淺議行政事業單位內部控制存在的問題及對策

胡炎晴

摘要：近年來，雖然行政事業單位財務管理水平和經濟活動的合規合法性總體上得到不斷提升，但行政事業單位的內部控制仍存在很多不足，主要表現在內控意識相對薄弱，特別是“一把手”的內控意識淡薄、預算編制和執行脫節、資產管理無序、責、權、利劃分不明確，基建管理混亂等現象。針對這些問題，行政事業單位應遵循行業規章制度，完善內部控制，建立健全內部權力的制約機制，強化管理、建立透明的信息體系，實現相對健全的內部控制制度，有效的防止國有資產的流失，杜絕貪污、腐敗，促進行政事業的健康發展。

關鍵詞：行政事業 財務管理 內部控制

近年來，行政事業單位財務管理水平和經濟活動的合規合法性總體上得到不斷提升。但是，部分單位仍存在管理制度設計不完善，實際執行不到位，監督走過場等問題。具體表現為內控意識相對薄弱、預算編制和執行脫節、資產管理無序、責、權、利劃分不明確，基建管理混亂等。2010年4月，財政部、證監會等五部委聯合發布了《企業內部控制配套指引》（以下簡稱《指引》），它對企業的會計信息質量，保護企業資產安全、完整，確保有關法律法規和規章制度在一起的貫徹執行起著至關重要的作用，但由于行政事業單位與企業存在明顯差異，該《指引》對行政事業單位的適用性不強。為此，如何切實加強和改進行政事業單位的內部控制是當前事業單位面臨的重要問題。

一、行政事業單位內部控制存在的問題

隨著我國市場經濟的不斷發展健全，行政事業單位財務管理方面的內部控制也在不斷的發展、健全，但仍存在著一些突出的問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）內控意識相對薄弱，特別是“一把手”的內控意識淡薄

首先，由于事業單位職工對內部控制知識的缺乏，往往認為內部控制主要是財務部門的事，與己無關，造成內部控制意識薄弱；其次，大多數行政事業單位處于傳統的管理方式，習慣于行政指揮，一般都是“一把手”說了算。尤其是在資金運作方面，完全根據“一把手”的意愿進行安排，在工作中無章可循或有章不循。再者，有些行政事業單位領導認為內部控制是對自己的控制，有了內部控制就是對自己的縛手縛腳，不能再一個人說了算。所以，不支持或不愿支持單位的內部控制建設。另外，內部控制不能直接創造效益，還要占用人員，增加成本，因此，對內部控制不是十分重視。

（二）預算編制和預算執行相脫節

事業單位實行預算制度，而編制單位預算的主要部門是財務部門。一些單位因缺乏預算監督機制，財務管理者在編制預算時不是結合本單位的實際，而是結合考核目標和領導業績等因素在上年的基礎上按比例編制，從而造成預算編制與單位實際支出相脫節；一些單位，財務管理者未能有效掌握預算編制技術，為了應付差事，糊亂編制預算，從而造成預算編制失去了其應有的效用，單位實際支出與預算嚴重脫節；一些單位，一些領導對下年度工作方向和意圖沒有在預算編制時得到很好的反映，一些重要工作沒有考慮進去，當開展這些工作時，不是缺項漏項，就是安排經費不足；還有一些單位，應急工作量逐年增大，在編制預算時無法預計。

（三）資產管理無序，責、權、利劃分不明確，造成國有資產流失

事業單位實行政府集中采購制度后，固定資產的購置得到了有效控制，杜絕了暗箱操作現象，提高了財政資金的使用效益，但由于事業單位會計核算的基礎是收付實現制，單位在購置資產借記事業支出，貸記銀行存款或現金，從而造成了購入的資產在賬面上沒有權責發生制為基礎的企業會計制度記載的明確。如果事業單位不設置專門的備查賬薄和設置專人管理，就造成大量的賬外資產處于無序管理中，各部門人員不是依章，而是按照領導意志去管理資產，造成國有資產流失。

（四）基建投資管理混亂

由于事業單位財務人員對基本建設管理和會計核算方面知識了解較少，工程的進展情況、合同簽訂的過程，財務人員均不能有效參與，因此，財務所能發揮的作用僅僅是核算功能，財務的監督和控制功能不能得到有效發揮。加之事業單位基建項目不經常發生，財務人員的繼續教育也很少涉及對基建知識的培訓，一旦有基建項目發生，財務人員無從下手。

二、完善行政事業單位內部控制的對策建議

針對上述財務管理方面內部控制存在的突出問題，為了有效的防止國有資產的流失，杜絕貪污、腐敗，可以從以下幾方面入手：

（一）強化單位負責人的內控意識，增強內控人員素質

針對行政事業單位內控意識薄弱問題，首先，財政部門應牽頭對事業單位負責人內部控制制度建設方面的知識進行培訓，提高事業單位負責人對內控制度建設必要性的認識，強化單位負責人的內控意識，取得他們的支持。其次，加強隊伍建設，提高內控人員素質，尤其是財務人員的素質。內部控制制度建立后，要靠人來執行，因此，內部控制能否得到執行或有效執行，關鍵在于人員的素質，尤其是財務人員，在內部控制中承擔著重要責任，要敢于監督，使單位的內部控制得到有效執行。

（二）成立預算委員會，有效監督預算的編制和執行

事業單位應成立由單位領導者、各部門主管、關鍵崗位員工、財務部門員工組成的預算委員會，監督預算的編制和執行。預算的編制應該有效的組織全員參與，先由各部門編制部門預算，報送到財務管理者、單位領導者處審查，審查通過后由財務部門進行匯總編制。編制后經預算委員會審核通過后報送國家財政部門，由財政部門審核通過后執行；在預算執行過程中，預算委員會的相關人員應按照預算制度的規定監督預算的執行情況，定期匯報預算執行過程中出現的偏差30%以上的情況和原因，從而讓單位預算的編制與實際相差不大，預算的執行有效執行。

（三）建立有效的資產管理體系，防止國有資產的流失

因單位規模的不同，內部控制的設置亦有不同，但總的方面而言，應該從以下兩個方面加強內部控制：

（1）設置專門的資產管理部門和資產保管場所。單位應根據自身的規模設置至少兩人以上的資產管理部門，并制定資產管理制度，明確資產管理人員的責任，在關鍵控制點上保證資產管理人員互相監督。另外，良好的資產保管場所，也是確保資產的安全的重要措施。

（2）建立完善的資產管理系統、培養高素質的資產管理人員。科學的資產管理系統和高素質的資產管理人員，是資產安全、完整的保證。隨著計算機技術的發展，科學的資產管理系統已不是人們的幻想，完善的資產管理系統，不僅通過口令的設置，明確資產管理人員的權限，清晰的顯示資產的收、發、存狀況，而且可以讓各技術部門通過系統查詢到本部門的資產管理狀況，讓財務管理者和單位領導者時刻知道本單位的資產狀況，從而為單位的資產購置提供科學的決策依據。而高素質的資產管理人員則是上述目標實現的保證。

（四）建立基建內控制度

高素質的基建財務人員是基建內控的基礎，嚴格的資金支出審批制度是基建內控的保證。建立登記記賬、出納、銀行印章保管分離的崗位責任制度，是基建內控的基石，在此基礎上配置高素質的財務人員，就為基建的財務管理打下了堅實的基礎；基建資金的支出應有嚴格的審批制度，對基建資金應設置不同限額，在不同限額范圍內由相應的管理者進行審批，100萬元（含100萬）以內的支出由主管基建的單位領導簽字，超過100萬元的支出應該由單位領導班子開會決定，并形成相應的審批文件方可執行，同時國家的財政部門要進行加強監督，防止腐敗行為的產生。

（五）建立完善的內部審計監督機制

針對目前行政事業單位未設置獨立的審計部門情況，首先，除要設立獨立的審計部門外，還要聘用專業的審計人員，定期對單位的各項業務活動進行審計。其次，加強對內部審計人員的培訓，不論是有實際經驗的老內部審計人員還是剛走上工作崗位的新內部審計人員，都面臨著內部審計知識更新的挑戰。所以需要不斷進行學習培訓，才能對財務及會計核算上出現的新問題、新情況有正確的認識，才能提出科學、合理的審計結論。

總之，行政事業單位內部控制的建設任重道遠，隨著經濟的不斷發展，也會不斷產生新的問題，內部控制亦要不斷加強和發展。只要本著經濟有效的原則，建立有效的內部控制制度，設立關鍵的內部控制環節，配置相互牽制的管理人員，形成相應的內部控制證據，就能明確相關人員的責任，實現有效的內部控制。

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