻引發群體事件的重要原因。提交給環保部門的環評文件都是環評機構在建設單位或者規劃編制機關的價值取向下編寫的，環保部門很難通過環評文件了解公眾參與的真實信息。受人力、物力的限制，環保部門也很難核實公眾參與的有效性，公眾參與環節的監管不到位，這就使得環評機構只重公眾參與形式，不重公眾參與效果。

2.6 法律責任不明確

環評機構、建設單位和規劃編制部門有義務充分公開環評相關信息，按照法定程序組織公眾參與，并認真處理公眾反饋意見，但《環評法》缺乏對其未有效履行法定義務的處罰規定，致使公眾參與的有效性無法保障。《環評法》和《暫行辦法》均沒有明確規定公眾參與權受到侵犯時如何補償，也沒有明確環評機構、建設單位和規劃編制部門不參考公眾意見，甚至不組織公眾參與應承擔的法律后果。

3 提高公眾參與有效性的途徑

3.1 完善法律規定，提高公眾參與的操作性

《環評法》和《暫行辦法》使環境影響評價公眾參與法制化，初步明確了公眾參與的程序和途徑，但仍然存在很多不足，缺乏操作性。除涉密的項目和規劃外，公眾均應參與環評全過程，并以法律的形式明確公眾代表性和廣泛性的量化指標。《環評法》要明確信息公開和公眾參與必須采取的方式，而不是讓環評機構自由選擇，避免其采取成本低、效果差的方式，允許環評機構可以在必選方式之余再自主增選相應形式。公眾獲取環評信息的人數或比例、信息的完整性和真實性等內容，勻應以法律形式明確其量化指標。公眾參與的形式根據項目的性質、規模等因素應有必選形式和可選形式，環評機構、建設單位和規劃部門可以在必選形式的基礎上另外增加公眾參與的途徑。《環評法》應明確公眾參與權受到侵犯時的法律救助途徑，為公眾參與權提供法律保障。同時還應明確公眾參與有效性的量化指標，否則根本無法保證公眾參與有效性的價值和意義。

3.2 提高環評透明度

環保部門需健全信息公開制度，及時、全面、真實地發布環評信息，引導社會各界重視環評和自身的參與權利。公眾參與環評的所有環節可以引入媒體監督機制，確保公眾參與的公開、公正，提高環評透明度。環評機構要公開環評文件的所有內容，而不只是簡本，接受社會監督；環評機構對公眾意見的處理結果必須全部公開，讓公眾知曉自己的意見是否得到客觀公正的處理；環保部門對環評文件的審核結論必須全部公開，實現公眾參與環評的全流程、全信息透明化。公眾參與的方式越多，其參與的有效性也越高，應進一步拓寬公眾參與渠道，可以通過網絡、媒體采訪、電話等方式收集公眾的意見，并對其進行整理、分析。通過各種方式提高環評的透明度，有助于公眾參與的廣泛性和代表性，并接受社會監督，是保證環評文件的公信力和公眾參與有效性的重要途徑。

3.3 建立公眾參與代理人制度

公眾參與必須是科學參與，沒有專業知識背景支撐的公眾參與毫無意義。通過宣傳教育一定程度上可以提高公眾的環保意識和專業知識，但環境影響評價是建立在復雜的知識體系上的系統工程，要求廣大公眾具有豐富的專業知識顯然不合理，也是不可能的。建立公眾參與代理人制度可以從根本上解決公眾專業知識匱乏的問題，公眾有權利選擇第三方專業人士代表自己參與環評，保證公眾意見的科學性和公眾參與的有效性。以法律形式明確公眾參與代理人的法律地位，明確其權利和義務，確保其意見的有效性和嚴肅性。公眾參與代理人制度可以彌補目前公眾在環評中的的弱勢，也可保證公眾意見的科學性。

3.4 明確環境影響評價公眾參與的相關法律責任

完善相關立法，明確環評機構、建設單位、規劃部門和環保部門在公眾參與環節的法律責任。對不按規定公開環境信息、不征求公眾意見、不認真處理公眾反饋意見、不嚴格審核環評文件公眾參與部分、不尊重公眾參與權等致使公眾參與流于形式的行為依法追究其法律責任。通過法律形式明確公眾參與結論的終生負責制，對因公眾參與制度不落實而引起污染事件和生態破壞的單位和個人嚴懲不貸。明確法律責任，徹底解決無法可依的局面是公眾參與有效性的保障。