從財(cái)政財(cái)務(wù)角度剖析與研究《基金會(huì)管理?xiàng)l例》

謝民

“十一五”時(shí)期是我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展取得重大進(jìn)展的五年，黨的十七大明確了慈善事業(yè)在社會(huì)保障體系中的補(bǔ)充作用，提出要不斷加大對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)扶持力度，慈善事業(yè)組織體系要進(jìn)一步發(fā)展、服務(wù)能力要進(jìn)一步提升、發(fā)展環(huán)境要進(jìn)一步改善，社會(huì)公眾的慈善意識(shí)要不斷增強(qiáng)，初步形成中國(guó)特色慈善事業(yè)發(fā)展格局。因此今后的五年也是加快發(fā)展慈善事業(yè)，增強(qiáng)全社會(huì)慈善意識(shí)，積極培育公益慈善組織的大好時(shí)期。如何營(yíng)造最佳的環(huán)境是發(fā)展慈善事業(yè)至關(guān)重要的因素。

2004年2月11日經(jīng)國(guó)務(wù)院第39次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。該《條例》是為了規(guī)范基金會(huì)的組織和活動(dòng)，維護(hù)基金會(huì)、捐贈(zèng)人和受益人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)力量參與公益事業(yè)所制定的綱領(lǐng)性法規(guī)，是對(duì)我國(guó)慈善公益事業(yè)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)管理和使用的最高法規(guī)。

然而，從目前的相關(guān)法規(guī)來(lái)看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足扶持社會(huì)辦慈善事業(yè)的需求。本人現(xiàn)從財(cái)政財(cái)務(wù)的角度來(lái)剖析與研究《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的有關(guān)條款，以供商榷。

《條例》一共七章四十八條，涉及財(cái)產(chǎn)的管理和使用有九條，其中有明確的數(shù)據(jù)指標(biāo)只有第二十九條。

第二十九條第一款“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%。”

第二款“基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%。”

目前我國(guó)從事公益事業(yè)的公募基金組織機(jī)構(gòu)幾乎全部都是政府主導(dǎo)的行政、事業(yè)單位或下屬的直屬機(jī)構(gòu)或代管機(jī)構(gòu)，可以簡(jiǎn)稱(chēng)“公辦”機(jī)構(gòu)。“公辦”的慈善公益事業(yè)組織機(jī)構(gòu)除了有各級(jí)政府主管部門(mén)外，還有全國(guó)性的公募基金會(huì)和慈善組織，各省、自治區(qū)、直轄市的基金會(huì)和慈善組織，各市（地）的基金會(huì)和慈善組織，各縣（市、區(qū)）的慈善組織等等。而企業(yè)和個(gè)人組織的社會(huì)公益慈善基金組織，可以簡(jiǎn)稱(chēng)“民辦”機(jī)構(gòu)，幾乎都是非公募的基金。

統(tǒng)計(jì)顯示，2008年災(zāi)害頻發(fā)，捐贈(zèng)資源高度集中于各級(jí)民政部門(mén)、紅十字會(huì)、慈善會(huì)，上述“三位一體”的募捐主體直接、間接接收款物捐贈(zèng)共計(jì)955.5億元，占全國(guó)接收捐贈(zèng)總額的89.26%。同時(shí)，北京奧組委、國(guó)家體育總局和各級(jí)地方政府接收非救災(zāi)捐贈(zèng)約16億元，這意味著政府部門(mén)和帶有官方、半官方色彩的紅十字會(huì)、慈善會(huì)等組織占據(jù)了90%以上的捐贈(zèng)資源，其他各類(lèi)公募基金會(huì)、學(xué)校、社會(huì)組織接收捐贈(zèng)不足100億元，僅占不足10%。企業(yè)和個(gè)人組織的“民辦”社會(huì)公益慈善基金組織接收捐贈(zèng)更是寥寥無(wú)幾。

“公辦”機(jī)構(gòu)接收捐贈(zèng)的善款撥付的流程，一般來(lái)看是，全國(guó)性的公募基金會(huì)募集到的善款撥付到各省、自治區(qū)、直轄市的基金會(huì)或慈善組織，依此類(lèi)推，經(jīng)過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)，最后分到受助對(duì)象或?yàn)?zāi)民手中。這中間如果遇到特殊情況，雖然可以加快善款的流轉(zhuǎn)速度，減少流程，但全國(guó)性的公募基金善款往下?lián)芨兜牧鞒坛擞龅街卮笞匀粸?zāi)害外，一般至少要經(jīng)過(guò)三級(jí)以上轉(zhuǎn)移支付的流程。

我們把轉(zhuǎn)移支付的資金（善款）流程從最上一級(jí)往下?lián)芨吨钡绞苤鷮?duì)象接收到之前的這一過(guò)程叫“在途資金”，即慈善組織雖然接收到捐贈(zèng)款，但還沒(méi)有將善款撥付到受助人手中，善款還是在各級(jí)慈善組織之間流轉(zhuǎn)，這樣我們分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)有以下的問(wèn)題提出：

《條例》第二十九條第一款規(guī)定是針對(duì)“公辦”的公募基金會(huì)設(shè)定的，因?yàn)橹挥小肮k”的公募基金會(huì)才可能將“不得低于上一年總收入的70%”的公益事業(yè)支出撥付出去，只要慈善組織從本級(jí)基金會(huì)賬戶(hù)往下?lián)芨冻鋈ゾ蜎](méi)有違反《條例》的規(guī)定，也不會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，而且《條例》在時(shí)間上也沒(méi)有設(shè)定明確的具體撥付要求，只要不跨年度，能在當(dāng)年12月31日以前支出就可以，不管“在途資金”在哪里，能否到達(dá)受助對(duì)象手中，都不會(huì)違反《條例》所規(guī)定，審計(jì)和檢查都沒(méi)有問(wèn)題。

全國(guó)性的“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%”這一規(guī)定在理論上分析和具體的實(shí)施過(guò)程都有可能難以落實(shí)到位，成為一紙空文，因?yàn)樯瓶罱?jīng)過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)、村等多級(jí)次的撥付程序，有可能都是“在途資金”，具體什么時(shí)候有多少能夠到受助對(duì)象手里還不得而知。人們往往關(guān)注大張旗鼓的宣傳捐贈(zèng)支出的宣傳和報(bào)道，而實(shí)際上什么時(shí)候能到受助者手中卻很少有人跟蹤過(guò)問(wèn)。

正是因?yàn)橛锌赡艹霈F(xiàn)大量的“在途資金”，多級(jí)次的轉(zhuǎn)移支付流程，使各級(jí)“公辦”的慈善組織無(wú)法公開(kāi)說(shuō)清楚捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的具體使用情況和流向，造成了捐贈(zèng)資金（或財(cái)產(chǎn)）的使用不明朗，缺少透明度，失去社會(huì)信譽(yù)，嚴(yán)重傷害了捐贈(zèng)人和國(guó)民的感情，影響了慈善事業(yè)的發(fā)展。

“民辦”基金和“公辦”基金的流程完全不一樣，“民辦”基金沒(méi)有多級(jí)次的轉(zhuǎn)移支付流程，在程序上是捐贈(zèng)者和受助者直接互通，可以說(shuō)是一步到位，不會(huì)有大量的“在途資金”，但同時(shí)也很難做到《條例》第二十九條第一款規(guī)定“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%”。因?yàn)槲覈?guó)地域廣闊，往往越邊遠(yuǎn)地區(qū)和災(zāi)區(qū)越需要受救助，而要摸清和掌握這些信息是“民辦”基金會(huì)所難以企及的，這就將“民辦”慈善組織推到了“二難”的尷尬境地，要么違反《條例》規(guī)定，要么就不可能做到與受助者直接互通，這樣就很難說(shuō)清楚資金使用用途，不可能給捐贈(zèng)者有滿(mǎn)意的回復(fù)，從而會(huì)失去社會(huì)信譽(yù)，這就迫使“民辦”慈善組織選擇設(shè)立非公募基金的重要原因之一。

“公辦”機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員、財(cái)產(chǎn)都是由各級(jí)政府和部門(mén)資助安排，還可以從公募基金會(huì)中“支出不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%”，這樣“公辦”機(jī)構(gòu)就能正常開(kāi)展工作。而“民辦”機(jī)構(gòu)的人員和行政辦公支出是沒(méi)有來(lái)源的，《條例》第二十九條第二款“基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%，這里只提到人員工資福利和行政辦公支出，而一個(gè)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基金會(huì)機(jī)構(gòu)沒(méi)有自己的財(cái)產(chǎn)要長(zhǎng)期正常維持開(kāi)展工作是很困難的，這也是“民辦”基金會(huì)絕大多數(shù)都是由企業(yè)設(shè)立，因?yàn)槠髽I(yè)能開(kāi)支辦公費(fèi)用，有辦公場(chǎng)所，而得以生存，社會(huì)上其他“民辦”機(jī)構(gòu)就難以為繼。

用數(shù)學(xué)方法從理論上分析，《條例》中基金費(fèi)用支出情況：

按基金100%全部支出計(jì)算費(fèi)用，設(shè)：費(fèi)用為M，基金支出為S，n為轉(zhuǎn)移支付次數(shù)，可得出：

公式為：ΣM=（1-10%）n-1×10%S

按100萬(wàn)元全部支出計(jì)算費(fèi)用，經(jīng)過(guò)四級(jí)下?lián)苤Ц叮嫌?jì)可開(kāi)支的費(fèi)用支出達(dá)到34.39萬(wàn)元。同理得出：捐款支出只有65.61萬(wàn)元，具體為：

n=1時(shí)：100萬(wàn)×10%=10萬(wàn)元，

n=2時(shí)：90萬(wàn)×10%=9萬(wàn)元，

n=3時(shí)：81萬(wàn)×10%=8.1萬(wàn)元，

n=4時(shí)：72.9萬(wàn)×10%=7.29萬(wàn)元，合計(jì)數(shù)為34.39萬(wàn)元。

按基金支出70%計(jì)算費(fèi)用，設(shè)：費(fèi)用為M，基金支出為S，n為轉(zhuǎn)移支付次數(shù)，可得出：

ΣM=（70%）n×10%S

按100萬(wàn)元支出70%計(jì)算費(fèi)用，經(jīng)過(guò)四級(jí)下?lián)苤Ц叮嫌?jì)可開(kāi)支的費(fèi)用支出17.731萬(wàn)元，同理得出：捐款支出只有34.3萬(wàn)元，。具體為：

n=1時(shí)：100萬(wàn)×70%×10%=7萬(wàn)元；

n=2時(shí)：100萬(wàn)×49%×10%=4.9萬(wàn)元；

n=3時(shí)：100萬(wàn)×34.3%×10%=3.43萬(wàn)元；

n=4時(shí)：100萬(wàn)×24.01%×10%=2.401萬(wàn)元，合計(jì)為17.731萬(wàn)元。

從上述分析中，可以得出以下結(jié)論：慈善基金往下轉(zhuǎn)移支付的次數(shù)越多，所造成的支付成本就越高，因?yàn)槊看螕芨逗兔恳粋€(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用支出；各級(jí)政府和部門(mén)預(yù)算能安排用于慈善基金管理費(fèi)用越多，慈善基金本身轉(zhuǎn)移支付的成本就會(huì)越少；轉(zhuǎn)移支付的次數(shù)越多，慈善基金的具體去向就越難以詳細(xì)說(shuō)明白，透明度就降低；因此，要盡量減少轉(zhuǎn)移支付的次數(shù)。

為了能實(shí)現(xiàn)《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015年）》的目標(biāo)，進(jìn)一步完善慈善事業(yè)健康發(fā)展的法律法規(guī)政策體系，完善政府監(jiān)管、民間運(yùn)作、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的慈善事業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，基本形成制度完善、作用顯著、管理規(guī)范、健康有序的慈善事業(yè)發(fā)展格局。增強(qiáng)慈善事業(yè)在改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧、推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步方面的作用。

因此，要加大改善對(duì)民間公益慈善組織和慈善事業(yè)的發(fā)展環(huán)境，加快社會(huì)民間公益慈善事業(yè)的發(fā)展，就要在法律法規(guī)層面上有更大的扶持力度，為此建議：

對(duì)“公辦”基金會(huì)和“民辦”基金會(huì)的條款要求應(yīng)分別制定，要能體現(xiàn)政府鼓勵(lì)興辦“民辦”基金會(huì)的導(dǎo)向，鼓勵(lì)扶持社會(huì)民間公益慈善組織的發(fā)展，鼓勵(lì)“民辦”公募基金會(huì)的成長(zhǎng)壯大，只有“民辦”公募基金會(huì)的壯大、規(guī)范，“公辦”公募基金會(huì)才有可能逐步退出，形成“公辦”基金會(huì)和“民辦”基金會(huì)同步發(fā)展，兩條腿走路，中國(guó)慈善事業(yè)才能健康發(fā)展。

修改“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%”的規(guī)定，對(duì)“公辦”基金會(huì)和“民辦”基金會(huì)的要求應(yīng)有所區(qū)別，對(duì)“民辦”基金會(huì)可不作硬性要求或降低比例，以要求提高信息公開(kāi)性和透明度來(lái)確保善款的安全和使用。同時(shí)還要體現(xiàn)傳統(tǒng)的“以豐補(bǔ)歉”的慈善理念，允許“民辦”基金會(huì)豐年多儲(chǔ)備，災(zāi)年才能可以多支出，以確保在出現(xiàn)重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件時(shí)社會(huì)能和諧安穩(wěn)。

修改“基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%。”對(duì)“公辦”基金會(huì)和“民辦”基金會(huì)的要求也應(yīng)有所區(qū)別，“公辦”基金會(huì)因?yàn)橛姓a(bǔ)助和大量轉(zhuǎn)移支付的“在途資金”，可按不超過(guò)當(dāng)年總支出的10%比例開(kāi)支，足夠能“豐衣足食”的開(kāi)展工作，而對(duì)于規(guī)模較小和項(xiàng)目較少的“民辦”基金會(huì)而言，該條規(guī)定無(wú)疑會(huì)成為阻礙其增加人員、維持正常工作的最主要因素，更不可能吸納高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才，嚴(yán)重影響“民辦”基金會(huì)的發(fā)展壯大。

應(yīng)加大對(duì)“公辦”基金會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督，尤其加大對(duì)“在途資金”的監(jiān)管力度，減少轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，要明確在轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)不得開(kāi)支費(fèi)用，應(yīng)防止“公辦”基金會(huì)成為“養(yǎng)人”機(jī)構(gòu)。對(duì)“民辦”基金會(huì)承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的，在中間環(huán)節(jié)的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)設(shè)定只能列支，不能提取。

逐步形成以“公辦”基金會(huì)為主過(guò)渡到“公辦”基金會(huì)和社會(huì)“民辦”公募基金會(huì)以及企業(yè)的“民辦”非公募基金同步發(fā)展的良好環(huán)境。目前的《條例》和相關(guān)法規(guī)是鼓勵(lì)社會(huì)興辦非公募基金會(huì)的，因?yàn)椤胺枪蓟饡?huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%”，這一要求門(mén)檻很低，難度也不大，這也是目前許多企業(yè)選擇興辦非公募基金的主要原因。

加大對(duì)社會(huì)“民辦”基金會(huì)的扶持力度，允許“民辦”基金會(huì)在一定范圍內(nèi)添置必要的基金會(huì)資產(chǎn)，以確保能維持長(zhǎng)期生存和運(yùn)行。只有推動(dòng)社會(huì)“民辦”基金會(huì)的大力發(fā)展，才能逐步形成中國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展，中國(guó)慈善事業(yè)才能與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致，與人民群眾需要相適應(yīng)。