城市生活垃圾處理收費存在的問題及對策——對桂林市的調研統計分析

趙 娟

（桂林市環境衛生管理處，廣西 桂林 541001）

桂林市是一座旅游名城，創造一個干凈、整潔的城市環境是促進旅游、招商、社會經濟發展的重要前提。桂林市從1988年開始實行挨家挨戶上門收集生活垃圾有償服務，為全國首個實行上門收集垃圾的城市。上門服務的實行極大地推動了桂林市環衛工作的發展，而垃圾收費制度的建立更是為垃圾無害化處理建立穩定的資金來源渠道。

1 桂林市生活垃圾處理收費現狀

1.1 管理模式及收費方式

桂林市日常環境衛生清掃保潔及垃圾收集轉運工作實行兩級政府（市、城區政府）、三級管理（市市容局和市環衛處、城區、街道）的環衛作業運行機制，屬地管理，五個城區（象山、秀峰、七星、疊彩、雁山）環衛站負責轄區日常環衛業務開展，市級負責業務指導、檢查、監督和協調。生活垃圾處理費收費工作通常由城區環衛工人按各自服務的片區挨家挨戶上門收取。

1.2 收費標準

桂林市生活垃圾處理費現行收費標準按桂林市物價局《關于我市城區垃圾處理收費標準的批復》（市價字[2004]37號）文件執行，居民按7元/戶·月計征。

1.3 近幾年的收費情況

隨著城鎮化的推進、城市規模的擴大，桂林市生活垃圾處理實行上門服務的居民戶數不斷在增加。據統計，2012年實行上門服務的居民戶數達到了26萬戶，比2011年增加3萬戶，增長了約 13%。但生活垃圾處理費年實收金額卻增長緩慢，2012年實收金額為1084萬元，只比2011年增長了2.3%（見表1）。

表1 桂林市2010～2012年度生活垃圾處理費征收情況統計表

2 存在問題

生活垃圾處理費是一項在政府主導下制定統一收費標準的公益性經營服務收費，取之于民、用之于民。但在收費過程中，仍存在諸多問題亟待解決。

2.1 現行收費方式相對落后

由環衛工人挨家挨戶上門收取生活垃圾處理費的收費方式存在很大的不足。一是耗費時間、人力較多。二是收費過程中容易出現討價還價甚至拒（欠）繳現象。三是對拒（欠）繳費對象，收費方缺乏有效執行手段[1]。上門收費方式主要依賴繳費方的主動配合，若繳費方拒繳、欠繳費，環衛工人既無法采取像水電部門斷水斷電那樣的強制措施來制止居民繼續傾倒垃圾，也無法采取處罰手段（比如罰款）或者其他對抗性質的手段（比如不清運垃圾）來強迫對方繳費[2]。

2.2 收費率低

從表1可看出，桂林市生活垃圾處理費2010至2012年每年應收未收的金額呈遞增趨勢，分別為 726萬元、756萬元和803萬元，均超過700萬元，三年累計未收金額超2200萬元。而全市平均收費率卻呈下降趨勢，分別為58.6%、58.4%和57.4%，收費率均未達到60%。

造成收費率低除上述收費方式落后原因外，還有其它多方面原因，主要包括：

（1）收費環節存在資金流失情況。環衛工人在收取垃圾處理費的同時應給住戶開具統一正規的發票作為收費憑證，但由于缺乏有效監管，不排除個別工人在收費過程中，足額收了費卻并未開具發票，或者在收費過程中與住戶協商，少收免開發票。這些未開發票的費用被順利截流，流向未知。近年來，城區環衛部門對部分上門服務點實行劃片承包，確定承包額后由承包部門上門服務，每年繳納規定的承包款，多出部分為承包利潤。這雖然在一定程度上保證了一定的收費額度，但也難免資金流失。

（2）部分市民對收費標準的公平性存在質疑，對環衛行業的理解包容尊重不夠。桂林市生活垃圾處理費的征收標準為居民7元/戶·月，摒棄了每戶人口數、收入水平、消費水平等各種垃圾產生量的影響因素，搞一刀切。部分住戶認為這非常不公平，并以此為理由與收費人員玩起了躲貓貓，好不容易被堵在門口要求繳費時，對方能理直氣壯地回答：憑什么？我一個禮拜都產生不了一袋垃圾；另一方面，也有部分居民是刻意不愿繳納垃圾費。收費難，倘若是城郊結合部尚可理解，畢竟住戶相對經濟上比較困難，可如果是高檔小區住戶，就難免讓人費解了。筆者曾不止一次看到工人眼里噙著淚花抱怨：敲了半小時的門，明明聽到屋里麻將聲聲，為什么不肯開門？工人上門收費過程中被居民暴打或者干脆放狗咬的報道也不鮮見，這就不單單是不肯繳費那么簡單了。

（3）環衛工人隊伍招工難、留工難現象突出，管理難度大，影響環衛服務質量，進而影響收費率。據統計，截止2012年12月，桂林市環衛一線工人的平均工資約為1200元/月，僅與廣西最低工資標準持平。這與工人的勞動量明顯不成正比。桂林市上門服務戶數（包含單位團體、門店、餐飲、企業等其他計征單位）約33萬余戶，平均每個工人服務戶數約為600余戶（見表2），大大超出了部頒勞動定額340戶的標準。待遇偏低及超負荷作業在一定程度影響了工人的工作熱情及作業質量，如垃圾收運未做到日產日清或在收運過程中垃圾散落造成二次污染等，居民投訴后，管理層也不敢多加責備，因為一個蘿卜一個坑，一旦工人離職，則他所負責片區的上門服務工作面臨停頓。這使得管理部門頗為被動，而居民在繳費時也會以服務不到位為由拒繳或少繳。

表2 桂林市五城區環衛有償上門服務現狀表

3 對策

上述問題的存在，阻礙了城市生活垃圾處理費征收工作的順利進行，進一步會影響到垃圾無害化處理工作的開展，必須采取有效的政策措施加以解決。

3.1 將城市生活垃圾處理費定性為行政事業性收費

目前桂林市生活垃圾處理費被定性為“公益性經營服務收費”。經營服務具有經營和服務的雙重性，對企業來說，簽訂了合同，進行了服務就應收取費用，否則視為違約；而對于垃圾產生者來說，卻不存在這種合同關系，享受了生活垃圾上門收運服務，不繳納城市生活垃圾處理費也不會視為違約行為，不需承擔任何責任，這顯然是很不公平的[3]。按照“產生者付費”與“誰污染,誰治理”的原則 ，居民接受了環衛工人上門收垃圾的服務，就形成了事實上的服務與被服務的關系，就應當繳費。2007年部頒《城市生活垃圾管理辦法》明確規定對未繳納城市生活垃圾處理費的單位和個人可以進行處罰。這實際上是一種行政處罰方式。因此，將生活垃圾處理費定性為“行政事業性收費”更符合《辦法》精神，也更具實踐操作性，有利于提高收費率。

3.2 改革現行落后的生活垃圾處理費征收方式

桂林市可以像國內其他很多城市一樣積極探索通過一種具有明顯收費優勢的公共載體實行“捆綁收費”，如通過水費捆綁收取[4]。目前可行的相對公平的捆綁水費收費標準是水消費系數法，即住戶產生的垃圾量根據水消費量按照既定的系數進行折算[5]，根據折算值確定垃圾費繳費額。這種征收方式既可解決收費標準一刀切的問題，又能保證收費程序與過程規范、穩定，并從技術角度杜絕“拒交”、“漏交”、“少交”現象以及由于人為操作造成的不公正乃至腐敗行為，保證“排污者付費”原則的實行，體現社會總體公平，同時可以大幅提高垃圾費征收率，彌補經費不足問題。

由于環衛、供水屬不同的行業,受其行業監督管理制約，在實質性的推行中落實緩慢，這需要政府出面協調，各方在生活垃圾處理費征收過程中所起的作用、擔負的責任需要明確，確保收費合理合法，不出紕漏。

3.3 加大對環衛的資金投入

加大資金投入包括適當提高環衛一線工人的工資待遇，加大環衛硬件設施的投入建設以及加強環衛宣傳等。環衛工人做著最臟最累的活，拿著最低的工資，在一定程度挫敗了工人的工作積極性。對環衛工人而言，最好的激勵莫過于漲工資，適當提高環衛一線工人的工資待遇，如統一提高至1600元/月，并建立工資增長機制和績效考評機制，工人作業質量與工資掛勾，這樣城區環衛部門在管理過程中不至過于被動，做到收費和管理兩手抓，提高整體服務質量，促進收費工作。環衛硬件設施的投入主要是指增加垃圾中轉站。桂林市的垃圾中轉站數量偏少且分布不合理，使得工人在運輸垃圾過程中耗費大量的時間和體力，降低了工作效率。增加垃圾中轉站，能降低工人勞動強度，提高上門服務的工作質量，促進收費工作。此外，適當的宣傳也是必不可少的。通過媒體向社會公眾介紹環衛知識，使廣大市民了解城市生活垃圾處理費的用途及對保障市民身體健康、改善居住環境的重要意義，了解環衛工人的辛苦，愿意配合工人的日常垃圾收集工作，從而贏得社會對環衛工作的理解與支持。

3.4 適當提高現行收費標準

桂林市現行的生活垃圾處理費征收標準是從2004年6月1日開始實施，距今已有 9年，這期間城市垃圾總量逐年增長，物價及人員工資上漲導致垃圾收運、處理成本增加。如工人工資從2004年的400元左右增至2012年的1200元左右，增幅數倍；工人養老、基本醫療、工傷等保險從不享受到現在全部繳納，這個也不是個小數目。據統計，桂林市財政每月為環衛一線工人繳納養老、醫療等五險部分平均達到 540元/人，全市2180名一線工人，僅這項支出就高達117.72萬元/月；工具及維修、燃油等損耗價位顯著上漲，燃油價格從10年前的3元/升上升到現在的8元/升。這些費用的增長，使得生活垃圾清運費作業成本迅速攀升，按現行收費標準環衛部門已無法保本，更無微利可言。適當提高生活垃圾處理費征收標準，能緩解垃圾處理成本不斷上漲帶來的資金壓力，確保環衛工作高效、有序開展。

綜上所述，城市生活垃圾處理費征收是一項復雜而艱巨的工作，要改變桂林市處理費征收率過低的現狀，政府部門有責任利用各種有利條件為收費工作提供便利，為市容環境衛生事業的發展創造條件。環衛部門則應充分發揮行業優勢，積極推進收費方式改革，加強對環衛工人的監管，做到管理和收費兩不誤。

[1] 李小卉,劉小寧,牛靜.太原市生活垃圾處理費征收對策研究[J].環境衛生工程,2007(7):39-40.

[2] 麗水市發改委課題組.完善城市生活垃圾處理收費管理的思考[J].研究與建議,2012(32):28-32.

[3] 熊洪斌.關于城市生活垃圾處理收費的思考[J].當代經濟,2009(8)上:32-33.

[4] 韓輝.關于我國城市生活垃圾處理收費標準的探討[J].科技創新導報,2011(31):205-207.

[5] 顧林鋒.完善征收辦法，全面推進鎮江市城鎮生活垃圾處理征收[J].中國城市環境衛生,2011(1):31-33.