城市資源開(kāi)發(fā)類公司可持續(xù)發(fā)展模式探析

惲伶俐

摘要：城市投資公司經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，規(guī)模迅速擴(kuò)大、業(yè)務(wù)類型呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，如何使得這類城市資源開(kāi)發(fā)類公司保持可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力就成為了重要的研究課題。本文分析了城市資源開(kāi)發(fā)類公司的發(fā)展現(xiàn)狀后，提出了城市資源開(kāi)發(fā)公司必須走向市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性公司、在實(shí)現(xiàn)政府意志與追求可持續(xù)發(fā)展中尋找平衡以及從價(jià)值鏈低端走向高端，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的可持續(xù)發(fā)展理念。在此基礎(chǔ)上，提出了城市資源開(kāi)發(fā)類公司可持續(xù)發(fā)展的的思路。

關(guān)鍵詞：城投公司 城市資源開(kāi)發(fā) 發(fā)展模式

城投公司源起于1991年新一輪政府投融資體制改革，設(shè)立城投公司的目的旨在搭建政府投融資平臺(tái)，擴(kuò)大政府投資的放大效應(yīng)，提高政府投資使用效率，改變長(zhǎng)期以來(lái)城市建設(shè)投融資由政府大包大攬的缺陷，進(jìn)一步確立企業(yè)的投資主體地位，解決政企不分的矛盾，營(yíng)造有利于投融資要素合理流動(dòng)的環(huán)境，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。通過(guò)政府投融資體制改革，初步形成了政府、企業(yè)和社會(huì)多方參與和市場(chǎng)化運(yùn)作的投融資模式。1991年，上海率先成立了全國(guó)第一家城投公司，作為溝通政府與市場(chǎng)的投融資平臺(tái)；2002年底，重慶市設(shè)立了八大投資平臺(tái)公司，通過(guò)國(guó)債注入、規(guī)費(fèi)注入、土地收益權(quán)注入、存量資產(chǎn)注入和稅收返還等五大方式向八個(gè)投資集團(tuán)注入700多億元的資本金，以此為平臺(tái)，先后獲得銀行2500多億元授信額度和1000多億元的實(shí)際貸款，主要用于重慶的道路、橋梁、供水等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占重慶近年來(lái)全部基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的75％，在比較短的時(shí)間內(nèi)解決了重慶發(fā)展面臨的資金瓶頸問(wèn)題，這種模式被世界銀行稱為“重慶國(guó)有投資集團(tuán)模式”。在重慶模式的引領(lǐng)和示范下，各地紛紛設(shè)立自己的各類融資平臺(tái)公司，積極從事融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，城投公司的資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，業(yè)務(wù)類型也從單純的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往產(chǎn)業(yè)鏈的上下游進(jìn)行了延伸，規(guī)模的迅速擴(kuò)大及業(yè)務(wù)類型的多樣化使得城投公司已經(jīng)往多元化的大型企業(yè)集團(tuán)方向發(fā)展，那么如何使得這類城市資源開(kāi)發(fā)類公司保持可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力就成為了重要的研究課題。

一、城市資源類開(kāi)發(fā)公司發(fā)展的現(xiàn)狀

目前，大型城投集團(tuán)公司如上海城市建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司、重慶城投集團(tuán)、北京城投集團(tuán)、天津城投集團(tuán)等均已形成由集團(tuán)公司、全資子公司、控股子公司及參股公司組成的企業(yè)集團(tuán)，成為集地產(chǎn)、金融、城市重點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的投資建設(shè)及經(jīng)營(yíng)管理為一體的集團(tuán)型公司。例如上海城市建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司是在專業(yè)性分工的基礎(chǔ)上，成立了城投路橋、城投環(huán)境、城投水務(wù)和城投置業(yè)四大業(yè)務(wù)板塊，將其中環(huán)境與置業(yè)兩大業(yè)務(wù)板塊與原水股份進(jìn)行了資產(chǎn)重組，于2008年4月為上海城投控股股份有限公司，股票簡(jiǎn)稱改為“城投控股（600649）。重慶城投集團(tuán)公司通過(guò)參股、控股，資產(chǎn)重組等形式，控股了上市公司“渝開(kāi)發(fā)”，參股上市公司“重慶港九”，與重慶國(guó)際信托城投公司、重慶市商業(yè)銀行、重慶市聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等兼并整合了重慶三峽路橋公司、重慶渝豐路橋公司、重慶合川路橋公司等多家公司。

除上述大型城投集團(tuán)公司外，一些地方城市資源開(kāi)發(fā)公司也正在探索并踐行著新的城市商業(yè)開(kāi)發(fā)模式。呂韜在其碩士論文《城投公司發(fā)展模式研究》[1]中認(rèn)為，城投公司發(fā)展模式的基本特征為以特定城市為依托，具有明顯的地域特征；資金來(lái)源以政府信用為基礎(chǔ)，融資手段和渠道單一；市場(chǎng)化程度低，盈利能力弱。而云南城投（600239）按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制、企業(yè)運(yùn)作”的指導(dǎo)思想，逐步形成了城市開(kāi)發(fā)和城市水務(wù)兩項(xiàng)主營(yíng)業(yè)務(wù)，通過(guò)主營(yíng)業(yè)務(wù)的借殼上市，嘗試建立了“以土地一級(jí)開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)，以規(guī)劃為龍頭，以新農(nóng)村建設(shè)理念為指導(dǎo)，以國(guó)際實(shí)力合作伙伴為依托，以核心項(xiàng)目為重點(diǎn)，以旅游文化地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主要內(nèi)容”的城市開(kāi)發(fā)商業(yè)模式。華夏幸福基業(yè)（600340）則牢牢抓住國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和大都市城市化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域分工的歷史性機(jī)遇，聚焦于環(huán)首都區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)及大都市外溢需求，創(chuàng)造了園區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)相互促進(jìn)的“產(chǎn)業(yè)新城模式”。形成了從園區(qū)建設(shè)、招商引資到城市運(yùn)營(yíng)的三大業(yè)務(wù)體系，探索了一條獨(dú)具特色的“產(chǎn)城共融，政企共贏”的中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。縱觀傳統(tǒng)的國(guó)有控股城投集團(tuán)到頗具特色的社會(huì)資本參與城市資源開(kāi)發(fā)的企業(yè)集團(tuán)的形成，我們需要思考城市資源開(kāi)發(fā)類公司的集團(tuán)化可持續(xù)發(fā)展道路。

二、城市資源開(kāi)發(fā)類公司可持續(xù)發(fā)展的理念

（一）城市資源開(kāi)發(fā)類公司必須走向市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性公司

雖然城投公司組織架構(gòu)上表現(xiàn)為企業(yè)，但是大多數(shù)為國(guó)有獨(dú)資或者控股公司的形式存在，由于受到自己所依托的城市政府部門(mén)的管理，公司開(kāi)展的主要業(yè)務(wù)項(xiàng)目由政府確定。城投公司的思維模式、行為方式很像行政、事業(yè)單位，公司的運(yùn)作與發(fā)展過(guò)分依賴政府，公司的市場(chǎng)化程度和水平通常都很低。但是隨著越來(lái)越多的社會(huì)資本參與城市資源的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，城投公司應(yīng)該是一個(gè)真正的市場(chǎng)化公司，一個(gè)經(jīng)營(yíng)性的公司。城市資源開(kāi)發(fā)公司應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)制度的理念，形成由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和公司經(jīng)理層組成的相互依賴又相互制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，用市場(chǎng)化的方式來(lái)進(jìn)行資源配置、投融資及建設(shè)項(xiàng)目決策和實(shí)施、投資項(xiàng)目獲利退出或管理運(yùn)營(yíng)等。公司所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都是企業(yè)行為和市場(chǎng)行為，需要帶著市場(chǎng)的眼鏡來(lái)看待業(yè)務(wù)。基于市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的要求，城投公司在城市投資項(xiàng)目選擇上，應(yīng)該按照項(xiàng)目是否能產(chǎn)生收入和現(xiàn)金流，將項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類，有所取舍，不能對(duì)政府項(xiàng)目照單全收；在項(xiàng)目成本的控制上要嚴(yán)格控制，確保合理的投入產(chǎn)出比；在項(xiàng)目效益評(píng)估上，需要考慮項(xiàng)目的建設(shè)周期及資金沉淀成本，科學(xué)合理地評(píng)價(jià)項(xiàng)目為公司帶來(lái)的價(jià)值。重慶市市長(zhǎng)黃奇帆也曾說(shuō)過(guò)，城投公司應(yīng)該是一個(gè)真正的市場(chǎng)類的公司，只有這樣才不會(huì)成為財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）城市資源開(kāi)發(fā)類公司需要在實(shí)現(xiàn)政府意志與追求可持續(xù)發(fā)展中尋找平衡

城投公司由于受到自己所依托的城市政府部門(mén)的管理，公司開(kāi)展的主要業(yè)務(wù)項(xiàng)目很大程度上由政府確定，但是城投公司與政府的關(guān)系厘定上一定要堅(jiān)持存在委托代理的契約關(guān)系。在進(jìn)行重大項(xiàng)目的投資建設(shè)前，理順項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)的流程，簽署項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)協(xié)議，確定項(xiàng)目投資及投資收回的方式，確定項(xiàng)目建成后的回購(gòu)或者移交的主體等等。公司需要在實(shí)現(xiàn)政府意志的同時(shí)能追求可持續(xù)的發(fā)展，成為政府城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的“載體”而非“債體”。

（三）城市資源開(kāi)發(fā)類公司必須從價(jià)值鏈的低端走向高端，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力

從目前城市資源開(kāi)發(fā)類公司的利潤(rùn)構(gòu)成來(lái)看，通常表現(xiàn)為政府給予一定的保底收益或者給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，而這種穩(wěn)定的收益注定了企業(yè)沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的能力，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)與收益永遠(yuǎn)是對(duì)等的。城市資源開(kāi)發(fā)類公司要真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要根據(jù)價(jià)值鏈的理論，分析公司在每個(gè)價(jià)值鏈段上的優(yōu)勢(shì)與創(chuàng)造價(jià)值的能力，從價(jià)值鏈的低端走向高端，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的能力。華夏幸福基業(yè)（600340）準(zhǔn)確把握了地方政府的政治訴求，采取了“園區(qū)+地產(chǎn)”的模式定位，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)與地方政府的“雙贏”。公司不僅僅獲得了基礎(chǔ)設(shè)施、土地整理等業(yè)務(wù)10%的基本收益，同時(shí)獲得了拿地的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地增值收益，獲得了對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行宣傳、推廣，進(jìn)行招商引資項(xiàng)目的洽談，以及對(duì)入園企業(yè)提供“全程無(wú)憂式管家服務(wù)”，協(xié)助企業(yè)快速實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，以獲得新增落地投資額45%的超額收益。公司充分發(fā)揮了地產(chǎn)業(yè)務(wù)和園區(qū)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了兩者之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，奠定了高成長(zhǎng)的基礎(chǔ)。

三、城市資源類開(kāi)發(fā)公司可持續(xù)發(fā)展的思路

（一）明確發(fā)展戰(zhàn)略，整合業(yè)務(wù)類型

公司發(fā)展戰(zhàn)略是關(guān)于公司發(fā)展的整體性、長(zhǎng)期性、基本性的謀略，研究制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略旨在解決企業(yè)發(fā)展過(guò)程中做什么、在哪里做和怎么做的問(wèn)題。在一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要想立于不敗之地獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須制定清晰的發(fā)展戰(zhàn)略。因此城市資源開(kāi)發(fā)類公司應(yīng)該明確公司的定位，在充分利用政府資源的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，以市場(chǎng)化手段配置資源，充分挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值最大化，以便在政府和市場(chǎng)間進(jìn)退自如。城市資源開(kāi)發(fā)類公司應(yīng)圍繞城市運(yùn)營(yíng)，規(guī)劃各個(gè)業(yè)務(wù)的發(fā)展方向，培養(yǎng)公司多層面的資源整合能力、多渠道的融資能力、多元化的投資能力，多模式的投資項(xiàng)目運(yùn)作能力等等，充分利用資本市場(chǎng)，形成產(chǎn)融結(jié)合的良性循環(huán)，同時(shí)積極吸引社會(huì)資金，推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)各市場(chǎng)主體之間的共同利益。公司應(yīng)在對(duì)現(xiàn)有的業(yè)務(wù)類型進(jìn)行整合基礎(chǔ)上，向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游進(jìn)行拓展，實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展的綜合經(jīng)營(yíng)，改善公司的業(yè)務(wù)與資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提升融資能力、豐富收入與資金來(lái)源渠道、提高城投公司的盈利和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）構(gòu)建組織架構(gòu)，明確管控模式

戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)傳承戰(zhàn)略，因此城市資源類開(kāi)發(fā)公司的集團(tuán)管控的模式一定要與戰(zhàn)略相契合。從目前成熟的城市投資集團(tuán)公司的架構(gòu)來(lái)看，大多數(shù)公司都采取了事業(yè)部制加設(shè)置集團(tuán)職能部門(mén)的架構(gòu)模式。華彩咨詢?cè)谒麄兊募瘓F(tuán)控制力構(gòu)建的報(bào)告中指出：管控體系只要管三年就好，管控體系一定要貼著地皮走，不要太先進(jìn)，太超前，只要管三年，三年以后換一個(gè)管控體系，管控體系逐步往前走，與時(shí)俱進(jìn)往前走，就是連續(xù)行為。因此城市資源類開(kāi)發(fā)公司應(yīng)該根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，逐步構(gòu)建和完善契合發(fā)展戰(zhàn)略的組織架構(gòu)。

（三）構(gòu)建權(quán)責(zé)體系，梳理業(yè)務(wù)流程

如果說(shuō)組織結(jié)構(gòu)是業(yè)務(wù)流程的骨架，那么，責(zé)權(quán)體系和核心管理流程則是流淌其間的血液。在組織結(jié)構(gòu)中，有很多的關(guān)節(jié)點(diǎn)，這些節(jié)點(diǎn)承擔(dān)著不同的任務(wù)，負(fù)有不同的職責(zé)；同時(shí)，為了保證任務(wù)的完成，又必須賦予他們相應(yīng)的權(quán)力，所有關(guān)節(jié)點(diǎn)都是權(quán)利與責(zé)任的集合，從而就形成了整個(gè)集團(tuán)的責(zé)權(quán)體系[8]。由于責(zé)權(quán)體系嵌入在公司的核心管理流程中間，同樣城市資源開(kāi)發(fā)類公司需要梳理公司的業(yè)務(wù)流程，協(xié)調(diào)好與各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)、各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的關(guān)系，建立清晰的權(quán)責(zé)邊界，在政府規(guī)定的能與不能之間尋找著自我發(fā)展的空間。

（四）建立系統(tǒng)的人力資源保障及薪酬績(jī)效，打造核心競(jìng)爭(zhēng)能力

由于城投公司的核心能力包括多層面的資源整合能力、多渠道的融資能力、多元化的投資能力，多模式的投資項(xiàng)目運(yùn)作能力，這些能力構(gòu)成了城市資源開(kāi)發(fā)公司的能力體系[1]。而要能充分發(fā)揮城市資源類公司的這些能力，需要有核心的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。城市資源開(kāi)發(fā)類公司多數(shù)存在國(guó)企背景，員工隊(duì)伍的成長(zhǎng)及知識(shí)類型跟不上企業(yè)發(fā)展的速度，同時(shí)存在內(nèi)部員工與外部引進(jìn)核心人才的機(jī)制沖突。因此城市資源類開(kāi)發(fā)公司需要建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃和科學(xué)的薪酬績(jī)效管理體系，注重梯隊(duì)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，以真正實(shí)現(xiàn)“人盡其才，才盡其用”，創(chuàng)造屬于自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

城市資源開(kāi)發(fā)類公司走向市場(chǎng)化，走向價(jià)值鏈的高端，不僅僅只是一種理念，一種口號(hào)，更是一場(chǎng)靜悄悄的革命。在這個(gè)大變局中，誰(shuí)能勇敢地加入競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)就有可能占據(jù)先機(jī)。本文通過(guò)以上對(duì)城市資源開(kāi)發(fā)類公司可持續(xù)發(fā)展模式理念及思路的探討，試圖能給城市資源開(kāi)發(fā)類公司的發(fā)展有所啟示。

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