論社會救助法的價值功能及其制度構建

■林 嘉 陳文濤

消除貧困，最終實現共同富裕，這是人類的共同追求。社會救助法是一部重要的社會立法，具有特殊的價值功能。社會救助通過對社會成員提供最基本的生活保障，實現公民的基本生存權，“體現了濃厚的人道主義思想，是社會保障的最后一道防護線和安全網”[1](P253)。2008年國務院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會救助法 (征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)，向全社會征求立法意見。“征求意見稿”的出臺，初步提出了我國社會救助的重構思路和框架，但在體例安排和具體內容中還存在不少尚待完善之處。在此背景下，我們有必要總結改革開放三十多年來的立法經驗，并進行深度的體系整合，為建立起更為完善、全面、協調并且保障水平更高的社會救助體系提供參考。

一、社會救助法的價值功能

《社會救助法》作為社會保障法律制度的內在組成部分，是社會保障法律制度的支柱之一，在立法體系中具有重要地位。在全社會強調保障民生、建設和諧社會的政策環境下，《社會救助法》的出臺更突顯其重要意義。詳而言之，其價值功能主要有四個方面。

(一)保障公民的基本人權

獲得社會救助的權利，是公民基本權利的重要內容之一。1984年聯合國大會通過了《世界人權宣言》，該宣言第25條規定:“人人有權享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準……在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障?！弊鳛椤吧踩玫奖Ｕ虾突旧钚枰玫綕M足的權利”[2](P531)，生存權是基礎性人權。對社會上無勞動能力或無生活來源者，給予適當的救助，保障其維持基本的生活;對遭遇各種災害的人們，幫助他們渡過難關，解決他們生活的困難，即社會救助制度的內涵。社會救助法律制度的存在切實保障了困難群體的生存權。另者，現代社會救助法重視發展型救助，強調救助對象能力的提升，希望通過救助創造機會讓弱勢者重新回歸社會，幫助其獲得發展機會、提高其生活質量。發展型社會救助更體現了對公民發展權的保障。

(二)維護社會公平

追求公平是法治精神的基本要求。羅爾斯在《正義論》中提出社會正義是人類追求的目標，體現為社會基本機構的正義，所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的社會基礎——都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的不平等分配合乎每一個人的利益。[3](P54)我國自推行市場經濟以來，通過優化資源配置，實現了經濟的快速發展，但同時，社會公平正義也產生了一定的負面效應。中國社會科學院社會學所2008年6－7月在全國進行的綜合抽樣調查顯示，在非農從業人員中個人月收入 (工薪收入與經營收入之和)差距明顯有所擴大:收入水平最高的20%被調查者的收入份額，是最低的20%被調查者的收入份額的18．7倍。[4]“市場經濟雖然能夠提高效率，卻也隱藏著更多、更大的風險，如貧困現象、失業現象、貧富差距擴大化現象等，都會造成嚴重的社會后果?！盵5](P54)而社會救助法，是宏觀調控機制的重要組成部分，是國民收入再分配的重要手段。它保障了弱勢群體的基本生存權，避免其成為市場機制的犧牲品，體現了對原始收入格局的再分配功能，有利于降低整體社會的基尼系數，有利于彰顯社會的實質公平。

(三)穩定社會秩序、促進經濟發展

市場經濟的法寶是競爭，但競爭容易造成貧富差距擴大、部分個體陷入貧困和弱勢。如果放任這些現象，很容易滋生社會弱勢群體對社會公平的質疑，促使其反社會心理、仇富心理不斷增長，從而增加社會不穩定因素。社會救助，主要是通過政府的財政開支，使處于困難狀況的社會成員獲得必要的生活保障，有效地縮短社會上貧富差距，體現社會對弱勢群體的關心，從而有助于保障社會安定、維護社會正常秩序。社會救助法與經濟發展也有著相輔相成的關系。一方面，經濟增長可以改善和提高社會救助的給付水平，增強保障能力;反過來，社會救助法的運行也能夠成為經濟發展的積極促進因素。對于被市場機制邊緣化的群體，社會救助一方面能夠通過救助途徑使其獲得重新返回市場競爭環境的能力，繼續為社會創造價值。另一方面，在保障救助對象基本生存和提供發展空間的過程中，也提高了貧困者的購買力，疏通商業的流通渠道，提高了社會成員的消費能力和消費量。

(四)保障救助對象的程序利益

社會救助法是一部權利保障法，但它同時還是一部救助機構的程序法、權力控制法。社會救助法以法律的形式確立了政府的辦事規則、給付程序，給予救助對象以妥善的程序利益保護。“從法律行為的角度看，社會救助一般是一種依申請而進行的行政給付行為，在社會救助的申請和給付中，相關工作人員的自由裁量權很容易被濫用。”[6]作為社會保障系統中一種重要的授益性行政給付，社會救助涉及社會公共資源分配、特殊群體基本生存保障等問題，而其適用的對象又往往處于極端弱勢的地位，是面對違法行政時難以獨自維護其法定權益的群體。因此，基于現代行政法上的程序正當性原理①，將關于救助申領、審核、監督等程序集中規定在一部統一的《社會救助法》中，有利于改變部門分散立法、自由裁量的局面，將會更好地保護困難群體程序利益，增強制度實施的公平性。針對目前我國社會救助中存在的資格審查混亂、應保不保等情況，“征求意見稿”中規定了相關的行政程序，但內容還過于粗略，相信在草案的完善中，程序保障的價值將得以更為充分的體現。

社會救助法的功能發揮，客觀上依賴于完善的法律規范和合理的制度設計。雖然我國近年來初步建立起了各項社會救助制度，但仍然存在著相當的不足，如救助法制化程度低、資金來源不足、保障標準較低、救助對象的范圍有限等。這些制度缺陷，限制了社會救助價值的發揮，也阻礙了建設社會主義和諧社會的進程，亟須在合理的思路下通過立法加以改變。

二、社會救助法的立法理念

從17世紀初英國第一次建立社會救助制度以來，社會救助的制度理念在不斷地發展蛻變。社會救助法的立法理念選擇，關系到立法價值選擇和基本定位，是統籌整個社會救助體系建立的“上位準繩”?！罢髑笠庖姼濉钡?條規定了社會救助應當遵循的五項基本原則，也有學者從不同角度論述了其他理念精神，比如及時性、國家責任、生存權保障等。筆者認為，現代社會救助制度建立在國家責任和公民人權保障的基礎上，與我國傳統的消極、單向、恩賜式的“救濟”內涵已大不相同。因此，立法理念的選擇應當以對公民生存發展的保障、國家社會保障責任、維護社會安全等為邏輯出發點，以體現現代社會救助發展的特異性。

(一)社會救助的發展性

我國目前的社會救助基本上是單一的“扶貧導向型”的消極救濟，主要由國家財政支出和社會募捐支撐，通過單向給付來提供救助，目的僅在于保證貧困群體的基本生存權。依據《城市居民最低生活保障條例》和《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》的規定，低保救助主要限于兩類現金給付，對無生活來源、無勞動能力且無法定撫養人的，按保障標準全額發放，對其他居民按照申請人家庭年人均收入與保障標準的差額發放。但受救助人僅能獲得維持短暫時間的物質，無法從救助途徑獲得就業發展的有力支持。在上海市民政局和上海市統計局的一次針對5279名低收入人員的抽樣調查中，數據顯示有76．1%的低收入人員未獲得就業機會，低保對象更高達82．2%。根據民政部政策研究中心對6省市的問卷調查，自述享受城市低保待遇期限在2年以上的，占調查樣本的77．28%，其中5年以上的超過三分之一(35．52%)。[7]

傳統社會救助方式的不足，需要我們樹立更加積極的社會救助觀念，要向發展型社會救助方式轉變。1968年，聯合國第一屆國際社會福利部長會議強調要認識并重視“發展型社會福利”，并將其目標和原則定義為:以提高全民生活水準來加強人類福利，確保社會正義及公平分配國家的財富，加強人們的能力，以便更好地參與健康、教育和社會發展。[8]積極的發展型社會救助著眼于恢復和提高被救助者獲得就業機會和勞動收入的能力，強調通過救助最終實現獲得生活能力、脫離貧困。然而我國《就業促進法》第六章中針對就業困難人員規定的就業援助制度，因缺乏具體詳細的下位制度，難以滿足需要?！罢髑笠庖姼濉敝械?條明確將“鼓勵勞動自救”列為社會救助基本原則，第8條又規定了有關部門提供就業指導、技能培訓等方面的義務，希望通過職業介紹、扶持從事個體經營、安排公益性崗位、辦理勞務輸出等方式促進就業。這表明立法者的觀念已有所改變，但僅僅有一兩個原則性條文遠遠不夠?！渡鐣戎ā窇饤墶傲⒎ㄔ瓌t授權、地方自由裁量”的做法，在內容上明確規定具體主管部門的職責，細化針對救助對象的就業培訓、就業指導、優惠政策和信息服務等相關制度，充分發揮政府的服務能力。

(二)社會救助的多元性

從比較法視角來看，發達國家較為成熟的社會救助制度，大多涵蓋了多元化的救助途徑和方式，形成了協調統一的救助體系。如美國1962年《公共福利修正案》規定的救助項目大致可劃分為四類:服務、預防、激勵和培訓。根據受助者情況差異，僅聯邦政府推出的救助項目就達100多個。[8]考慮各層面的救助需要，構建一個健全的多元化社會救助體系，既是關系到公民社會救助權利的實現程度問題，也是社會救助法要解決的關鍵性問題之一。

第一，社會救助的項目應多元化。隨著社會的發展與進步，社會救助的目標不會再僅僅限于低層次的生存維系，而必然要實現更高層次的救助價值?，F代社會的人權觀念認為，法治社會的個人應當享有與社會經濟發展相適應的發展權，使得個人的價值在社會中得到更充分的實現。因此，我國社會救助的內容，在以最低生活保障為中心的同時，也必然要派生或擴大到更多的救助內容，包括住房、教育、醫療、養老、就業、權益救助等等。另外，在各類特殊的困難群體上，可以根據未來社會狀況的發展，有針對性地開展一些特殊的救助項目。例如，對子女撫養負擔過重的家庭，考慮給予特殊的“兒童撫養補助”等。

第二，社會救助的給付方式應多元化?，F行的社會救助項目多是實行單一的現金給付，被學界稱為簡單的“輸血式”救助。單一的救助形式難以滿足制度需求。首先，物質給付上，救助金之外還應拓展其他方式，比如“糧油券”、“食品券”，滿足多元化的基礎生活物質需求。食品券補助就是美國典型的社會救助計劃之一。其次，在物質救助外，多元化的社會服務必須得到重視。這些服務項目包括:就業指導，能力培訓，低息貸款，特殊生活服務等。英國于1998年開始實行的“從福利到就業”的計劃，對失業救濟金的發放政策就有變動，針對不同群體采取了不同的措施，針對不同個案提供不同服務。面對從生存維系到多維度價值的轉變，我們應當將經濟援助外的社會服務提到同等重要的地位，通過多元化的方式更好地發揮社會救助的效用。再次，對于一些特殊群體，立法可以創設針對性的救助方式。比如，老年人因失去生活能力，即便領取較高的低保金，仍然無法維持自身生活，提供一些專門的社區護理服務十分必要。

第三，社會救助的主體應多元化。社會組織舉辦社會救助的歷史十分悠久。1601年英國《濟貧法》的一個重要方面，就是將原來教會等自發舉辦的慈善救助方式改造成為國家的濟貧制度。非政府救助的補充，更大范圍地分散了社會風險，豐富了資金來源，也增強了救助的保障水平。但是，我國目前的社會救助立法還主要停留在政府責任層面，社會參與較匱乏。立法應該在主體資格、救助參與等方面給予慈善機構、扶貧機構、社會福利機構等社會救助團體更多的空間，形成一個包括政府、社會組織和其他民間力量協同參與的救助網絡。同時，社會救助法還應明確相關機構對非政府救助的監管職責，建立相應的管理規范機制，完善包括參與程序、信息公開、救助資金管理等一系列程序制度，確保各類救助渠道的合法、公開、暢通。

(三)社會救助的補充性

《社會救助法》在規范具體制度的同時，也必須解決若干宏觀定位問題，即在整個社會保障系統和各種維護社會安全的途徑中，如何確定其層次位階。在這一問題上，筆者認為社會救助在發揮其保障功能時應當秉持“補充性”原則，不應期待其超越自身特性所決定的調整邊界。

首先，社會救助在社會保障體系中應處于補充性層次。構建我國體系性的社會保障制度，已經成為近年來重要的政策導向之一。但社會保障的制度設計是具有層次性的，各子系統應分別在不同制度目標下各自發揮調解控制功能，協調實現反貧困、增進社會福利的制度價值。社會保險通過分散風險的方式，保障個人在面臨疾病、失業、老齡等困難時獲得體面的生活水平;社會福利通過各種社會服務、社會津貼，致力于提高社會成員的生活水平和滿足一些個性化需求，削減了社會成員的風險。而社會救助制度僅作為社會保險、社會福利的補充制度，應定位于在其他社會保障途徑失去適用前提或者保障不足的情形下，解決弱勢社會成員的生存發展問題。社會救助因其自身的無償性，無法在有限的財政支持下發揮普遍意義的保障功能，只能適用于特定符合救助條件的困難群體。而且，如果對社會保險、社會福利已經充分保障的個體提供社會救助，還會引發有限社會救助資源不公平分配的“道德風險”。因此，我們應當注重社會救助與其他社會保障項目的銜接協調，使其在社會保障的“灰色地帶”最大限度地發揮制度補充作用。

其次，國家社會救助責任僅具有補充性意義。國家責任雖然是現代社會救助法的重要標志，強調了國家對每一個社會個體的政治責任。但國家的救助義務仍然屬于“第二位”的義務。社會救助只應在個人自救以及其他途徑“失能”的情況下，才能張開“最后一道安全網”。公民在申請救助之前應當努力爭取自我救助機會，確保社會救助消除的是社會風險，而非個人的消極因素。如日本《生活保護法》第4條就規定，保護在符合以下要件后實施，即生活貧困者要將可以利用的資產、能力以及其他一切，應用于維持最低限度生活。[9](P95)另外，相對于社會救助，家庭承擔的撫養贍養義務也是第一位的。當家庭成員有撫養或贍養能力時，應當由其來負擔無生活來源者的撫養和贍養義務。只有當有撫養或贍養義務的人失去了負擔能力，才能免除其法定義務，轉由國家來承擔責任，提供社會救助。

(四)社會救助的程序性

行政程序是指行政機關在做出行政行為時所遵循的過程、方式、順序等方面內容。程序性屬于現代行政法的概念范疇，體現了對公權力的控制和制約。國外的社會救助法律制度中普遍詳細規定了程序內容，比如日本《生活保護法》中對要求獲得生活保護的申請，詳細規定了申請材料的內容、財產評估調查程序、說明理由、救濟程序等一系列程序。而我國社會救助程序保障缺位，各部門各地方的立法中多是僅涉及救助對象范圍、經費來源、主管單位等，“征求意見稿”關于程序的規定也僅有寥寥幾款。程序保障的缺失，使得社會救助成為各級政府權宜行事的制度，救助的申請、審核、監督紛紛淪為行政裁量，從而弱化了救助的公平公正。

從現實角度分析，我國社會救助法需要體現程序性理念的原因有以下幾點:第一，中國地區發展不平衡、人口總量大，目前救助缺口仍然很大。而社會救助的財政支出仍處于低水平，在“求過于供”情形下，很容易滋生權力尋租、違反公平的現象，需要程序約束。第二，社會救助對象是處于社會弱勢地位的群體，與實施救助的行政公權力之間是一種更加不平衡的關系。嚴格的程序規制，有助于他們從強勢的行政公權力那里獲得應有的公平救助。第三，在制度效用的經濟分析上看，因社會救助對于維持弱勢群體的基本生存十分關鍵，根據“需要飽和定律”[10](P59－61)，維護社會救助的程序公正會帶來較高的社會邊際效益。道理顯而易見:若公平帶給窮人一元錢，那所帶來的單位效益要遠高于一般個體。

三、制定社會救助法應重點解決的幾個問題

我國《社會救助法》的出臺承載著革新傳統社會救助制度的使命，需要融入現代的社會救助理念，運用更為合理的制度設計。遍歷《社會救助法》的幾版草案和“征求意見稿”，各草案還未能充分有效地在立法論上解決目前存在的問題，各界對其爭議依然很大。筆者認為，社會救助法應當重點解決幾個問題。

(一)豐富公民社會救助的權利內容

現代社會救助法已經脫離了原始的國家濟貧，樹立了國家的救助責任，是對公民社會救助權的有力保護。社會救助權，是指公民在遭遇生活困境難以維持基本生活時，依據法律程序獲得保障基本生活的物質幫助和服務的權利。它的權源在于我國《憲法》第45條第1款規定的社會保障權:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”社會救助權，是憲法上社會保障權的下位組成，屬于社會保障權利體系中的基礎性權利，體現了保護公民基本生存發展的人權價值。因此，《社會救助法》的內容應當體現對公民各項救助權利的立法確認，而不應僅僅作為政府部門實施救助的行政規范依據。

在目前各項立法中，普遍的立法思路是將公民作為單純的行政行為對象和社會救助客體來對待。“征求意見稿”中第5條雖然有規定“中華人民共和國公民依照本法享有申請和獲得社會救助的權利”，但通篇沒有公民享有的具體權利規定，仍然是一部行政意味很強的草案，與《社會保險法》相比，權利理念存在很大差距。根據救助的內容，筆者認為立法者應當在法律規范中就以下權利作出規定:第一，概括的社會救助權。應當在《社會救助法》的總則中規定，中華人民共和國公民依照本法享有申請和獲得社會救助的權利，并將“維護公民依法獲得各項社會救助的合法權益”寫入總則的立法目的條款中。第二，社會救助請求權。符合法定救助條件的困難公民，享有依據法定程序向救助機關提起申請，請求救助機關依照法定標準提供救助的權利。它是一個程序啟動的權利，救助機關應當通過受理審查做出決定，禁止超越時限遲延履行職責或者不予回復。救助機關行政不作為的，公民有權通過行政復議或行政訴訟的途徑獲得救濟。第三，社會救助信息知情權。它是方便公民行使社會救助權的輔助性權利。該權利的內容在于:公民有權向救助機關咨詢了解救助實施的制度信息、資金運用情況、辦理程序、經濟狀況調查等信息，有關部門應當予以公開。第四，人格尊嚴不受侵犯的權利。社會救助權是公民在特殊情況下的法定權利，不能因受領救助而在人格上受到貶低或歧視。在經濟狀況調查、監督等程序中，要注意保護公民的人格平等、隱私等權利，禁止對受領社會救助的個人或家庭實施歧視性行為或適用歧視性規定。第五，社會救助的監督權和救濟權。公民有權對救助機關的違法救助行為進行檢舉、投訴，認為救助機關違反法定規定、侵害自身權益的，有權向上級主管部門提起行政復議或直接向人民法院提起行政訴訟。

(二)促進社會救助體系的城鄉一體化

在城鄉二元社會結構下，傳統的社會救助實行的是城鄉分立分調整方式。國家在制度供給以及財政支出上傾向于城市，建立了比較完整的城市社會保障體制，而對農村“只實行國家救助和社區互助為主的剩余式保障制度”[11]。國務院早在1999年就出臺了《城市居民最低生活保障條例》，農村地區直到2007年才真正建立低保，但是保障標準和給付水平平均不及城市地區的一半，各地城市地區的醫療救助也比農村的救助水平要高，限制條件更少。住房救助更是基本只針對城市居民中的低收入家庭，農村處于政策空白階段。長期以來，農村人口占到全國人口的大多數，卻享受著較低的社會救助水平，這無疑違背了社會救助的公平性。

“征求意見稿”在城鄉統籌方面顯示出巨大進步，建立了統一的居民最低生活保障制度，由省市級人民政府制定統一的居民低保保障標準，對各項專項救助的救助標準也都采取了統一標準，實現城鄉居民的申請、審批程序的統一化。《社會救助法》應當繼續堅持和深化這一原則，并落實到制度實施的具體環節上:第一，救助對象要城鄉一致。在確定具體救助對象上，社會救助要打破區域限制，對城鄉地區實行全覆蓋，適用統一的資格標準。同時，地方省市的細化行政立法也不能在城市和農村地區區分化實施社會救助。第二，救助資金來源要統一。在國家財政預算上要統籌考慮，統一安排財政預算，統一支出口徑，不得針對城鄉地區做支出的強制比例限制。在較低層次上，可以允許各種項目有不同的來源，但需要通過統一的制度規定各種項目資金來源的渠道及其穩定的資金供應制度。[12]第三，救助標準采取統一的計算方式。立法應當通過統一口徑確定城鄉居民的救助標準，城市和農村居民的救助標準應當一致考量食品、衣物、水電等基本生活品以及醫療、教育、住房等基本生活服務項目，滿足城鄉本地一般家庭普遍達到的基本生活水平。但是，救助標準的計算統一，并不意味著實際的城鄉最低保障線的絕對數一致，因為不同地區以及城鄉之間存在著經濟發展水平、物價水平、消費支出結構等經濟因素的差異。因而，實際提供的救助待遇可以有數額上的合理差異。第四，管理要統一。即要建立統一的管理體系和管理機構，打破現有的城鄉地區分部門管理的格局。根據各救助項目的內容，在各地區確定統一的管理負責機構。

(三)深化社會救助對再就業的促進機制

在救助對象的亞類型上，除了一部分沒有勞動能力又沒有撫養、贍養義務人的困難群體(如老人、兒童和部分殘疾人)，其他的救助對象并未喪失勞動能力，而是因為疾病、失業等喪失穩定生活來源而陷入困難。針對這些群體，社會救助制度不能僅限于有限的物質給付，要在給予“救急”的同時，通過一系列社會服務和扶助政策，幫助其重新獲得生活能力。社會救助法對發展性理念的體現，最關鍵的在于促進救助對象實現再就業。

首先，立法需規定由政府部門提供針對性就業服務措施。政府的就業服務主要包括:失業登記，以登記確定需要就業服務的群體;職業培訓和就業指導，由勞動部門無償定額、定時提供，經費由財政開支;提供就業信息和職業介紹，輔助救助對象獲得就業機會;投資開發提供環衛、協管等公益性崗位，并向救助對象傾斜提供。其次，對救助對象提供各種形式的政策優惠。這一層面的就業促進機制具有較高的政策性和變動性。《社會救助法》可在原則確立之后授權下位法細化實施具體措施。其主要包括:稅費優惠，即失業的救助對象從事特殊行業經營的，限期免征、免收、減收應納應繳的營業稅、城市維護建設稅、所得稅以及工商管理費等稅費;融資政策優惠，比如符合特定條件的小額貸款，幫助其自主就業;特殊補貼，比如包括基本養老保險、基本醫療保險等的社會保險補貼，鼓勵用人單位雇用救助對象。

再次，確立救助對象的再就業義務措施。社會救助是以促進救助對象重新回歸社會為目的，不能鼓勵對救助長期依賴的心理。獲得法定救助的同時，救助對象也應當積極尋求就業發展。比如，我國香港地區規定，申請人必須參加自力更生支持計劃，全力參與由社會救助署協助其尋找有薪全職工作而安排的全部活動，才能取得受領援助的資格。英國、瑞士等福利國家，在福利政策上更為明顯地突出這一點，以減少福利依賴現象。

(四)建立完善的社會救助財政保障體系

從目前來看，我國社會救助的財政保障還存在不少問題:首先，財政投入量不足。國家財政在低保、災害救助等主要救助項目上的財政支出比重仍處于較低水平。如2010年我國城鄉最低生活保障平均標準為251．2元/月、117元/月，僅達到城鎮居民全年人均可支配收入和農村居民全年人均純收入的15．7%和23．7%。②其次，財政資金投入缺乏穩定性。不少關于社會救助的地方性法規、政府規章，沒有規定預算額度的確定機制，缺少省、市、縣三級政府之間的財政分擔機制。再次，穩定的中央財政轉移支付機制沒有建立。目前我國社會救助主要依靠地方財政，中央財政只是對財政困難的地區提供經費資助，但對資助比例、分擔比重等都沒有制度化的規定，直接導致了中央財政支付的不確定性和波動性。

健全的財政保障體系是社會救助運行良好的物質保障，我國必須通過加強立法強化社會救助中政府的責任觀念，將財政對社會救助的保障制度化、規范化。

第一，要確立中央地方財政的負擔比例，建立穩定的中央財政轉移支付機制。從國際視角上看，中央與地方政府間縱向財政不平衡和中央對地方的轉移支付是各國政府間事權與財權關系的一個基本格局。[13]1994年我國分稅制改革后，財政收入分配更多地保證了中央財政，而社會救助等公共事務主要下放到地方政府。社會救助水平不斷提高，勢必要求中央財政必須通過轉移支付的方式分擔地方財政的支出壓力。近年來，社會救助資金的中央轉移支付比例不斷上升，在低保資金上中央財政支出已經超過了60%。立法應當確立中央財政對社會救助支出的主要責任，實現政府間社會救助事權、支出責任與財權的平衡。

第二，進一步明確政府財政的投入責任，提高財政投入量。立法中應當規范財政投入的總量測算方法，根據救助對象數量與救助標準等因素對財政資金規模進行計算，摒棄完全由地方政府財政自由衡量的做法。投入總量預算上，要以基本生活水平為基準，并劃分不同的困難群體，衡量食品、衣物、醫療、教育等基本需求，科學制定救助標準和財政投入量。

第三，建立地方各級政府之間合理的財政分擔機制?！渡鐣戎ā窇獙嵭猩鐣戎Y金的省級統籌，可以對地方各級政府的財政支出分擔做出原則性規定。各省市可以考慮轄區內不同市、縣政府的財政狀況、救助對象總量、經濟狀況等因素，在《社會救助法》的限制范圍內合理確定適用于本地區的分擔比例，平衡各地方社會救助發展。

(五)建立規范的社會救助程序

在社會救助制度實施的各個階段，規范的程序設置是防止政府救助資源配置異化的有效手段。結合其他國家的立法經驗，我國社會救助的程序應當包括三方面內容。

第一，社會救助標準制定程序。一方面，我國地區差異性很大，無法在國家立法層面采取統一標準，但《社會救助法》應當規定系統的標準制定程序，包括救助標準應當涵蓋的生活項目、老人和殘疾人等特殊群體標準的浮動、統計口徑等，避免地方立法的隨意性。另一方面，要保障公民的程序參與。“在最低生活保障標準制定過程中，公民就不能僅僅是具被動性的客體，而且還應是能動性的權利享有者，其有權獲知有關最低生活保障標準制定的各種資料和信息?！盵14]政府部門在制定標準時，需要通過聽證程序，公開資料信息，聽取公民意見，保證救助標準的合理化。

第二，社會救助申請、審核程序。申請程序上，主要包括困難人員需要提交的申請材料、救助機關的申請受理時限等。審核程序上，要明確審核做出決定的時限，以防止出現救助機關無故拖延;做出不予救助決定的，要書面說明理由。另外，審核程序還有一點最重要的內容就是經濟情況調查程序，它決定了申請對象是否符合救助條件。建議要詳細規定以下內容:家庭收入的計算范圍、豁免計算的財產類別、家庭人口計算范圍、調查方式及有關部門的配合義務、勞動能力、調查結果公示等。

第三，社會救助的監督程序。一方面，社會救助機關應在提供救助給付后，定期查訪救助對象的家庭經濟水平，對于獲得獨立生活就業能力的個體，要及時從救助范圍排除，防止“救助依賴”發生。違規領取救助的，有關部門要進行行政處罰。另一方面，立法要賦予公民對社會救助機關的監督權力，確定救助信息公開的方式，明晰舉報、投訴等具體監督的程序。另外，對于不服救助機關行政行為的，直接適用《行政復議法》、《行政訴訟法》的有關規定。公民可以提起行政復議、行政訴訟。

注釋:

①1970年，美國古克德伯訴凱利一案將程序問題引入“社會保障行政”范疇，由此引發了美國“正當法律程序的革命”，正當行政程序保護原則此后普遍被運用于社會保障行政案件。

②參見《中國民政統計年鑒2010》。

[1]林嘉．社會保障法的理念、實踐與創新[M]．北京:中國人民大學出版社，2011．

[2]王家福，劉海年．中國人權百科全書[M]．北京:中國大百科全書出版社，1998．

[3](美)約翰·羅爾斯．正義論[M]．何懷宏，等譯．北京:中國社會科學出版社，2009．

[4]鄭功成．論中國特色的社會保障道路[M]．北京:中國勞動和社會保障出版社，2009．

[5]姚麗芳．60年來我國城鄉居民收入差距分析[J]．科技情報開發與經濟，2009，(31)．

[6]楊思斌．社會救助的程序法治——價值、原則與制度構建[J]．山東社會科學，2012，(2)．

[7]尹乃春．走向發展型救助:社會救助的制度轉型與目標選擇[J]．廣西社會科學，2011，(1)．

[8]周沛，陳靜．新型社會救助體系研究[J]．南京大學學報，2010，(4)．

[9]林莉紅，孔繁華．社會救助法研究[M]．北京:法律出版社，2008．

[10](奧)弗·馮·維塞爾．自然價值[M]．陳國慶，譯．北京:商務印書館，1982．

[11]童星，趙海林．影響農村社會保障制度的非經濟因素分析[J]．南京大學學報，2002，(5)．

[12]關信平．完善我國綜合性社會救助體系的基本原則和主要議題[J]．中國人民大學學報，2010，(5)．

[13]楊紅燕．中央與地方政府間社會救助支出責任劃分——理論基礎、國際經驗與改革思路[J]．中國軟科學，2011，(1)．

[14]韓君玲．我國最低生活保障標準的法制現狀與完善[J]．法學雜志，2008，(1)．