公共支出績效評價指標體系的構建

楊 勇 江春燕

一、公共支出績效評價定義及特點

公共支出績效評價是近20年來出現在西方國家政府公共支出管理的一項重要制度。所謂財政支出績效評價，是指運用科學、規范的績效評價方法，對照統一的評價標準，按照績效的內在原則，對公共支出行為過程及其效果（包括經濟績效、社會績效和政治績效）進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。公共支出是以滿足社會共同需要為標準來參與社會資源配置的。按照公共財政理論，公共支出績效評價具有以下特點：

1.總體性。由于財政資金的劃撥過程和耗用過程涉及到社會再生產過程的各個方面和多個環節，既包括生產建設領域，也包括非生產建設領域；既涉及中央和地方，也涉及部門和單位。所以對財政支出的績效進行評價時，不能僅限于財政支出本身的直接效用，而應從社會總體出發，進行財政支出的社會總體效益評價。

2.多樣性。社會共同需要是多種多樣的，因此公共支出包括多個方面，如基本建設支出、行政管理支出、國防支出、科教文衛事業支出等，公共支出效益就要從經濟的、社會的、政治的、文化的等諸多方面表現出來。評價公共支出績效，就應既考慮經濟效益、又考慮社會效益和生態效益。

3.多層次性。社會需要存在的多層次性，決定了公共支出的多樣性，進而形成了公共支出效益的不同層次，如財政支出綜合績效、部門支出績效、單位支出績效和財政支出項目績效四類。評價公共支出績效要從多角度出發，既要評價財政資金的經濟性，又要評價財政資金的效率性和效果性。

4.外在性。外在性是指某一經濟活動對社會產生的積極或消極的影響。因此，評價財政支出的績效時，不僅要考慮各類財政分配活動的直接結果，同時還要考慮各種間接結果，考慮財政資金分配對社會再生產的某一方面、某一環節產生的影響。

二、評價指標體原則

1.系統性原則。公共支出本身是一個大系統，一項財政支出涉及到的單位、人員非常多，導致財政支出績效評價也是一個工作量大、耗費時間長、牽涉人員多的系統性工程，這就需要整個評價體系要具有系統性，能從整體上、全局上宏觀的反映財政支出的績效水平。

2.相關性原則。雖然公共支出績效評價體系力圖從整體上、全局上把握公共支出的績效水平，但是由于財政支出的功能分類、經濟分類都不盡相同，不可能使用一個單一的指標體系就囊括所有的則政支出。在整個指標體系當中，除了一些基礎性的指標，對于不同分類的公共支出必須設計不同的指標，這就要求入選指標必須與某類財政支出評價目的相關，而且要求其相關性盡可能地強，才能更好地反映該類支出的準確績效。

3.客觀性原則。客觀性原則是指體系內各指標能夠真實客觀地反映公共支出的實際情況。客觀性原則就要求在設計指標體系的過程中除必須采用定性描述的指標之外，盡可能的使用定量化的方法去描述指標，目的是讓績效評價更加客觀，盡可能的減少主觀性評價。

4.科學性原則。科學性原則要求在績效評價體系的構建過程中，不僅在宏觀上要符合大的社會背景和經濟規律，而且在微觀上也要符合財政支出本身的性質和規律，要以成熟的理論成果作為指導思想，將理論與實踐緊密聯系在一起，指導實踐發展。

5.經濟性原則。公共財政理論要求政府不能以一個經濟人的形式存在，不能將經濟因素放在首要考慮的位置，但經濟性又是在績效評價體系的構建過程中必須遵循原則。經濟性原則要求在構建評價體系是要考慮客觀現實條件和可操作性，同時兼顧成本效益，在花費較小的人力、物力和財力的情況下完成財政支績效評價體系的構建工作。

6.重要性原則。重要性原則要求在公共支出評價眾多影響因素中，選擇最具代表性，最能反映評價要求的指標，不宜對指標進行過多的無序的簡單羅列。

三、指標體系構建

由于公共支出的繁雜性和組織實施支出行為主體的多層次性，公共支出績效評價指標的設置與選取應充分考慮到支出類型和財政資金使用管理部門的具體情況，對不同支出類型和不同使用管理部門的評價所依據的指標體系應有所差別。根據開展公共支出績效評價工作的主體和客體的不同，可以將公共支出績效評價工作分為以下四類，這四者是一個層層遞進、逐級包容的關系。

1.公共支出項目績效評價。項目績效評價是指對公共支出項目的投資績效進行綜合評價，是四層次評價中最基礎的評價，不僅僅是預算執行結果與預算計劃目標之間的對比，還要依據國民經濟發展狀況、地區和產業發展政策以及國家各項法律、制度，對投資項目決策的科學程度以及項目實施過程中的正誤程度進行嚴格評價。財政支出項目績效評價的主體通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門，評價對象是財政支出項目的效益。

2.單位公共支出績效評價。單位績效評價是指對執行預算的各個單位的預算執行結果與預算目標之間的對比，分析計量預算單位在預算執行過程中是否遵循了成本最小或總和效益最大原則。單位財政支出績效評價的主體通常是財政部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益。單位財政支出績效評價也可以按照財政經費功能，劃分為經濟建設、教育事業、科學事業、文化事業、社會保障、行政管理、公檢法司、農口事業、其他等九大類。

3.部門公共支出績效評價。部門支出績效評價是指對政府部門和其他承擔某些公共職能的部門預算執行結果與預算目標之間的對比，來評價該部門年度工作業績以及部門預算編制和執行的有效性和效率性。部門財政支出績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府和財政部門，評價對象是各個政府部門（使用財政經費的一級預算單位）的財政支出效益。按照部門性質將部門績效評價劃分為國民經濟部門、政府行政管理部門、國防部門、社會事業部門、其他部門財政支出績效評價。

4.公共支出綜合績效評價。綜合績效評價是對一級政府或一定區域的公共支出進行綜合評價，不僅評價公共支出產生的經濟效益，而且評價公共支出產生的社會效益、環境效益和生態效益等。公共支出綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府監督機構、財政政策研究機構等，評價對象是公共支出的整體效益，是部門公共支出效益的綜合反映。綜合公共支出績效評價可以根據財政管理級次分為國家財政支出績效評價、中央財政支出績效評價和地方財政支出績效評價。

[1]財預[2009]76號《財政支出績效評價管理暫行辦法》.