四川特種行業治安管理創新調查研究報告

馮文林，帥 娟，姚 紅，鄧 波，魏蓮芳，汪小林，馮 榮

（1.四川警察學院 四川瀘州 646000；2.四川省公安廳 四川成都 610041）

四川特種行業治安管理創新調查研究報告

馮文林1，帥 娟2，姚 紅2，鄧 波1，魏蓮芳1，汪小林1，馮 榮1

（1.四川警察學院 四川瀘州 646000；2.四川省公安廳 四川成都 610041）

特種行業隨著社會經濟的發展發生了很大的變化，治安管理出現了很多新情況、新問題。為了使特種行業治安管理更好地服從和服務于經濟建設，調查研究特種行業管理中出現的新情況、新問題是強化特種行業治安管理的根本，是建立和完善特種行業治安管理法律法規的基礎。課題組重點調查了我省當前旅館業、印章業、廢舊金屬收購業、開鎖業四個方面的現狀和問題，并從理論上進行了分析研究，創新性地提出了一些解決問題的措施和方法。

特種行業；治安管理創新；調查研究；旅館業；印章業；廢舊金屬收購業；開鎖業

編者按：特種行業是公安機關預防、發現、控制違法犯罪活動的一個重要陣地，是治安管理的難點和重點。隨著社會經濟的發展，特種行業發生了很大的變化，加之國務院行政審批制度改革后，公安機關對大部分特種行業的行政審批權力被取消，管理手段減少、力度減弱，治安管理出現了很多新情況、新問題。《四川特種行業治安管理創新調查研究報告》是由四川省公安廳治安總隊、四川警察學院治安系聯合組成的課題組，經過半年時間對我省特種行業管理現狀進行調查、分析、研究的基礎上取得的初步成果，希望從理論上探索出能夠適應現代社會經濟發展的特種行業治安管理新制度、新方法，為我省特種行業治安管理更好地服從和服務于經濟建設提供支持和幫助。同時，本課題也是“局校互動”的一次成功體驗，是公安實踐與公安理論結合的有效嘗試。

特種行業，是指工商服務行業中所經營的業務內容和性質特殊，容易被違法犯罪分子利用進行違法犯罪活動，易發生治安災害事故，依據國家和地方的行政法規，由公安機關實施治安管理的特定行業的總稱。根據確認特種行業的法規層級和適用范圍，特種行業分為全國性特種行業和地方性特種行業。如旅館業、公章刻制業、典當業、廢舊金屬收購業等均有全國性法律規范加以明確，為全國性特種行業；此外，部分省市將舊手機交易業、開鎖業、舊機動車交易業、報廢機動車回收拆解業、機動車維修業、汽車租賃業、美容美發業納入了特種行業管理的范疇。

特種行業的管理范圍變化，特別是2002年國務院行政審批制度改革以來，原來界定的特種行業，從管理上產生分化，一部分特種行業法律依據較為充分，行業管理隊伍穩定，其主管部門控制得力，較大地減輕了公安機關的治安管理壓力，如典當業、拍賣業等；而另外一部分特業暴露出的管理問題較為突出，手段削弱。此外，加之新興行業中一部分行業治安問題突出，治安隱患重大，亟需由公安機關實行特別管理。從我省地方公安機關反饋信息來看，也著重將精力放在一部分重點特種行業管理上來。

為此，課題組將旅館業、印章業、廢舊金屬收購業和開鎖業①作為重要標本加以研究，旨在通過調查摸清這幾類行業基本狀況，發掘存在的治安問題，提出管理舉措，為四川省特種行業管理的統一立法提供參考。同時，也希望本研究能為國內其他省市乃至全國性立法提供參考。

特種行業從來都是公安機關預防、控制、發現違法犯罪活動的一個重要陣地，是治安管理的重中之重。以往我省各地各級公安機關在黨委、政府的領導下，依靠行業職工，在加強特種行業的治安管理，落實安全防范措施，預防、控制和打擊違法犯罪活動等方面做了大量工作，有效的保護了行業的合法經營，保障了廣大人民群眾生命財產的安全。

但隨著改革開放的不斷深入和發展，城鄉經濟變得十分活躍，旅館業、印章業、廢舊金屬收購業等成倍增長，個體經營越來越多，中外合資經營的賓館、飯店也逐年增加。由于治安管理工作跟不上，漏管、失控現象嚴重，違法犯罪人員利用特種行業落腳藏身、盜竊、詐騙、賭博、賣淫、窩贓、銷贓等各種違法犯罪異常突出。加之國務院行政審批制度改革后，公安機關對特種行業的大部分行政審批權力被取消，管理手段減少、力度減弱、難度加大，治安管理出現很多新情況、新問題，因此，為了使特種行業管理更好地服從和服務于經濟建設，就必須進行治安管理創新方面的調查研究，探索出能夠適應現代社會經濟發展的特種行業治安管理新制度、新方法。2010年6 月26日至29日，全國公安機關社會管理創新工作座談會在廣東深圳和廣州舉行，會上，國務委員、公安部部長孟建柱強調：全國公安機關要著眼經濟社會發展大局，順應社會建設進程，解放思想、勇于探索，充分發揮我國政治優勢、現代科技作用和基層創造精神，統籌整合各方面資源，積極推進社會管理創新，努力走出一條公安機關社會管理工作新路子。

一、四川旅館業治安管理創新調查研究

（一）四川旅館業治安管理現狀。

旅館業作為向顧客提供住宿、餐飲、休閑、娛樂為主的第三產業，由于其經營性質，極易成為違法犯罪分子落腳藏身、窩贓銷贓、賣淫嫖娼、吸毒販毒、賭博等違法犯罪之所，歷來都是公安機關治安管理的重點行業，最早1987年國家頒布的《旅館業治安管理辦法》就明確規定旅館業屬于特種行業。即使目前國務院取消了大部分行業的行政審批，但旅館業作為公安機關“確需保留的行政許可項目”，仍然予以保留。

改革開放以來，隨著人、財、物流動的加快，旅館業得到了極大的發展，數量急速增加，各種賓館旅店層出不窮，家庭旅館、個體旅店應運而生，且大多數都沒有正式辦證，屬于非法經營。但這些小旅館，入住手續簡單、價格便宜，成為外來務工者、一般旅客和學生的首選，這些無證旅館極易成為藏污納垢和違法犯罪處所。可見，規范和加強旅館業的治安管理，對于確保社會治安穩定，減少各種違法犯罪，意義非常重大。

旅館業的管理要順應社會發展的需要，不能一味的強調關、停和進行打壓，這樣不利于經濟的發展。為了使旅館業更好的服務于經濟建設，我們必須不斷地探索旅館業治安管理的創新，找到適應市場經濟發展的旅館業管理新方法。

四川作為我國西部社會發展水平最高的地區，無疑會在引領西部發展的過程中起到舉足輕重的作用；同時，四川是全國旅游資源最豐富的省份，其自然及人文景觀具有很強吸引力。旅館業作為旅客住宿、餐飲、休閑、娛樂的行業，四川旅館業必將進一步發展。

1.四川旅館業現狀。

（1）數量激增。改革開放三十年來，由于人口數量的急劇增加和流動速度的加快，四川旅館業得到了極大的發展，據統計：截止2008年3月，全省共有注冊旅館16842家，而到了2012年7月，就急增到21391家，年增率6.75%。

（2）多集中在各級城市市區。城市旅館一般占一個地區旅館總量的一半以上。例如：宜賓市翠屏區現有大中小賓館旅店318家，市中區占了一半以上。

（3）中小旅館比例大。截止2011年8月，四川全省共有30張床位以下的旅館14275家，占旅館總數的71%。宜賓市翠屏區現有大小旅館318家，其中規模小、投資小、50張床位以下的中小旅店共297家，占總量的93.4%。

（4）檔次、功能變化大。拒不完全統計，四川現有星級酒店4706家，其中，一星級4167戶，二星級401戶，三星級86戶，四星級31戶，五星級21戶，從星級酒店的絕對數量來看，比以往數量大幅度增加。截至2010年底，在成都有意向、立項和已開工的五星級酒店項目已達35家左右。報告顯示，到2015年，成都全市預計將有50家五星級標準酒店開業運營，數量是現在的3倍以上，位居西部第一。從這些數據來看，旅館向高檔次、多功能發展的趨勢明顯。

2.四川旅館業治安管理現狀。

（1）旅館業治安管理法律法規滯后。我省當前旅館業管理的主要依據是2011年1月8日修訂后的《旅館業治安管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和1997年12月29日四川省人民政府令第103號發布實施的《四川省旅館業治安管理實施辦法（修正）》（以下簡稱《實施辦法》），這兩部法規所規范內容與當前旅館業的治安管理存在較大的不適應。

主要表現在：一是旅館業的經營范圍已由過去單純接待旅客住宿發展到酒店式公寓、家庭式旅店，以及向社會公眾提供洗浴、足療、按摩等多功能服務的經營場所，旅館業經營范圍已發生了較大改變。二是旅館業對住宿人員的入住登記方式已由過去的手工登記、每天派人送旅客登記薄到派出所變為了現在通過信息系統采集、錄入、傳輸旅客信息，公安機關對旅館業治安管理的方式已發生根本性變化。三是公安機關對旅館業監管處罰的依據由《治安管理處罰條例》變為了《治安管理處罰法》。四是旅館業作為公安機關行業場所控制的重點之一，在管理過程中出現諸多新問題、新情況，需要更加嚴格的管理。由此，無論是《辦法》還是《實施辦法》都已不能完全適應當前的管理需要。

（2）無證經營現象還比較突出。據四川省公安廳統計數據顯示：截至2012年6月30日，四川全省納入旅館業治安管理信息系統管理的21391家旅館中,“無證”旅館為202戶，占0.9%，其中賓館118家、留宿洗浴場所9家、農家樂、家庭旅館等提供住宿服務的經營單位75家。如果考慮未納入旅館業治安管理信息系統的“旅館”和不掛牌匾打游擊等方法暗地經營的旅館，無證旅館數量和比例還將更大。

（3）旅館自律性不夠。 能否嚴格按照《辦法》、《實施辦法》的規定進行旅客登記等，更多的是需要依靠旅館自身的自律。不可否認，在川內的任何一個地方都或多或少地存在著諸如“一人登記多人住宿”、“本人登記他人住宿”等違法情況，究其原因，最根本的還是公安機關的執法不嚴，這就極易使得旅館間的不正當競爭。換句話說，就是促使旅館自律的客觀外部環境還較差。

（4）旅館業治安管理信息系統成效顯著，但系統建設的推進速度較慢。據四川省公安廳統計數據顯示：2009年四川全省通過旅業系統共抓獲上網逃犯802名，2010年，四川全省通過旅業系統共抓獲上網逃犯1774名，2011年全省公安機關通過旅館業治安管理信息系統自動報警2181起，共抓獲“網上”在逃人員1823人，2012年1-6月，通過旅館業治安管理信息系統共抓獲“網上”在逃人員564人。由此可見，利用旅館業治安管理信息系統進行的行業控制效果非常顯著。

但從上圖所示2002年以來全省旅館業治安信息系統的安裝表來看，四川旅館業治安管理信息系統建設的推進速度仍然較慢，而且始終未能實現系統的全覆蓋。

（5）創新管理成效推廣應用率不高。四川各地公安機關治安管理部門在旅館業的治安管理中，都在積極想辦法搞創新。其中，宜賓市的積分管理，宜賓市翠屏區的等級化管理、有獎巡查，瀘州市的星級化管理等都在一定范圍內起到了一定的效果，但推廣應用性都不高。

（6）中小旅館管理難度較大。中小旅館依其價格低廉、入住手續簡單，即使在安全、衛生、環境等方面問題很多，但市場空間依然很大。特別是一些無證旅館大量涌現，給治安管理帶來很大的困難。

（7）利用旅館業進行違法犯罪的現象仍然比較普遍。旅客進入旅館入住后，空間相對封閉，極易發生賣淫嫖娼、吸毒、敲詐、強奸、盜竊、搶劫、綁架等違法犯罪現象，目前仍然沒有切實可行的辦法進行管理。

（二）旅館業治安管理存在的問題。

1.旅館業自身管理存在的問題。

（1）違規行為比較突出。主要表現在：未經公安消防機構核準，擅自重新裝修，改變旅館內部結構；違規使用電器或私接亂拉電氣線路；私自增加床鋪，堵塞安全通道；消防設施不足或滅火器材已過期不能使用等等。

（2）住宿登記管理制度執行不嚴。主要表現在：“不登記住宿”、“一人登記多人住宿”、“一人登記開多個房間”、“無證人員住宿”以及“本人登記他人住宿”；部分旅館存在對旅客信息不輸、漏輸、錯輸、輸入后不及時傳送。

（3）發現問題不及時報告。對發生在旅館內的違法犯罪活動知情不報、不聞不問；有的甚至與違法犯罪分子相互勾結，充當信息提供者，特別是在賣淫嫖娼方面表現最為明顯。據筆者隨機走訪調查，幾乎所有單身入住旅館的男性，在入住不到半小時的時間內都有過“需要特殊服務嗎”的經歷。

2.旅館業治安管理主管機關存在的問題。

（1）顧慮多。主要表現在：對那些資金短缺，場地、位置、床位數、消防設施等條件難以達到標準和要求、沒有取得《特種行業許可證》，由弱勢群體開辦的私人小旅館，由于涉及民生問題，是取締，還是引導經營，以及如何引導經營，難以把握，顧慮較多。

（2）管理觀念和手段陳舊。面對旅館業出現的新情況、新問題，部分民警仍習慣用事后處理的方式予以處理而未進行前置性預防，使得預警研判機制不完善，有的民警甚至還未掌握旅館業信息系統的核心操作，導致基礎工作處處被動，管理效率大大降低。

（3）聯動機制不健全。當前，公安機關同其他職能部門間的聯動機制還比較缺乏，工作上基本都是單打獨斗，使得信息掌握不夠全面，不能對旅館業進行有效管控。

（4）檢查走過場。受其他大量警務工作的牽制，民警對旅館日常管理處于被動應付狀態，日常檢查“走過場”，工作疲于應付，很難及時了解和掌握旅館中存在的治安問題。

（三）四川旅館業治安管理創新思考

1.積極推進地方立法。針對旅館業經營發展和管理中出現的新情況、新問題，需要有與之相適的管理依據。

近年來，全國各級公安機關治安管理部門在旅館業治安管理工作中，都強烈感到現有的法律法規已不適應工作需要，強烈呼吁盡快修訂《旅館業治安管理辦法》，在此背景下，2010年12月，公安部在蘇州召開的有關行業場所治安管理工作會上，將《旅館業治安管理條例（修訂稿）》提交了與會者討論。同時，通過公安內網廣泛征求各地公安機關的意見。四川也從2011年6月以來加強了調研工作，并形成了《四川省旅館業治安管理辦法》修訂稿。

建議《四川省旅館業治安管理辦法》應該完善以下幾個方面的規定：一是旅館業開辦的規模、安全條件必須明確。例如：人均面積最少多少、床位數最少不低于多少；消防設施設備條件等等。二是進一步細化旅館業違規取締的條件。使操作性更強，防止執法的隨意性，有效保護從業者的合法權益；三是進一步細化旅館業治安檢查規范。如檢查次數、檢查內容等；四是進一步規范旅館業治安責任獎懲制度。明確表彰、獎勵的條件；確定具體處罰方式，加大處罰力度。

2.強力推進旅館業治安管理信息系統建設和管理水平。旅館業治安管理信息系統對旅館業的控制效果明顯，但要盡快解決旅館業治安管理信息系統的建設速度和利用率問題。

（1）大力宣傳、推廣。通過電視、廣播、報紙、網絡等多種平臺大力宣傳旅館業治安管理信息系統對流動人口管理和查控重點嫌疑對象所起到的重要作用，調動旅館業主安裝信息系統的積極性；對于經濟條件較差的一部分旅館業主，可按“分步推廣、分批安裝、穩步推進”的原則，積極進行系統建設。

（2）強化與工商部門的協調，把旅館業治安管理信息系統建設作為旅館業準入的條件之一。新開辦旅館，未安裝旅館業治安管理信息系統的，公安機關治安管理部門不再核發許可證、，工商管理部門也不核發營業執照。原有旅館業在限定時間內拒不安裝的，一律取締其經營資格。

（3）抓使用和管理。要通過組織培訓，日常檢查，定期獎懲等手段，充分調動和監督旅館業治安管理信息系統的使用，對不按規定使用系統，不堅持入住登記制度，漏錄、不錄、遲錄的業主，要及時給予警告和處罰，

3.建立和完善旅館業各項管理制度。

（1）嚴格從業人員的準入審查制度。防止有違法犯罪不良記錄的人員進入該行業。

（2）完善從業人員工作培訓制度。要把強化旅館業治安管理信息系統的錄入、上傳等培訓工作作為旅館業治安管理的一項重要工作任務來抓，做到凡進必訓，信息錄入準確，上傳及時。

（3）落實治安承包責任制，建立崗位責任制度。旅館業主和從業人員，都要結合各自不同的工作性質和任務，建立和明確崗位職責，簽訂“治安責任書”，層層把關，不留治安隱患和漏洞。

（4）加強從業人員的法制教育和安全防范制度教育。旅館從業人員接觸社會陰暗面比較多，極易受不法人員的腐蝕和引誘，公安機關要加強對旅館業從業人員的法制教育和安全防范制度教育，提高他們的法制觀念和安全防范意識，嚴格把好登記審查關和服務觀察關，一旦發現可疑人員、可疑情況，必須及時報警。

4.建立旅館業自律和外部監督機制。行業能否自律，依靠公平競爭的客觀外部環境。公平競爭的客觀環境則需要公安、工商、旅游、商務等部門合力營造。

（1）嚴厲打擊無證經營的地下旅館和非法從事旅館業經營的行為，給合法經營者的合法經營以法律和行動上的支持。

（2）建立旅館業行業協會。旅館業行業協會作為旅館業業主權益保護者，在許多方面可起到公安機關起不到的作用。一方面行業協會可以規章建制，抵制旅館業不正當的競爭行為，加強行業自律；另一方面它可以更方便地發現違法違規經營行為，使得問題解決得更快、更有力；第三，它可以進行旅館業從業人員的培訓，建立誠信制度。旅館行業協會的建立可以區縣為單位。

（3）強化第三方監督，特別是旅客的監督。具體做法可以是：在每個旅館的前臺張貼“民警提示”，把“四實登記”內容向旅客告知，同時告知旅客，不按“四實登記”內容登記的可以舉報并獲得免費入住的獎勵。通過這樣的“民警提示”不但可以提高旅客及其他第三方的舉報積極性，也可提高旅館業的自律意識。

5.加強對小旅館的治安管理。

（1）因地制宜，分類治理。按其地域、經營者和消費對象、價位等對小旅館進行分類治理。如在火車站、汽車站周邊的小旅館，由于價格低廉，交通方便，入住自由，非常適合低收入流動人口的消費需求，易存在詐騙、賣淫嫖娼等現象，社區民警、專管員要經常了解旅館的經營情況，治安管理信息系統建設應用情況，將其記錄在冊，定期通報；對于城中村那些設施陳舊，條件簡陋，消防等設施嚴重不合格的小旅館，需要通過加大對私有住宅不法利用的查處力度，清理城中村違法違章建筑。可對外來人口聚居區進行集中管理，選出信息員，培訓監督檢查人員，要求定期向公安機關治安管理部門報告情況。

（2）對于因條件不具備而一時不能直接上傳信息的小旅館，也不應一味地采取取締的方式，可以通過各種切合實際的方式解決問題。如信息的采集，可采取不同形式的聯網制度，單獨聯網、聯合聯網、掛靠聯網；網絡傳輸做不到的情況下，也可以先采用手機發送短信的方式，還可以建立城中村流動人口管理站，將旅客的信息報送到管理站，由管理站進行傳輸。給這些小旅館生存空間，使其在經營發展過程中逐步解決相關問題。

（3）將小旅館融入到社區管理中，實現管理的社會化。可以試行社區小旅館幾家集體辦證的辦法，統一管理。發揮社區干部、物業管理的作用，加強對小旅館的日常監督檢查。

（4）以市場化手段推動小旅館業的升級換代。促進正規旅館的發展，尤其是快捷酒店等經濟實惠型旅館的發展，以擠壓不法小旅館生存空間，并進一步引導其升級換代，實現自然淘汰。

6.積極探索和推廣旅館業“積分制”治安管理模式。積分制治安管理模式，是指公安機關治安管理部門以1年為1積分周期，制定旅館業治安管理工作考核評價機制的一種方法。考核評價指標主要有：違法違規、協助查破案件、抓獲在逃人員等情況，年終，依據指標考核積分情況，最終綜合評定旅館協助公安機關進行治安管理工作的總積分，并作為旅館年終獎懲標準。

宜賓等地的做法是：以1年為1個積分周期，每家旅館的初始積分均為12分。一個積分周期結束后，積分恢復為初始積分。檢查中如發現有違反相應法律規定行為的旅館，公安機關依法予以處罰，并同時給予相應扣分，如果協助公安機關抓獲違法犯罪嫌疑人員或提供違法犯罪線索，則給予相應加分，對得分高的旅館減少檢查監督頻率，反之則增加檢查監督頻率。對一個積分周期內，積分為負的可做出限期整改、停業整頓等決定，對連續兩年內積分為負的可做出吊銷許可證的處罰。

二、四川印章業治安管理創新調查研究

（一）四川印章業治安管理現狀。

為了加強對印章刻制業的治安管理，規范和提高印章制作工藝，防范、打擊制售假印章、假證件等違法犯罪活動，維護正常的社會經濟秩序，根據《國務院關于國家行政機關企業事業單位社會團體印章管理的規定》（國發〔1999〕25號），公安部于2000年又專門下發了《關于貫徹執行〈印章治安管理信息系統標準〉的通知》（公通字〔2000〕36號），要求全國各地貫徹執行印章治安管理信息系統標準，在全國范圍內開展印章治安管理信息系統建設。印章治安管理信息系統建設是全國公安機關“金盾工程”重點項目之一，是公安信息化建設和科技強警戰略發展規劃的重要組成部分，也是公安機關為構建和諧社會提供誠信保障的具體措施。

納入網絡管理的印章主要包括國家、政黨、公司、企業、社團等單位組織的法定名稱章和冠以法定名稱章的專用業務章、財務章、合同章等，還有這些單位組織法定代表人及財務負責人等具有法律效力的個人名章。目前，四川各地公安機關都積極規范印章業信息系統建設，加大印章上網力度。公安機關治安管理部門結合實際，抓住重點，突破難點，狠抓印章業審批、上傳等管理，積極主動與工商、地稅、國稅、銀行等職能部門配合，加大“六類”印章中發票專用章的上網力度。為避免各印章企業無序競爭，系統建設中，按照屬地管理原則進行管理，積極查處印章違法行為，保障印章治安管理信息系統建設有序地展開。系統建成后，對全省印章治安管理信息系統使用情況做每月通報和季度考核評分。截止2012年6月，全省共有公章刻制企業68家，202個審批點，印章信息總量為320萬條，全省實現聯網實時上傳。以2011年為例，四川印章業治安管理信息系統向企事業單位提供咨詢12,073次，向律師事務所提供咨詢481次，向金融單位等提供咨詢823次，向其他單位提供咨詢2,289次；提供治安案件線索192次，提供刑事案件線索45次；查處治安案件52件，治安拘留27人，查破刑事案件15件，刑事拘留15人；累計涉案金額33,598萬元。印章治安管理信息系統規范了印章業的治安管理工作，使查驗和比對等管理措施更為嚴密，使不法分子無空可入、無隙可鉆，偽造印章犯罪明顯減少，節省了公安、司法機關和涉案單位大量的人力和物力。假印章被有效地遏制，假證件、假文憑等也就失去了存在的意義，其社會效益十分顯著。

（二）四川印章業治安管理存在的問題。

1.印章的審批工作存在不規范現象。有些地方公安機關治安管理部門對印章的審批工作極不規范。一是公安機關治安管理部門對國家機關、企事業單位和社會團體刻制公章的申請沒有完全按照《公安部印章管理辦法》和《四川省印章業治安管理工作規定》的有關條文來審核，沒有完全貫徹“六類”印章網上審的原則，放松了準入的門檻；或者不及時辦理準刻證明，使許多單位的公章業務不能及時開展，單位存在不同程度的不滿情緒。二是公安機關治安管理部門對沒有準刻證明卻私自刻制公章的單位和刻制業不及時做出處理，導致私刻公章行為的屢屢發生。三是公安機關治安管理部門在辦理印章刻制備案手續時把關不嚴，沒有建立完善的檔案資料以備查。有些地方公安機關治安管理部門在對印章的備案上存在草率了事、該備案的不備案或者備案不詳細的不良現象，極不利于印章的規范管理。

2.印章治安管理信息系統的建設還待加強。印章治安管理信息系統是一個自上而下的分級管理網絡，印章的審批、制作和識別的全程網絡化管理實現了全國印章信息的共享。印章治安管理信息系統改變了印章管理依賴紙和筆，鑒別依賴眼和手的狀況，提高了印章管理自動化程度和各個環節的工作效率。通過網絡管理，能夠有效地發現犯罪、預防犯罪和打擊犯罪。印章治安管理信息系統是公安信息化建設的重要內容之一，已納入四川“大情報”信息系統，實行了全省信息資源共享。目前，雖然四川各地公安機關治安管理部門的印章治安信息系統建設在緊鑼密布地開展，而且許多地方已經建成并投入使用，但是系統建設還有待加強。具體表現為：一是很多企事業單位應用網絡印章的意識還不強，實際執行中對公安機關的做法缺乏理解，甚至不是很配合；二是各地公安機關治安管理部門對自己所在轄區的公章使用情況底數摸得還不清，推廣印章治安管理信息系統存在遺漏的現象，而且已入網單位變更后其印章的信息更新也不及時；三是印章治安管理信息系統的工作人員對系統還不熟悉，對信息采集的內容和錄入的標準把握不準，導致錯錄、遲錄、漏錄、不錄、誤傳、漏傳、不傳印章信息等現象時有發生。

3.非法刻制公章的行為仍然存在。一些地方的不法分子，為了追求經濟利益鋌而走險，非法刻制公章（尤其是私刻發票專用章）的現象較為突出。公章刻制定點單位、各類印章刻制門店、證章店、刻字社、復印店、廣告招牌店、刻章攤檔等都不同程度地存在非法刻制公章的行為。其具體表現為三種形式：刻制店私自承接未經公安機關治安管理部門審核的公章，偷偷地刻制并收取高的費用而不出具任何發票和收據；或者刻字店擅自將承接來的業務轉給他人刻制而收取一定的中介費用，但承接的刻字店往往有相當部分沒有準刻證明；或者復印店、廣告招牌店、刻章攤檔等未辦理刻制公章特種行業許可證而擅自經營印章刻制業務。這類非法刻制公章的行為極有可能引發合同糾紛，使企業蒙受重大經濟損失。甚至一些經營印章業的個體戶為了獲取“巨額利潤”，利用管理漏洞，違反印章業治安管理規定，未經公安機關治安管理部門批準私刻相關印章進行違法犯罪活動。各地公安機關已經查處了多起此類案件。

4.印章業缺乏規范的行業自律行為。隨著市場經濟的發展，政府不可能也沒有必要把一切社會事物都親自管起來，可以依靠各種社會中介組織參與和承擔，這就是行業管理的社會化。而行業的自律行為對行業的發展起著極其重要的作用，印章業也不例外。地方成立印章業協會可以達到以下目的：一是協會引導企業自覺維護市場秩序，不哄抬印章價格，不惡意壓低印章價格，共同建立公平理性的競爭環境；二是協會組織對企業的刻字人員和業務人員培訓考核，達標執證上崗；三是協會成為印章企業與公安機關溝通的橋梁和紐帶，共同建立公平、公正的印章市場新秩序。四川各地印章的行業協會大多沒有成立，缺乏統一的行業自律行為。而各地印章企業眾多，從業人員不計其數。同時，廠家分散、歸口不一、管理也顯薄弱，影響了行業的健康發展。這都是印章業缺乏行業自律而導致的不良現象。

（三）四川印章業治安管理創新思考。

1.嚴格規范印章業的審批工作。根據《公安部印章管理辦法》和《四川省印章業治安管理工作規定》的有關條文規定：公安機關治安管理部門對國家機關、企事業單位和社會團體刻制公章的，應辦理并出具準刻證明，公安機關治安管理部門對刻制公章的合法申請應當及時辦理準刻證明。凡是申請經營公章的企業，須經省級公安機關審查批準，向所在地工商行政管理部門申請登記、領取營業執照后，方準開業。對公章企業承接手續不全、無公安機關出具準刻證明的刻章業務，情節嚴重的，要取消其制作公章的資格，并依法予以處罰；對其他印章企業非法承制公章的，一律取消承制印章的資格。各地公安機關治安管理部門對印章的備案上應嚴格按照公安部和四川省公安廳的規定來辦理，備案的內容力求做到詳細、全面，不遺漏。

2.進一步加強印章治安管理信息系統的建設。一是加大宣傳力度，切實提高單位應用印章治安管理信息系統意識。各地治安管理部門可利用派出所大力強化應用印章治安管理信息系統的宣傳工作，宣傳的方式有：在縣電視臺播出滾動字幕，大力宣傳防偽編碼印章的作用，告誡群眾避免印章詐騙；出動宣傳車，懸掛宣傳條幅，張貼宣傳標語，送發告知書；深入轄區行政企事業單位和個體工商戶等地點，發放換用防偽編碼印章告知書，積極與轄區工商、稅務部門協調聯系，按照省、市兩級文件精神，在辦理營業執照和稅務登記證過程中，引導辦證的企業、個體工商戶到公安機關治安管理部門辦理印章審批手續；公布舉報電話，發動群眾檢舉揭發，獲取制刻假印章、辦假證等違法犯罪線索。

二是應積極摸清所在轄區的公章使用情況底數，大力推廣防偽編碼印章的使用，及時更新已入網單位變更印章后的信息內容。各地公安機關治安管理部門可聯合工商部門，對轄區進行摸底調查，并制定相關措施，確保各企事業單位進行印章的更換。同時，治安管理部門可深入轄區企事業單位和個體工商戶進行走訪，要求國家機關、企事業單位、社會團體、民間組織和工商戶等如需申請刻制單位名稱專用章、財務專用章、納稅人（單位）發票專用章、合同專用章，以及法定代表人名章等公章的，都必須向所屬公安機關治安管理部門提供單位證明材料、法人證明、營業執照等相關證明文件，由治安管理部門依法進行審批備案，審批備案后要按照規定通過印章系統刻制制式規格的防偽編碼印章。

三是加強印章治安管理信息系統工作人員的培訓，嚴格落實印章信息的采集、錄入和傳輸制度。在印章業的治安管理工作中，公安機關治安管理部門應堅決杜絕錯錄、遲錄、漏錄、不錄、誤傳、漏傳、不傳印章信息問題的發生，確保刻制防偽編碼印章信息的采集、上傳率要達到100%，確保印章系統數據鮮活完整。各地公安機關治安管理部門應嚴格按照《公安部印章管理辦法》和《四川省印章業治安管理工作規定》細化印章信息的采集和錄入標準，并將印章業治安管理信息系統建設納入各單位全年治安管理工作目標考核。各地公安機關治安管理部門可指定專人負責印章的更換、信息采集、信息錄入等項工作的督促檢查。地方公安機關治安部門可會同工商、稅務等相關部門采取措施，印發公告和出臺印章業治安管理入網工作的通知，加大印章業治安管理信息系統建設力度。

3.加強對非法刻制公章行為的查處和打擊。各地公安機關治安管理部門在印章業治安管理工作中，要按照“嚴打、嚴管、嚴罰”的原則，采取強有力措施，嚴厲查處和打擊各類違法刻制印章的行為。一方面，要加大日常監管力度，積極會同工商等部門，對本地印章刻制點進行全面排查摸底，了解掌握本地刻制經營點的底數、單位內部管理及經營狀況，從業人員等基本情況，嚴格規范經營刻制業的審批，強化對印章業技術人員的管理和法制教育。對不具備公章刻制資格的經營單位和個人，嚴禁其承接公章刻制業務。另一方面，堅持把打擊制販假證、非法刻制公章等違法犯罪和規范印章業治安管理秩序作為日常管理工作的重要內容。基層民警要結合日常工作，積極開展清查行動，定期和不定期對轄區印章業進行檢查，督促建立健全各項治安管理制度。對非法刻制公章的攤點、業主要堅決依法予以取締，并給予治安處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。同時，對街頭刻制印章小廣告進行集中清理，通過小廣告上的電話號碼開展案件偵查，力爭從源頭上遏制非法刻制印章等違法犯罪活動。

4.規范印章業的行業自律行為。各市、縣公安機關治安管理部門應積極協調地方成立印章業協會，正確引導各印章企業嚴格遵守公安部《印章業治安管理辦法》的規定，進行行業自律，堅決抵制私刻印章、制造假章假證等違法犯罪活動。印章業協會應當與地方公安機關治安管理部門簽訂“印章業自律承諾書”，根據國家相關法律法規的規定，制定相應的行業公約，規范職業道德，建立印章業誠信自律機制，提高印章企業守法、護法和自律意識，維護行業的社會信譽，反對和遏制惡意低價競爭行為，確保行業更好地為經濟發展保駕護航。印章業協會應積極促進行業發展，著力發揮橋梁紐帶和參謀助手兩大作用以及服務、協調、自律三大職能，協助公安機關治安管理部門做好行業管理工作。查處印章業中的各種違法違規行為。

三、四川廢舊金屬收購業治安管理創新調查研究

（一）四川廢舊金屬收購業治安管理現狀。

近年來，隨著改革開放的不斷推進和經濟建設的持續快速發展，在國家一系列優惠政策的支持下，特別是國務院實行行政審批制度改革以來，公安機關治安管理部門取消了對廢舊金屬收購業的審批，致使廢舊金屬收購單位無序增長，業主與業主之間惡意競爭加劇，流動收購人員大量增加，收、銷贓等違法違規問題時有發生。公安機關如何加強高危行業的治安管理，建立廢舊金屬收購業有效管理機制，堵塞銷贓渠道，減少案件的發生，成為各級公安機關治安管理部門必須著力解決的問題。

1.廢舊金屬收購站（點）數量激增。2002年11月國務院決定取消的第一批行政審批項目中包括“設立生產性廢舊金屬收購企業特種行業許可”。自從廢舊金屬收購業的行政審批取消后，隨著市場經濟的不斷深入，廢舊金屬收購業總體趨勢是規模不斷增加和擴大，收購站（點）和從業人員數量激增。2007年12月自貢市公安局治安管理部門在全市范圍內開展了集中清查廢舊金屬收購站（點）統一行動，共排查生產性廢舊金屬站（點）222家，非生產性廢舊金屬收購站（點）354家。成都市公安局治安管理部門2008年5月至8月開展的廢舊金屬站（點）的全面摸排核查，全市已登記的廢舊金屬收購站（點）達到1147家，其中個體工商戶1072家、企業75家。2009年，宜賓市公安局治安管理部門共排查清理非生產性廢舊金屬收購站（點）606個，從業人員622個（不含流動收購人員）。2010年，瀘州市公安局治安管理部門在廢舊物品收購站（點）專項整治行動中共清查廢舊金屬收購站（點）達到962個，其中個體工商戶730戶、企業232戶。經過多年的發展，遍布我省城鄉的廢舊金屬回收網絡和體系已初步形成，并呈現快速發展趨勢。

長期以來，廢舊金屬收購業作為特種行業，國家實行從嚴控制、從嚴管理的政策，近幾年隨著市場經濟的發展，尤其是2003年取消對廢舊金屬收購業的特種行業許可審批后，該行業出現了爆炸式發展，從業人員數量劇增，整個行業呈現無序競爭局面。治安隱患十分突出。

2.經營主體結構復雜。從經營人員構成情況來看，既有當地常駐人口，也有外來流動人口；從經營方式來看，多為家庭式經營，尤其是廢舊物品收購站（點）以夫妻共同經營居多，他們既收購各種廢舊金屬，也收購其它廢舊物資；從經營主體性質來看，既有廢舊金屬個體工商戶收購點，也有廢舊金屬收購企業，其中又以個體收購居多；從經營模式來看，既有定點收購單位和攤點，又有流動上門收購人員。經營主體結構的復雜性導致了管理部門往往難以監管，收購市場秩序極為混亂。

3.違規違法經營現象突出。隨著各地廢舊金屬站（點）的無序增長，行業之間的不正當競爭及利益驅動導致違規、違法經營行為增多。加之從業人員法制意識普遍不高，不遵守規定進行收購的現象比較突出，造成管理上的混亂。從調查情況來看，違法違規經營主要包括：

（1）無證照經營。取消行政審批后，特別是近年來新增的廢舊金屬收購站（點），很多未辦理任何手續，沒有任何證照，隨意設立站、點，流動收購。從全省各地公安機關近年來摸排整治情況來看，個別地方無證照經營者占到一半以上，特別是流動收購人員，基本屬于無證經營。這些收購人員對收上來廢舊金屬不問來處一律照收，收不上來時就踩好點，在無人看管或看管松懈時盜竊物品，有的甚至與工地、廠礦、企業等人員內外勾結，進行監守自盜。

（2）超范圍經營。部分從業人員法制意識淡薄，受利益驅使，鋌而走險，不分類別，隨意收購生產性廢舊金屬的情況嚴重，加之部門監管、控制不力，呈失控狀態。部分有證照經營者，超出規定的“非生產性”經營范圍，有的還成為收贓、銷贓的場所。違規經營帶來的不僅是治安問題，還有更多是消防、安全、環保、市場經營秩序等一系列問題。

（3）開業后不到公安機關治安管理部門備案的情況顯著增多。取消行政審批后，雖然規定從業人員應當在規定時間內到當地派出所備案，在其開業前要接收公安機關檢查，但在實際工作中，經營人員在辦理營業執照后，大多不到公安機關治安管理部門備案登記，致使公安機關不能及時掌握情況，即便公安機關治安管理部門在開業前進行了檢查，發現了一些問題，但業主已領取工商營業執照，公安機關根本沒有約束力。

（4）廢舊金屬收購站（點）在一定程度上成為銷贓渠道。廢舊金屬收購站（點）數量的激增，為違法犯罪分子打開了方便之門。一些從事廢舊金屬收購的企業、個體工商戶和個人唯利是圖，只要能賺錢，收購生產性廢舊金屬不登記，不問貨物來源，明知是贓物仍照收不誤 ，然后加價倒賣，從中牟利。更有甚者，有的無證經營業主還與不法分子勾結，倒賣生產原料，盜竊電線、護欄、井蓋等公共設施，成為不法分子銷贓、窩贓的途徑。

4.廢舊金屬收購業自律機制弱化。廢舊金屬收購業經營單位規模往往較小，各自為戰，很難形成集中統一的行業組織，缺乏自律和約束機制。政府主管部門又不能以行政命令等手段對企業的某些經營行為進行直接管理，導致經營糾紛、行業矛盾、不當競爭，得不到協調和解決。因此，廢舊金屬回收業應盡快建立自己的行業組織，規范行業的經營行為。

5.廢舊金屬收購業主法律意識和安全意識薄弱。廢舊金屬收購站（點）的業主和從業人員素質普遍較低，不少是農民和下崗失業人員，文化程度低，部分人員不學法、不懂法，也不參加業務培訓，法律意識和安全意識薄弱。絕大多數從業人員缺乏必要的安全意識，不能正確鑒別放射性和有毒性廢舊金屬，對收購的廢舊金屬亂堆亂放，既造成環境污染、又存在嚴重的治安隱患和消防隱患。

部分站（點）從業人員法律意識淡薄，許多收購者根本不到轄區派出所備案登記，行業人員違法犯罪很難被發現。部分收購者甚至與盜竊犯罪分子相勾結，不法收購違禁物品。由于銷贓渠道暢通，一些不法分子將建筑工地施工材料、城市公用設施作為作案目標，大肆盜竊作案，嚴重擾亂社會治安秩序。

（二）四川廢舊金屬收購業治安管理存在的問題。

近年來，我省公安機關治安管理部門加大了廢舊金屬收購業的治安監管力度，不斷規范整治廢舊金屬收購市場，取得了突出成效。部分地方圍繞廢舊金屬收購業治安管理出臺了相關規定，如廣元市、攀枝花市等地出臺了廢舊金屬收購業治安管理辦法和治安等級化管理辦法，為廢舊金屬收購業治安管理夯實了基礎。多數地方公安機關治安管理部門逐步建立了較為詳實的廢舊收購站（點）基礎檔案臺帳，并逐步納入微機管理，不斷提高管理水平。部分地方公安機關治安管理部門不斷強化和落實治安責任制，從源頭上杜絕違法違規行為的發生，如攀枝花市公安機關同城區320戶從事廢品回收的經營業主簽訂了《廢舊金屬收購業治安管理保證書》，較好地保證了 “三電”設施避免受到盜竊、不法金屬物品流入廢舊金屬收購市場。

自2007年6月至12月中央綜治辦、公安部、國家工商總局等八部門聯合組織開展了聲勢浩大的“三電”專項斗爭以來，我省各地公安機關治安管理部門圍繞以“三電”專項斗爭為核心的治理整頓工作成效極為突出。2007年11-12月，自貢市共出動警力584人次，打擊犯罪團伙1個，破獲刑事案件9起，其中窩藏轉移收購銷售贓物2家，盜竊7起，繳獲贓款贓物0.55萬元，抓獲違法犯罪嫌疑人20人，收繳三電設施、器材5.24噸；2008年9月，成都市共出動執法人員2029人次，檢查已登記的廢舊金屬收購站（點）1147戶，查處取締無照經營廢舊金屬收購站（點）20戶，查處取締小冶煉廠11戶，罰沒金額1.2萬元整；2009年4月，宜賓市出動公安民警1283人次，取締非法收購站（點）和從業人員13個，破案刑事案件2件，查處治安案件9個，收繳贓物3萬元、收繳“三電”設施器材1.55噸，抓獲犯罪嫌離人15人，刑拘12人，罰款0.9萬元，成效十分突出。

同時也應當清醒地看到，當前仍有部分地區對廢舊金屬收購站（點）監管力度不夠，存在一些盲點和死角。 特別是行政審批手段廢除后，公安機關治安管理部門對廢舊金屬收購業的治安監管控制能力大大弱化，治安問題十分突出。從目前四川廢舊金屬收購業治安管理工作暴露出來的問題來看，主要表現在以下幾個方面：

1.觀念滯后，認識偏離。行政審批制度改革后，有的地方公安機關治安管理部門和治安民警對廢舊金屬收購的管理認識出現偏離。對于取消行政審批，基層公安機關思想準備不足，普遍感到無所適從。長期以來，對特種行業進行開業審批及發放許可證是公安機關治安管理部門進行治安管理的主要手段，取消廢舊金屬收購業的行政審批，意味著治安管理部門的管理工作由原來的“許可管理”為主向“后續監管”為主的管理模式轉變。有的地方公安機關治安管理部門認為廢舊金屬收購站不需要公安機關審核發證，據此認為廢舊收購的管理工作已經不重要。有的民警對廢舊收購業治安管理出現的新情況、新問題認識不足，沒有及時落實相應的管理措施，違法犯罪活動得不到有效的遏制。

2.制度缺失，工作不暢。在取消行政審批以后，廢舊金屬收購業發展勢頭迅猛，但還沒有完善的法律、法規與之配套，存在法律、法規相對滯后的問題。公安機關治安管理部門在監管中無法可依，導致部分違法、違規經營者鉆了空子。

從全國性法律法規層面來看，目前適用的《廢舊金屬收購業治安管理辦法》、《關于城鄉個體商業經營廢舊物資的暫行規定》等規定是在行政審批制度改革以前制定的，已經遠遠不能適應新時期廢舊金屬收購治安管理工作需要；2007年5月1日起施行的《再生資源回收管理辦法》對于廢舊金屬治安管理的規定相對籠統，無法解決廢舊金屬收購治安管理中的諸多問題。從地方立法來看，我省1985年5月12日出臺的 《四川省人民政府關于加強廢金屬回收管理工作的暫行規定》已經十分陳舊，遠遠脫離實際管理工作的需要，給公安機關治安管理部門的管理工作帶來極大困難，亟需重新制定廢舊金屬收購業治安管理辦法及相關配套規定。

3.管理缺位現象突出。

（1）缺乏有效的規劃控制。因高額利潤的誘惑和治安審核的取消，不同層次的收購站（點）加入到行業中，形形色色的成員滲透到行業內。收購站（點）的大量增加，使得行業競爭日益加劇，有的業主經不起高額利潤誘惑，鋌而走險，進行非法經營。

（2）缺乏有效的管控手段。取消行政審批后，廢舊金屬收購業開業手續大大簡化，公安機關治安管理部門失去了對特種行業最直接、最有力的制約手段。治安管理部門對廢舊金屬收購業場所方位、規模和從業人員等基本情況不了解、不掌握；對收購業出現的“剝皮”、拆卸設備、收購可疑物品、“半路交易”等情況，缺乏有效的管控手段；對收購業中出現的無照經營、超范圍經營現象，有關職能部門也缺乏有效措施。大量無照經營收購站點的存在以及超范圍經營現象的泛濫，直接誘發了行業內的無序競爭和非法經營，引發行業犯罪。

（3）缺乏有效的考核機制。由于當前各基層派出所考核機制和管理機制的導向不盡合理，造成了民警重破案、輕防范的思想，對調查摸底、掌握了解情況、物建秘密力量、加強日常監督檢查、做好陣地控制等基礎性工作重視不夠、熱情不高，趨于被動應付狀態。

4.聯合協調不到位。近年來廢舊收購站（點）大量增加后，公安機關治安管理部門和其他部門在管理上各自為戰，相互之間信息不能共享，日常聯系工作機制極不健全，公安機關不能及時掌握廢舊收購的開辦、變動情況，在一定程度上形成管理盲區。根據有關規定，廢舊金屬收購業由公安、工商等多部門共同管理，由于部門間缺乏有效的溝通、協調，各職能部門在管理上出現信息不暢、工作不協調和力度不夠等情況，管理漏洞較多，如一職能部門欲取締的單位，在另一職能部門卻獲得了合法身份。這種不協調的狀況，讓一些非法經營者有機可乘，影響了正常的市場秩序，引發了各類治安問題。目前政府部門對廢舊金屬收購業的日常管理力度明顯不夠，相關職能管理部門缺乏溝通，不能形成合力。

5.打擊力度不夠。由于相關法律法規的滯后，使得公安機關依法打擊非法經營活動缺乏法律依據，造成打擊不力。同時，由于當前執法要求不斷提高而收購站點贓物來源面越來越廣、渠道越來越多、環節越來越復雜，公安機關對此類違法犯罪行為的證據收集也越來越難，時常出現有線索顯示其違法犯罪而無證據證實的情況，尤其是對于一些有偷盜或收銷贓嫌疑的經營單位或個人，由于一時難以找到失主或偷盜者而喪失打擊處理的有利時機，使公安機關處于“抓之不行，放之不忍”的兩難境地，時常抓了放，放了抓，不但違法犯罪活動得不到懲處而且削弱了法律威懾力，催生了從業人員“只要不被當場抓住，公安機關就不能對我們怎樣”的僥幸心理，助長了此類犯罪的蔓延。

（三）四川廢舊金屬收購業治安管理創新思考。

1.更新觀念，轉變治安管理模式。要變原來的“單純管理”為現在的“服務管理”，要變原來的“許可管理”為主為現在的“后續監管”為主。要堅持“管理、服務、指導”的工作原則，把“服務行業，為行業排憂解難”作為穩定社會大局，促進行業治安管理的一項主要任務來抓，積極為廢舊金屬收購業主提供合法權益的保護。首先，建立聯系互助關系。廢舊金屬收購業有著守法與違法經營的雙重性，加強聯系有助于行業的治安管理，雙方在交往中取得信任，互通情況，形成治安管理的良性循環。其次，要主動登門服務，從管理制度、業務知識、維護安全等方面提供方便，在工作中堅持“執法為民、熱情服務”的思想，以贏得行業經營者和從業人員的信任和支持。這樣既增強了行業內部的管理，又加強了社會治安管理。

2.積極推進地方性立法，賦予公安機關行政許可權。行政審批制度改革后，上海、江蘇、云南等地紛紛出臺了廢舊金屬收購治安管理的地方性法規，極大地推動了這些省、市廢舊金屬收購業的治安管理工作。四川圍繞廢舊金屬收購業治安管理的規定極為陳舊，已經完全不能適應廢舊金屬收購業治安管理的現實需要。為此，亟需對廢舊金屬收購業展開積極摸排和調研，在此基礎上盡快制定廢舊金屬收購治安管理辦法及相關管理規定，完善廢舊金屬收購業各項管理制度，規范廢舊金屬收購行為。

從上海、云南等地的立法實踐來看，通過省級地方人大立法授予公安機關治安管理部門對廢舊金屬收購行業的行政許可權成為大勢所趨，也是解決當前公安機關治安管理部門對廢舊金屬監管不利、管控乏力的根本性措施，對于強化對廢舊金屬收購網點的管控、規范廢舊金屬收購行業的設立和運行具有重要意義。

3.建立三級治安管理模式，落實民警管控責任。三級治安管理模式即建立治安大隊、派出所、治安民警三級治安管理責任機制。治安大隊承擔組織協調，制定規章制度，開展業務培訓和指導監督等職責；基層派出所承擔行業日常治安管理，指導從業人員等職責；治安民警承擔掌握行業工作底數、日常監督檢查、治安信息收集等職責。

作為責任機制的終端，治安民警要對轄區廢舊金屬收購站（點）做到底數清、情況明，嚴格落實收購登記制度，規范廢舊收購站點的經營秩序。要常管理、嚴檢查，對在治安管理工作中出現的新情況、新問題，密切掌握廢舊金屬收購業治安動態，提高駕馭社會治安的能力，對檢查中發現的違法犯罪要依據現行規定進行處理，絕不手軟。對轄區單位可通過主動上門工作，介紹治安形勢，傳授防范經驗，提高管理人員的防范意識和防范能力。

4.建立廢舊金屬協作管理機制。一方面，治安管理部門要轉變觀念，改變廢舊金屬收購業管理中單打獨斗的工作格局。要經常與刑偵、交警、巡警等部門取得聯系，建立協同作戰的工作模式，及時交流日常工作中發現的違法違規活動線索，有效打擊收、銷贓違法犯罪活動。

另一方面，治安管理部門要積極加強與工商部門的協作和聯系，建立信息資源共享、定期研判、聯合查處的工作機制，及時通報新開業廢舊金屬收購單位的設立和變更情況，共享廢舊收購單位違法違規線索，并經常性地開展廢舊金屬收購業聯合檢查清理，嚴厲打擊廢舊金屬收購業違法違規活動。

5.大力推行廢舊金屬收購業等級化治安管理模式。從部分省、市實施廢舊金屬收購業等級化治安管理的成效來看，該種模式無疑成為廢舊金屬收購業治安管理的最佳模式。各地公安機關治安管理部門應將廢舊金屬收購業納入等級化常態管理，著力完善廢舊金屬收購業治安管理等級評定辦法和標準，將轄區內廢舊金屬收購業按照評定標準進行考核，根據考核結果分別評定等級，并根據廢舊金屬收購業不同等級，有重點、分層次開展治安檢查，對發現違規、違法經營的廢舊金屬收購業要依據國家有關法律、法規嚴肅查處，構成犯罪的依法追究刑事責任。

6.積極引導行業自律組織的建立和完善。隨著廢舊金屬收購業的迅速發展，強化行業自律機制十分重要。公安機關要引導行業建立協會，幫助行業協會建立和完善各項規章制度，以協會章程的形式，設定行業準入標準，加強行業自我管理能力，通過協會幫助企業及時了解市場行情、政策、法律，做好政策法律咨詢工作，調動經營者自覺參與治安管理的積極性，更好地協助公安機關治安管理部門工作。

7.大力推進廢舊金屬收購治安管理信息系統建設。四川廢舊金屬收購業信息化建設和管理步伐較為滯后，廢舊金屬收購治安管理信息系統平臺尚未有效建立起來，不利于廢舊金屬收購業治安管理工作的順利推進。各地公安機關治安管理部門要加強對轄區內廢舊金屬收購業的治安管控，應盡快在全省范圍內推進（生產性）廢舊金屬收購治安管理信息系統平臺建設，實現購銷信息實時上傳，派出所實時監控，網上自動查詢比對，及時預防和打擊各類利用廢舊金屬收購的違法犯罪行為。系統平臺的前端設置在收購單位，信息日常采集由業主和從業人員進行外網輸入，通過派出所、市（縣）公安局、省公安廳三級聯網的后臺管理，從而實現對廢舊金屬收購物品、銷售人員、流動收購人員等信息的實時錄入、準確傳輸、快速查詢統計、網上比對報警等。

各基層公安機關治安管理部門應立足于信息平臺，積極完善廢舊金屬收購業基礎信息，聯合商務、工商等部門對廢舊金屬收購業進行摸排清理，全面掌握底數。并通過公安秘密力量建設，在經營者和從業人員中建立治安信息源和完善舉報獎勵制度等方式增強信息獲取能力，推進信息化管理制度進一步完善。

8.突出專項整治，加大打擊力度。公安機關治安管理部門根據本地實際情況，集中時間和警力，發揮整體作戰優勢，適時開展專項整治，加大執法力度，對違法經營廢舊金屬的企業和個人嚴厲打擊。強化對行業的日常巡查，加大對廢舊金屬收購業的執法檢查力度，建立健全監督檢查機制和責任追究制度。要通過設立舉報、獎勵等措施，鼓勵群眾提供廢舊金屬收購企業和個體工商戶違法經營、收贓銷贓的線索，隨時掌握廢舊金屬收購業的治安狀況，避免漏管、失控，實現對廢舊金屬收購業的實時、動態管理。公安機關治安管理部門應會同工商行政管理機關，采取定時或者不定時清理整頓廢舊收購站（點），對無證經營的，建議工商行政管理機關一律撤銷關閉，對違規違法經營的，公安機關治安管理部門要依照《廢舊金屬收購業治安管理辦法》、《治安管理處罰法》等規定嚴肅查處，對觸犯刑律的要依法追究其刑事責任。

四、四川開鎖業治安管理創新調查研究

（一）四川開鎖業治安管理現狀。

開鎖業是指技術性開啟、修理各種鎖具，配置各種鎖具鑰匙的行業。開鎖業事關社會治安的穩定和人民群眾財產的安全，2007年4月，公安部和工商總局就曾聯合發布通知，將開鎖業納入社會治安管理；2010年8月，公安部、人力資源社會保障部門及工商總局又聯合發布《關于加強開鎖業管理，嚴厲打擊利用開鎖技術違法犯罪的通知》。目前部分省市已將開鎖業納入特種行業進行管理，如黑龍江、江蘇等。然而一直以來，我省卻并沒有把開鎖業納入特種行業進行管理，只是進行一般的治安管理。有的地方雖然參照特種行業建立了部分管理制度，但由于沒有明確的法律法規規定，管理效果不理想。

近幾年，隨著人們生活水平的不斷提高和“安全防盜”產業的興起，居民和單位對上門開鎖服務需求越來越多，開鎖業從業人員呈明顯增長態勢，并形成了一定的規模，暴露出許多問題。開鎖業在為群眾提供方便快捷服務的同時，也讓群眾對開鎖業自身的治安隱患特別擔心。開鎖廣告漫天飛，開鎖隨意性太大，許多地方由于開鎖業管理混亂，涉及技術性開鎖的案件時有發生，嚴重影響了人民群眾安居樂業和社會治安的穩定。因此，制定明確的法律法規，創新開鎖業的治安管理，有效地預防和打擊利用開鎖技術從事違法犯罪活動，已經勢在必行。

1.開鎖隨意性大。有的開鎖業從業人員，未經許可到處擺攤設點，只要給錢，就給開鎖，這種非法經營行為和混亂的管理為入室盜竊、盜竊車輛等違法犯罪提供了可能。開鎖越是方便，市民越是提心吊膽，一些違法犯罪人員因開鎖從業人員的“無意”協助而引發各種盜竊案件已屢見不鮮。22歲的張某，2012年5月6日發現自己公司附近的一家小商店鎖著門，于是隨便撥通了一家開鎖公司的服務電話，開鎖工劉師傅很快就到了現場，雙方講好開鎖價格后，劉師傅很快將商店的門鎖打開，張某進屋后，立即付給劉師傅開鎖費并催促其離開，之后張某對小商店的錢物進行了大肆盜竊。開鎖技術的隨意使用應該引起治安管理部門的高度重視。

2.小廣告漫天飛。小區的信箱上、樓道上貼滿了“牛皮癬”，其中不少就是開鎖廣告，而很多廣告都是用印章直接印在了墻上，并且大多都是印在居民家門口，而在一些商業街，一眼望過去，滿眼都是各種開鎖小廣告。這些小廣告嚴重的影響了城市的市容市貌，也為違法犯罪人員入室盜竊等提供了方便，給錢就開鎖，基本不用手續。利用小廣告散布開鎖聯系方式，屢禁不止，給治安管理部門從源頭上切斷非法開鎖造成了很大的難度。

3.“野蠻”開鎖。一些“雜牌軍”由于開鎖技術不到家，上門開不了，就硬說屋主的鎖壞了無法修，用電鉆鉆爛鎖芯，或干脆撬開鎖，之后向屋主推銷自己帶的鎖芯或者鎖具。這些“雜牌軍”還詭稱破鎖費用大，向屋主索要高價開鎖費，導致治安糾紛和開鎖業的無序競爭。

4.網上技術性開鎖信息泛濫。“這世界上沒有開不了的門，也沒有開不走的車。”日前，有人利用網絡公開招收學員，通過網絡視頻傳授開鎖技巧，還通過網絡推銷技術性開鎖教材和出售開鎖工具。如：一名自稱“牛師傅”的人網上承諾，交兩三千元錢，就可以馬上學會開奔馳、寶馬等世界名車車鎖，為技術性開鎖盜竊犯罪提供了條件。

（二）四川開鎖業治安管理存在的問題。

1.無證經營。據調查，目前四川各市內經營鎖具維修、銷售、開鎖業務的店鋪及從業人員眾多，截止2010年10月底，我省共有鎖具經營單位2683家，開鎖業1970家，從業人員3000余人，然而具有資質的開鎖機構只有25家。在有些地方，開鎖從業人員基本上都沒有相關的資質和證照。

崔先生在自貢市毛家壩超市門前開辦了一個維修店，曾經想申請“急開鎖”許可證，但公安、工商部門審批管理中都沒有這一項，于是他只得辦了修鎖的工商營業執照，但免不了“有時替人開開鎖”。據工商部門有關人士解釋，“急開鎖”不是規范用語，因此，工商執照上的“經營范圍”不可能有“急開鎖”項目。依照現行法律、法規，開鎖業由工商部門登記發證，工商部門登記后通知公安機關備案；對無照經營開鎖業務的，由工商行政管理部門予以取締；對經營中存在違法違規行為的，也由工商部門責令其限期整改或依法予以處罰。對利用開鎖服務進行違法犯罪活動的，公安機關依法查處；構成犯罪的，追究相關人員的法律責任。所以，多發性、常發性的無證開鎖行為和有證違規開鎖行為，管轄權均在工商部門，不在公安機關，只有發生案件公安機關才進行立案。由于公安機關對開鎖業的日常管理沒有明確的法律法規規定，給公安機關治安管理帶來了很大的難度，不好管、也沒有權力管。開鎖業在沒有納入特種行業時，公安機關只是備案，沒有特別管理權。

2.開鎖業無正規培訓機構。據統計，截止2010年10月底，我省開鎖從業人員3000余人，而接受過正規開鎖培訓人員只有150人。大多數地方沒有正規的培訓機構，例如：自貢市大安區24名開鎖從業人員均未經過正規培訓，基本上是師傅帶徒弟的傳幫帶學習模式，徒弟“出師”后，就自立門戶，開展業務。大多數師傅在教徒弟的過程中，重視的是手藝的傳授，而忽略了職業道德的教育。因此，有的人學會了手藝，但沒有學會如何使用手藝，難免利用手藝干一些歪門邪道的事情，為盜竊行為的發生埋下了隱患。

3.開鎖人員信息管理不到位。2007年4月，公安部和工商總局就曾聯合發布通知，將開鎖行業納入社會治安管理，要求開鎖業必須在工商部門登記注冊，并在公安機關備案，但真正備案的并不多，且公安機關只對開鎖業進行備案，并沒有對開鎖業的所有從業人員信息進行記錄，信息不全，很難控制。加之，基層民警普遍認為公安機關對無證開鎖經營行為和違規開鎖行為無處罰權，缺乏管理措施，在宣傳教育、登記備案、查處違規上很難到位，從而導致了公安機關對開鎖人員的監管缺失。

4.開鎖流程不規范。通過對開鎖業進行調查，其開鎖流程一般為開鎖匠通過客戶上門、電話預約方式接受業務，然后攜帶自制工具上門開鎖，收費價格按照現場開鎖難度講價確定，無具體收費標準，非正規開鎖匠一般都沒有要求事主出示證件進行登記，也沒有仔細對其進行必要的審驗過程，給錢就開鎖，一般收費比正規的低，不少市民貪便宜圖省事，還是會請這些流動的鎖匠來開鎖，這就為無證開鎖人員提供了生存土壤，同時，也為違法犯罪人員打開了方便之門。

5.開鎖技術公開化。2010年5月，自貢市公安局刑警支隊歷經兩個月偵查，成功偵破省廳掛牌督辦的系列技術性開鎖入室盜竊案，打掉一個技術性開鎖入室盜竊團伙，破獲系列入室盜竊案56起，追回被盜筆記本電腦、金首飾及有價證券等財物價值5萬余元。經調查，羅松等3名案犯均不是開鎖業從業人員，而是在網上購買開鎖工具和學習資料，通過自學后實施作案。

開鎖業技術手段本應嚴格保密，專業工具必須嚴格管理，然而，時下一些書店公開銷售《開鎖大全》工具書，過去只供內部交流的鎖具維修教程，現在在地攤上只花十多塊就能到手；而非法流入的一些教學光盤，簡直是在“手把手”地教人如何破解鎖具；加之網絡上各種開鎖專業工具成套出售，為不法人員違法犯罪提供了條件，很難控制。

（三）四川開鎖業治安管理創新思考。

1.制定開鎖業管理地方性法規，將開鎖業納入特種行業管理。建議制定《四川省開鎖業治安管理辦法》，將開鎖業納入特種行業進行管理。《四川省開鎖業治安管理辦法》應該明確：

(1)開鎖業屬于特種行業，由公安機關實施特別管理，符合開鎖業開辦條件的，應該向所在地縣級公安機關提出申請，經審查符合條件的可辦理《特種行業許可證》，開鎖業的開業必須經過公安機關行政許可；辦理完《特種行業許可證》方可可向工商管理部門申請營業證照。

(2)同時制定相關的開鎖細則和違法處罰細則，例如：對未經許可擅自經營開鎖業務的行為，未查驗消費者相關證件行為和未如實登記消費者信息行為，發現有盜竊違法犯罪活動嫌疑不及時向公安機關報告的行為等等，如何進行處罰做出具體規定；利用開鎖技術實施違法犯罪活動受過刑事處罰的人員，能否從事開鎖業經營活動做出規定，等等；

(3)對依法領取“特種行業許可證”和“工商營業執照”的開鎖業實行逐一建立檔案，進行信息化管理。可記錄從業人員姓名、住址、身份證件種類和號碼等身份信息，留存從業人員的居民身份證復印件等存檔備查。對無證經營人員要全面清理，全部予以取締，隨時掌握開鎖單位信息及從業人員動態等。

2.成立開鎖公司和行業協會，規范開鎖流程。建議各地將開鎖業主和從業人員集中起來，成立統一規范的開鎖公司，開鎖人員統一培訓，統一著裝，統一證件，統一開鎖工具，統一開鎖流程，統一開鎖價格。成立開鎖協會，對開鎖業進行監督與協調，規范開鎖行為，經常組織開鎖從業人員進行培訓和對其進行法制教育。開鎖人員開鎖技術必須達到合格標準，并取得開鎖協會核發的《開鎖員資格證》，開鎖人員對外業務要主動出示開鎖員資格證。開鎖前要查驗事主的身份證件，并找鄰居核驗情況，問明房內家具擺設，并登記事主的姓名、身份證號碼和電話號碼等。不得為無法出示自身證件的人開鎖，對于特殊情況求助開鎖的，應先報告派出所，然后在轄區民警或居委會工作人員、小區物管人員的監督下進行開鎖服務。現場開鎖時，應當如實填寫《開鎖服務記錄單》，由委托開鎖人、開鎖技術人員分別簽名、注明聯系方式，并留存備查；同時應對委托人的身份和財產信息應當予以保密；不得出售、出借專用開鎖工具。實行110聯動開鎖管理，市民需要開鎖，只需撥打110，由110向需要開鎖者提供開鎖公司專業人員上門服務，讓警方來監管這個“大鎖”，市民才能放心自家的“小鎖”。

3.嚴厲查禁和打擊非法傳授開鎖技術的行為。公安機關網監部門要加強對互聯網的監管，及時封堵、刪除利用互聯網傳播開鎖技術、出售開鎖工具等違法行為；治安部門要加強社會面巡查，會同城管部門及時清理街面非法小廣告，嚴防嚴控有害信息的傳播、蔓延。

各地公安機關、人力資源社會保障部門應對本地區的開鎖培訓班進行調查清理，對未經人力資源保障部門審批開鎖培訓，要立即責令停止；對沒有培訓資質擅自開班的，要堅決予以取締。對經人力資源社會保障等部門批準后舉辦的開鎖培訓班，公安機關要到場進行法制教育，并對參訓教師和學員逐一登記個人信息。

4.加強對開鎖業的監督管理。工商行政管理部門要嚴格開鎖業的審批，對不符合條件堅決不予審批和辦理營業執照，堅決查禁擅自從事開鎖業經營活動者，嚴把登記注冊關。對開鎖業經營單位管理混亂、引發違法犯罪活動的，要依法予以取締，吊銷營業執照。

將開鎖業納入特種行業進行管理，才能嚴格開業審批，規范其經營管理，建立健全各項規章制度，合法經營。公安機關要督促從業人員嚴格執行開鎖流程，在工作過程中，發現可疑情況和違法犯罪線索，及時向公安機關報告。定時向社會公布依法登記的開鎖經營單位名稱，引導群眾從中選擇服務單位。人力資源和社會保障部門要嚴格開鎖培訓審批，被批準的開鎖培訓班要及時將相關信息送公安機關備案。

公安機關要經常對開鎖經營單位進行檢查，要加強從業人員的法制教育，提高行業規范化水平。發現開鎖經營單位有不履行開鎖登記程序、擅自上門提供開鎖服務，不認真履行規定、工作失誤被違法犯罪人員利用等行為的，要限期改正，或者吊銷其經營資格。

5.加強宣傳力度，嚴厲打擊技術性開鎖犯罪活動。公安機關要充分利用各種新聞媒體，大力宣傳開鎖業管理的有關規定，要求廣大經營單位嚴格履行開鎖服務查驗登記制度，督促其守法經營。要廣泛發動人民群眾積極提供涉及開鎖經營單位的各類違法犯罪活動線索，動員群眾積極檢舉揭發非法開鎖經營戶，自覺抵制非法開鎖服務。

公安機關刑偵、治安、網監等部門要結合日常工作，及時掌握技術性開鎖方面的情報信息，認真排查相關線索，積極采取措施預防、制止違法犯罪。要加強對技術性開鎖案件規律、特點的分析，加強對易發案時段、易發案地區的巡邏防控，爭取在第一時間發現和打擊此類犯罪行為，形成高壓態勢。對發現的非法開鎖培訓和傳授技術性開鎖的源頭，要一追到底，徹底打擊。

后記：在本課題組調查研究的過程中，自貢市公安局治安支隊、宜賓市公安局治安支隊、瀘州市公安局治安支隊、成都市公安局治安支隊、廣元市公安局治安支隊等單位給予了大力協助和支持，在此，課題組深表感謝！

【注釋】

①目前開鎖業尚未有全國性法律規范明確將其作為特種行業納入管理，但已有部分省市將其作為地方性特種行業加以規范，如吉林省和哈爾濱市已明文規定將開鎖業納入特種行業。

The Innovation Investigation Report on the Public Security Management for Special Industry in Sichuan

FENG Wen-lin,SHUAI Juan,YAO Hong,DENG Bo,WEI Lian-fang,WANG Xiao-lin,FENG Rong

With the great changes in special industry,there are many new situations and new problems appearing in public security management.In order to achieve better management and serve well for the economic construction,from investigation research,the fundamental issues are to strengthen the public security management,to establish and improve the law and regulation base for special industry security management.Our research group focus on investigation of present situation and the problems in four aspects: hotels,seal industry,the industry for the acquisition of scrap metal and the unlocking industry,carry on the theoretical research analysis and propose some measures and methods to solve these problems.

Special Industry;Public Security Management;Investigation;Hotel;Seal Industry;Industry for Acquisition of Scrap Metal;Unlocking Industry

D631.44

A

1674-5612（2013）01-0074-18

（責任編輯：賴方中）

2012-12-01

馮文林，（1959- ），男，四川富順人，四川警察學院治安系副主任、教授，研究方向：治安學；帥 娟，（1964- ），女，四川崇州人，四川省公安廳治安總隊副總隊長，研究方向：治安學。