職業(yè)教育財政投資法律救濟研究

劉建發(fā)

職業(yè)教育財政投資法律救濟研究

劉建發(fā)

我國當前的職業(yè)教育財政投資法律救濟存在諸多問題：理論和實踐不相適應(yīng)、法律救濟實體設(shè)置的缺陷、法律救濟程序設(shè)置的缺陷、法律救濟對政府的問責制缺失。為此，職業(yè)教育財政投資法律救濟可從以下方面進行思路創(chuàng)新：法律救濟范圍應(yīng)逐步擴大；法律救濟的程序應(yīng)明晰化；健全法律救濟的司法制度；強化職業(yè)教育財政投資救濟的監(jiān)督管理機制等，以確保職業(yè)教育財政投資經(jīng)費到位。

職業(yè)教育；財政投資；職業(yè)學校

劉建發(fā)，湖南財政經(jīng)濟學院，湖南高等財政教育研究基地，教授。（湖南長沙 410205）

職業(yè)教育財政投資法律救濟是對職業(yè)教育財政投資不足的補救，是為矯正政府的投資行為而建立的解決糾紛的制度。因此，職業(yè)教育財政投資法律救濟可以促進政府財政部門、其他國家機關(guān)依法行政和管理，確保職業(yè)教育投資行為的合法性、公正性。這對于推進職業(yè)教育財政投資法制建設(shè)，更好地實現(xiàn)職業(yè)教育財政投資資源配置的科學化、合理化和有效化具有重大的現(xiàn)實意義。

一、我國職業(yè)教育財政投資法律救濟的主要特征

（一）職業(yè)教育財政投資法律救濟的依據(jù)

我國《憲法》第4條規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”從憲法原則來看，一切可以影響他人權(quán)益的權(quán)力和權(quán)利均處在法律的控制和制約之下，社會生活中的任何違法行為均應(yīng)受到法律的矯正和追究，合法權(quán)益受到損害的當事人均應(yīng)受到法律上的救濟。“有權(quán)利必有救濟”，“無救濟的權(quán)利是無保障的權(quán)利”，[1]（P3）職業(yè)教育財政投資法律救濟制度，是在《憲法》原則的指導下，以《教育法》第七章、《職業(yè)教育法》第四章中規(guī)定的教育財政投資法規(guī)及其所確立的內(nèi)容為直接依據(jù)。《教育法》、《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育投資法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)都作出了明確規(guī)定，職業(yè)教育財政投資不到位，職業(yè)學校及師生對任何非法侵犯自己合法權(quán)益的行為，特別是政府對職業(yè)教育財政投資不到位、有偏差的行為，均有權(quán)要求獲得法律上的救濟。

（二）職業(yè)教育財政投資法律救濟的前提

隨著現(xiàn)代教育行政的日益擴大化和復雜化，受政府自身缺陷與客觀條件的限制，政府行為及其行為的結(jié)果往往與政府的職能要求和社會公眾的愿望存在一定的距離。同樣，具體到職業(yè)教育投資這一領(lǐng)域，受種種因素的影響與制約，政府對職業(yè)教育投資行為并不像人們想象的那樣 “完美無缺”，政府也會有不 “安分守己”的時候，也會表現(xiàn)出一些固有的行為偏差。[2]（P45）在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，就像個人、企業(yè)和市場的職業(yè)教育投資一樣，政府的職業(yè)教育投資行為也有不規(guī)范的地方，也會產(chǎn)生一定的問題，[2]（P54）在職業(yè)教育財政投資中，政府職能總是存在“缺位”、“錯位”、“不到位”，造成職業(yè)教育投資行為不合法，導致職業(yè)教育財政投資不足或者不到位。同時，隨著中央和省級政府職業(yè)教育投資力度的加大，地方政府的“擠出效益”也越來越嚴重，[3]出現(xiàn)了一些侵害職業(yè)學校及師生合法權(quán)益的現(xiàn)象，影響到職業(yè)學校學生受的教育權(quán)。為了使政府的財政投資行政行為遵從依法行政的原則和保障職業(yè)學校的權(quán)利，必須為財政投資不足的行政行為提供法律制度上的補救措施。通過建構(gòu)職業(yè)教育財政投資救濟制度，使政府職業(yè)教育財政投資到位，確保職業(yè)教育的健康發(fā)展。

(三)職業(yè)教育財政投資法律救濟的目的

從本質(zhì)上看，職業(yè)教育財政投資法律救濟是一種權(quán)利補救，是對職業(yè)教育財政投資法律關(guān)系主體合法權(quán)益的法律保護，是對政府的職業(yè)教育財政投資行為的規(guī)范，通過建立有效地對政府職業(yè)教育投資行為的救濟機制，來補救政府職業(yè)教育投資的行為偏差，有利于職業(yè)教育經(jīng)費的及時到位和不被挪用，有利于提高職業(yè)教育資金的利用效益，實現(xiàn)職業(yè)教育的正常發(fā)展。從近20年的職業(yè)教育投資實踐上看，政府在職業(yè)教育投入領(lǐng)域出現(xiàn)投資不到位的普遍現(xiàn)象，因此，加強對政府職業(yè)教育財政投資法律救濟顯得十分必需。職業(yè)教育財政投資法律救濟制度能夠促進政府依法進行職業(yè)教育財政預(yù)算和決算，矯正各級政府的職業(yè)教育財政投資偏差行為，通過預(yù)防和控制政府職業(yè)教育投資行為中的違法行為，保障職業(yè)教育經(jīng)費的充足、到位。

二、我國職業(yè)教育財政投資法律救濟的現(xiàn)狀及問題

（一）法律救濟理論和實踐不相適應(yīng)

實踐需要理論的指導。在我國職業(yè)教育財政投資訴訟救濟實踐中所面臨的許多問題需要法律救濟理論的指導。但現(xiàn)實情況是，我國對職業(yè)教育財政投資訴訟救濟的理論研究還跟不上形勢的發(fā)展，職業(yè)教育財政投資訴訟救濟理論研究還比較薄弱。無論從理論上，還是從實踐上，人們對職業(yè)教育財政投資的訴訟救濟問題一直存在較大爭議。從理論上看，一切行政行為都要有救濟保障，職業(yè)教育財政投資行為也不例外；從實踐上看，現(xiàn)行司法體制雖然建立了行政訴訟制度，在一定程度上為職業(yè)學校和民眾告政府提供了某種可能，但是行政訴訟的受案范圍只局限于具體行政行為，法院無權(quán)對抽象行政行為和內(nèi)部行政行為 （比如職業(yè)教育財政投資行政行為）進行審查。法院以不屬行政訴訟范圍為由避開對職業(yè)教育財政投資行政行為的司法裁判，我國職業(yè)教育財政投資訴訟救濟制度尚未完善，在實踐中顯露出許多弊端和不足，已經(jīng)不能適應(yīng)依法治教的客觀要求，導致職業(yè)教育投資訴訟“救濟無門”，亟須改革和完善我國職業(yè)教育財政投資法律救濟制度的實踐和理論研究，以推動我國職業(yè)教育財政投資訴訟救濟實踐的進一步發(fā)展和完善。

（二）法律救濟實體設(shè)置的缺陷

在職業(yè)教育投資規(guī)定上，我國《職業(yè)教育法》真正涉及實質(zhì)內(nèi)容的條款不過27條。《職業(yè)教育法》規(guī)定政府負責撥付的財政投資中，由于沒有具體到哪一級負責職業(yè)教育，因此在義務(wù)層層下放中，最終落到了學校所在地的政府身上。職業(yè)教育法律規(guī)定的資源配置義務(wù)的不完善，導致政府在職業(yè)教育資源配置上陷入了無所適從的境地。在職業(yè)教育投資上，《職業(yè)教育法》規(guī)定投資增長，也提及中央和省級政府在投入中的指標要求，國家用于舉辦職業(yè)教育學校和機構(gòu)的財經(jīng)性經(jīng)費逐步增長，但它只是一個總量的要求，沒有具體落實到哪一級政府，職業(yè)教育財政投資缺乏具體的可操作性。實際上政府職業(yè)教育投資不到位，涉及職業(yè)教育財政投資法律救濟內(nèi)容的極少。

（三）法律救濟程序設(shè)置的缺陷

首先，職業(yè)教育財政投資救濟程序缺乏規(guī)范化。目前我國的相關(guān)教育法律規(guī)定，缺乏相關(guān)的教育仲裁、司法等救濟制度。這會產(chǎn)生以下的問題：一是民眾或職業(yè)學校申訴后，有關(guān)部門如果對申訴不作處理，民眾或職業(yè)學校能否尋求訴訟要求政府履行職業(yè)教育財政投資不足的義務(wù)？二是民眾或職業(yè)學校對投訴的結(jié)果不服，能否提起訴訟，應(yīng)該由誰來作為被告被起訴，政府、教育部門？三是在實踐中政府部門處理申訴的時候，往往作出“請有關(guān)部門重新作出處理”的決定，但是如果沒有重新作出處理，民眾或職業(yè)學校該怎么辦？這些必須予以明確。最后，就行政檢察監(jiān)督制度來說，我國《行政監(jiān)察法》雖然規(guī)定對政府職業(yè)教育財政投資行為進行監(jiān)督，但對監(jiān)督的方式、途徑、效力等方面的規(guī)定不甚明確，缺乏詳細的可操作性，從而導致現(xiàn)實中對政府職業(yè)教育財政投資行為的檢察監(jiān)督往往流于形式。

（四）法律救濟對政府的問責制缺失

教育法律及職業(yè)教育法律雖然規(guī)定了政府應(yīng)達到怎樣的職業(yè)教育財政投資的目標，但是除工作人員觸犯刑律外，所有的懲罰幾乎都是 “對有關(guān)責任人員給予行政處分”，如我國《教育法》第71條規(guī)定：“違反國家有關(guān)規(guī)定，不按照預(yù)算核撥教育經(jīng)費的，由同級人民政府限期核撥；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。違反國家財政制度、財務(wù)制度，挪用、克扣教育經(jīng)費的，由上級機關(guān)責令限期歸還挪用、克扣的經(jīng)費，并對直接負責的主管人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”這里需要追問的是：一是，除犯罪需追究法律責任之外，其他違反教育法的行為，為什么不需要承擔法律責任？而所謂行政處罰是屬于一種政府的內(nèi)部處罰，不屬于外部的社會處罰或者法院的當庭責罰。二是，對政府的法律責任的約束在哪里？“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”是政府部門的工作人員，代表著政府行使相應(yīng)的職責，在社會看來他們的行為是政府的行為。他們未能有效地履行教育法，政府應(yīng)是第一責任人，執(zhí)行者是第二責任人。因此，教育法應(yīng)該首先規(guī)定對政府的約束。而我國的《教育法》和《職業(yè)教育法》等教育法律頒布以來，即使存在著許多違反《教育法》和《職業(yè)教育法》的行為，我們也找不到追究政府責任的法律條文，不足額進行職業(yè)教育撥款時，社會也無法實施對政府的約束。因此對政府的職業(yè)教育財政投資缺位的批評，更多是在公眾的輿論上，而不是在法律約束上；以致出現(xiàn)責任空白，使違法者逍遙法外，這是我國行政問責制的缺失。[4]（P192）例如：1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出，要逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出，到2000年達到國民生產(chǎn)總值4%的目標，這個目標多年都沒有達到，也沒有相關(guān)責任政府對此承擔法律責任，這就是我國法律救濟對政府的問責制缺失最好的佐證。

三、我國職業(yè)教育財政投資法律救濟的思路創(chuàng)新

（一）訴訟救濟的范圍應(yīng)逐步擴大

為有效地保護職業(yè)學校的財政投資合法權(quán)益，職業(yè)教育財政投資訴訟救濟的范圍應(yīng)擴大。近年來，我國市場經(jīng)濟體系日趨完善、民主法制建設(shè)不斷發(fā)展、公民法制意識日益增強、行政機關(guān)與司法機關(guān)工作人員的執(zhí)法素質(zhì)也有了很大提高。這些因素使公民、法人、其他組織和行政機關(guān)的關(guān)系不再滿足于過去管理與被管理的單一被動形式，促使行政相對方（比如職業(yè)學校）在與行政主體的爭議中越來越傾向于通過法律的渠道解決問題，而不是像過去那樣忍氣吞聲，不敢主張自己的合法權(quán)利。如果不順應(yīng)客觀規(guī)律的發(fā)展趨勢，采取積極主動的立法行為擴大救濟的范圍，必將不利于我國經(jīng)濟體制改革與政治體制改革的順利進行，這既阻礙了我國社會主義法治國家的健康發(fā)展，也會影響老百姓對法治建設(shè)的信心和決心。由此，筆者認為，職業(yè)教育財政投資訴訟救濟范圍的擴大應(yīng)從救濟的受案范圍、行政救濟的被訴主體范圍和受審查行政行為的范圍三個方面進行完善。隨著訴訟救濟制度的完善，對職業(yè)教育財政投資的行政行為應(yīng)盡量使其都能得到救濟。在受審查行政行為方面，應(yīng)將職業(yè)教育財政投資行為納入訴訟救濟的范圍。應(yīng)當說對行政相對方 （職業(yè)學校的師生）的受教育權(quán)利保護更為有利。因而，具有中立性、公開性的訴訟救濟的介入就有其必要性和必然性，以此來擴大職業(yè)教育財政投資法律救濟的受案范圍。國外的通常的做法是：政府教育財政投資不合法，作為特定的違憲行為，建立起憲法監(jiān)督和憲法訴訟關(guān)系，通過憲法的手段對這種行為進行糾正、制裁和防范。[5]（P284）針對教育財政不公，美國發(fā)生過多起教育財政訴訟。從1968－2002年間，美國有43個州發(fā)生了教育財政訴訟，時至今日，新的上訴案件還不斷涌現(xiàn)。己有9個州的法院判決該州教育財政體制違憲。根據(jù)2004年的報告，只有6個州沒有卷入教育財政訴訟。2005年，一些新的訴訟案件又在阿拉斯加州、喬治亞州、內(nèi)布拉斯加州等地被提起；2005年上半年，一些早先提起訴訟的案件有了結(jié)果，如堪薩斯州最高法院作出了有利于原告的判決，即維持教育財政充分性的標準，美國的教育財政訴訟的經(jīng)驗值得我國借鑒。[6]

（二）法律救濟的程序應(yīng)明晰化

程序觀念強，程序規(guī)則多且完備，是一個成熟法治國家的重要標志。法律救濟程序是法律救濟機關(guān)對行政行為侵犯公民合法權(quán)益所造成的損害進行救濟的方式、方法、步驟以及時間延續(xù)性的總和。在職業(yè)教育財政投資法律救濟中必須明確各級政府間的監(jiān)督管理關(guān)系，依靠法律強制性和相關(guān)法律保證各級政府在職業(yè)教育投資中所應(yīng)承擔的義務(wù)和責任，詳細地列出職業(yè)教育財政投資落實不到位將受到哪一級部門的審查、會接受怎樣的處罰，通過法律救濟引導相關(guān)法律的充實和健全，最終建立有法可依的職業(yè)教育經(jīng)費投入救濟程序機制。實際上，程序權(quán)利和實體權(quán)利同樣重要。程序公正不僅是實體公正的有力保證，其本身同樣具有重要的價值，它是人性尊嚴、政府責任和民主行政的應(yīng)有之意。因此，要在職業(yè)教育財政投資救濟中防止暗箱操作、秘密運行的做法，加強職業(yè)教育財政投資救濟程序的透明度，程序的設(shè)定要遵循公開、公平、公正的原則，保障職業(yè)學校及師生有充分的知情權(quán)、申辯權(quán)和申訴權(quán)。使職業(yè)學校及師生切實了解救濟的具體程序，只有在徹底了解職業(yè)教育財政投資法律救濟程序的基礎(chǔ)上，才能使職業(yè)學校及師生真正地拿起法律的武器來保護自己的合法權(quán)益，確保職業(yè)教育經(jīng)費到位。

（三）建立健全職業(yè)教育財政投資救濟司法制度

要通過建立健全職業(yè)教育財政投資救濟司法制度，維護職業(yè)教育財政投資法權(quán)威。當前各國教育司法制度大體有以下幾點值得借鑒：首先，建立教育系統(tǒng)內(nèi)部司法制度。目前，法國的教育司法制度相當健全，教育糾紛有兩種調(diào)解或司法救濟途徑，一種是教育系統(tǒng)內(nèi)部的司法救濟制度，一種是教育系統(tǒng)外部的行政訴訟制度。一般遵循先系統(tǒng)內(nèi)后系統(tǒng)外的程序。教育系統(tǒng)內(nèi)部的司法機關(guān)分為兩級：學區(qū)國民委員會與國民高級教育委員會，學區(qū)國民委員會行使第一級司法權(quán)，國民高級委員會主要行使第二級司法權(quán)。[7]（P159）美國的教育權(quán)糾紛一般按照先民間、后行政、再司法的程序辦理。為此，中央和地方教育行政部門設(shè)有專門機構(gòu)行使教育行政裁判權(quán)和司法仲裁權(quán)，負責對涉及教育行政人員的訴訟案件和職業(yè)教育財政投資違法案件的行政懲處和裁決。其次，建立教育系統(tǒng)外部行政司法制度。法國教育系統(tǒng)外部的司法機關(guān)分普通法院和行政法院。凡涉及行政行為的訴訟案件和涉及國家公務(wù)員的法律糾紛，均由行政法院受理或裁定。[5]（P277）這類行政司法機構(gòu)有權(quán)對包括違背教育法律在內(nèi)的一切行政違法行為作出裁決，有權(quán)受理涉及職業(yè)教育財政投資等訴訟案件。再次，對財政投資行為的專門稽查制度。我國可借鑒國外獨立設(shè)立國家審計機構(gòu)，負責對包括教育機構(gòu)在內(nèi)的公共機構(gòu)的財政活動進行監(jiān)督、審計、裁定。比如法國成立專門審計法院，審計法院的基本任務(wù)是審計檢查國家機關(guān)、公共機構(gòu)的賬目和管理，審查國家決算，對公共會計進行法律監(jiān)督，監(jiān)督財政法的執(zhí)行。

（四）強化職業(yè)教育財政投資救濟的監(jiān)督管理機制

首先，加強各級人民代表大會(簡稱人大)的監(jiān)督力度。根據(jù)我國《教育法》第16條的規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告教育工作和教育經(jīng)費預(yù)算決算情況，接受監(jiān)督。”各級政府每年不僅要向人大公布包括職業(yè)教育投資占整個財政支出的比例，而且要公布職業(yè)教育投資的使用情況。凡職業(yè)教育經(jīng)費支出未達法律規(guī)定指標的預(yù)算，均不予通過，以保證職業(yè)教育經(jīng)費的有效投入和使用。各級人大要對政府的職業(yè)教育財政預(yù)算、分配、使用和決算加強全過程的監(jiān)督和檢查，定期對政府職業(yè)教育投資情況和經(jīng)費使用情況依法進行督查，堅決制止政府擠占、挪用職業(yè)教育經(jīng)費的行為。對職業(yè)教育財政投資指標的落實情況實行“一票否決”，確保職業(yè)教育經(jīng)費的投入水平和資金的及時到位，防止拖欠和挪用。其次，建立健全財政本身的監(jiān)督機構(gòu)。其作用是稽核財政部門和教育行政部門的資金撥付和使用情況，而且還要對同級政府和教育機構(gòu)職業(yè)教育投資的分配與使用情況進行督導，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。由于財政撥款都采取公式撥款，以生均教育成本按學生數(shù)進行撥付，使得職業(yè)教育經(jīng)費更為合理和明朗，克服過去經(jīng)費撥款的不合理，模糊不清的弊端，便于各級人大和監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督和檢查，也便于社會各界的監(jiān)督。這種撥款方式也能提高政府職業(yè)教育投資行為的公開化和透明度，使政府的職業(yè)教育投資行為受到更為有效的約束。最后，要完善職業(yè)教育財政投資的監(jiān)督管理機制，定期與不定期地對職業(yè)教育財政投資與使用情況進行檢查、抽樣，及時對職業(yè)教育財政投資中出現(xiàn)的情況和問題進行研究，制定出解決的對策與辦法。

[1]夏勇.走向權(quán)利的時代[M].北京：中國政法大學出版社,1995.

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【責任編輯：楊 舸】

D922

A

1004－518X（2013）07－0182－04

湖南省哲學社會科學基金項目“我國職業(yè)教育投資的法制保障研究”（2010YBA031）