信托基金：護航海洋油氣開發

在美國，幾乎沒有納稅人愿意政府將自己繳納的稅負用于與自己利益無關的項目。所以，美國政府與納稅人間的政治博弈從未平息過。不過，經過長期博弈后，在美國的聯邦預算體系中逐漸形成了信托基金、法定權利支出和指數化支出等三種支付形式的制度安排。

信托基金是受法律限制，只能用于指定的項目和用途，收入來源也是受法律約束的專門稅項。它與某種合約行為有關，是以信用委托的形式構成的，是政府對各種選民群體做出的承諾，是為政府特定行動建立的基金。它也是為了限制政府不能隨意支出財政收入或者隨意征稅所做出的制度安排。

在這種安排中，這種信托基金并非真正歸聯邦政府所有，而是基于一種委托關系持有。它通過立法強制性地要求政府必須將資金用于特定目的。因此，與其說信托基金是一個可信的承諾，不如更準確地說是對將來的約束，或是長期政治承諾的具體體現。一旦設計完成就意味著對政治承諾提供了保障，承諾一旦做出，就須踐行。即使是外在條件發生了變化，需要改變信托基金用途時，也必須由國會通過修改現行法律來改變信托基金項目的稅率、待遇水平或者使用目的等。

早在1950年，美國的信托基金不足美國財政預算的10%，但到1995年已發展到150種以上的信托基金，占到美國聯邦收入的40%（不包括內部的轉移支付，目前也大體相同）。它不僅進一步壓縮了美國各屆政府財稅的自由支配權，而且最大化地保證了選民的利益，提高了稅負的使用效率。其中，石油泄漏責任信托基金(Oil Spill Liability Trust Fund)就是重要的一個代表。

石油泄漏責任信托基金是1989年依據美國《1986年國內稅收法規》第9509條規定建立的。該信托基金是以美國最高立法的形式確定、對在美進行油氣勘探開發企業強征的稅，并專門用于支持美國海岸警衛隊、美國海洋和大氣管理局、國家應急系統、石油污染研究和開發項目的運行。

1990年，美國時任總統喬治.W.布什簽署的《石油污染法案》，進一步明確了石油泄漏責任信托基金的使用目的——防止和處理未來可能發生的溢油事件，并將該信托基金納入賠償框架，規定責任方需要對石油泄漏所造成的經濟損失進行賠償，直至責任方的責任上限。如果造成的損失超出了《石油污染法案》規定的責任方賠償上限，超出部分由石油泄漏責任信托基金賠付，并為該信托基金設置了單個事件10億美元的賠付上限。

2010年BP公司的墨西哥灣石油泄漏事件發生前，石油泄漏責任信托基金一直擔負著主要賠償工作，且運轉良好。但墨西哥灣石油泄漏事件造成的巨大損失早已超過了當初設定的石油泄漏責任信托基金賠償上限的預期，截至2010年11月7日，石油泄漏信托基金已為墨西哥灣事件支付了約6.9億美元。一方面很快將達到賠付上限，另一方面映襯出16億美元的信托基金規模過小。于是，參眾兩院稅收制定委員會立即聯合提案，提出將該稅提高4倍，擴大融資規模，從當初每桶原油征收8美分增加至32美分的議案。該稅收增加議案被包含在延展稅收減免的一攬子方案中通過了表決并生效。

隨著石油泄漏責任信托基金征稅基數的增加，一方面，增加了美國政府職能部門監管經費的來源和監管裝備購置的可能，使政府有能力更好地履行信托責任，同時也體現出了誰納稅誰受益、誰污染誰補償的公平原則；另一方面，強化了石油企業的安全意識、履行其社會責任。盡管新增了稅基，增加了一點企業成本，避險支出的效率卻在大大增加。所以，總體來看美國石油泄漏責任信托基金的升級，應該能進一步為海洋油氣開發保駕護航。