地震災害分級響應規定的適用問題研究＊

李一行

（防災科技學院，河北三河065201）

（作者電子信箱，李一行：yh.lee2005＠163.com）

引言

2012年8月28日，國務院辦公廳發布了新修訂的《國家地震應急預案》。預案對地震應急的工作原則、組織體系、響應機制、監測報告、應急響應、指揮協調、恢復重建和保障措施等進行了全面的規范。分級響應是該預案的核心和精髓。預案是以國務院辦公廳名義發布的規范性文件，從法律位階來說，具有相當于行政法規的效力。本文從法規適用的角度，提出對該預案關于地震災害分級響應的認識，以供探討。

1 地震應急分級響應的法律規定

地震應急分級響應，包括災害分級、響應分級、響應級別確定和響應措施的采取幾個層面的內容。災害分級是響應分級的基礎，響應分級是響應級別確定的標準。各主體依確定的響應級別采取應急措施，方可實現地震應急的依法科學統一、有力有序有效進行。

從我國目前的法律規定來看，地震應急分級響應在《突發事件應對法》、《防震減災法》和《國家地震應急預案》中均做出了規定。依《突發事件應對法》［1］第3條和《防震減災法》［2］第49條的要求，按社會危害程度、影響范圍等因素將地震災害分為特別重大、重大、較大和一般4 級。在《國家地震應急預案》［3］中，用死亡人數、直接經濟損失占當地國內生產總值比的數值條件，將法條中的“社會危害程度、影響范圍”具體化。不同級別的地震災害，由不同級別的主體組織領導實施應急工作。國家預案明確規定：應對特別重大地震災害啟動Ⅰ級響應；應對重大地震災害啟動Ⅱ級響應；應對較大、一般地震災害啟動Ⅲ級、Ⅳ級響應。響應級別一般是與災害級別一一對應的。預案同時針對特殊情況做出特殊規定：考慮到邊疆地區、少數民族聚居地區和其他特殊地區的抗震救災需要，國家預案規定對發生在這些地區的地震可適當提高響應級別。預案還規定地震應急響應啟動后，可視災情及其發展情況，對響應級別及時進行相應調整。由此可見，災害分級是基于生命和財產損失的客觀事實判斷；響應分級是在災害分級基礎上，綜合考慮應急救援需要而依法做出的規范性判斷，繼而由不同主體、在不同范圍實施地震應急響應。

2 地震應急分級響應的不同理解

響應分級中針對不同級別的地震災害規定了不同的應對主體，同時規定了其他主體在每一級響應中的職責。新修訂的國家預案剛剛發布實施，地方政府和政府相關部門的預案尚未根據新的國家預案進行修訂。加之在應對特大地震災害中我國采取舉國救災的實踐特點，在學習領會新的國家預案地震災害分級響應的規定中，產生了以下兩種不同的理解。

2.1 遞進式

這種觀點認為：特別重大地震災害發生后，國務院決定啟動Ⅰ級響應，省、市、縣人民政府按照國務院要求，均啟動Ⅰ級響應；重大地震災害發生后，所在地省級人民政府作為應急主體，啟動Ⅰ級響應，國務院啟動Ⅱ級響應，支持地方應急，有關市、縣人民政府啟動Ⅰ級響應；較大地震發生后，所在地市級人民政府作為應急主體啟動Ⅰ級響應，國務院支持應急工作啟動Ⅲ級響應，省人民政府支持應急工作啟動Ⅱ級響應，有關縣人民政府啟動Ⅰ級響應；一般地震災害發生后，所在地縣級人民政府作為應急主體啟動Ⅰ級響應，國務院支持應急工作啟動Ⅳ響應，省級人民政府支持應急工作，啟動Ⅲ級響應，市級人民政府支持應急工作，啟動Ⅱ級響應。

這種觀點的特點是，同一個地震災害，不同的主體，職責不同，啟動不同級別的應急響應，政府層位越低，啟動響應級別越高，縣級人民政府應對任何級別的地震災害，均需要啟動Ⅰ級響應（如表1所示）。

表1 遞進式地震應急分級響應

2.2 單一式

另一種觀點認為：特別重大地震災害，由國務院啟動Ⅰ級響應；重大地震災害發生后，由所在地省級人民政府啟動Ⅱ級響應；較大地震災害發生后，由所在地市級人民政府啟動Ⅲ級響應；一般地震災害發生后，由所在地縣級人民政府啟動Ⅳ響應。

這種觀點的特點是，一個地震災害，由一個響應主體啟動一個響應級別，各級人民政府按照同一級別，采取應急響應措施。強調了響應級別的一致性，對除了響應主體以外的其他各級政府的響應，采取模糊處理（如表2所示）。

表2 單一式地震應急分級響應

3 構建地震應急分級響應的立體化結構

筆者認為，以上兩種認識都有其可取之處，也部分體現了地震應急工作的實際。但是，地震應急工作是根據不同級別的地震災害，由不同政府主體參與的、全方位的工作。現行《國家地震應急預案》著重規范了國家層面的地震應急工作，既是國家響應的規則，又是國家預案體系的大綱，對各省、市、縣級人民政府預案的制定具有指導性作用。正確理解國家預案有關響應級別的確定問題，對于國家預案的實施和各地各部門預案的修訂至關重要。從法律關系層面來說，正確把握國家預案的精神，需要從地震應急工作的實際出發，建立立體化的應急響應機制。

《國家地震應急預案》的1.4規定了抗震救災工作的基本原則，即：統一領導、軍地聯動，分級負責、屬地為主，資源共享、快速反應。這些原則指導抗震救災工作的開展，提示并約束對國家預案的理解和執行。原則中的分級負責、屬地為主是理解地震應急分級響應的原則和要求，是在解釋分級響應制度時必須遵循的。結合預案中的原則和分級響應的規定來看，一次地震災害對應一個響應級別，每個響應級別對應不同的響應主體。屬地為主的原則，最基本的精神就是事權屬地、下級負責、上級支援。

3.1 Ⅰ級響應

特大地震災害發生后，由國務院決定啟動和組織實施Ⅰ級響應，國務院抗震救災指揮部統一領導、指揮、協調全國抗震救災工作；地震災區所在地省級人民政府作為主體，按照國務院抗震救災指揮部的統一部署，領導和組織實施本行政轄區抗震救災工作；市、縣人民政府按照上級抗震救災指揮機構的安排部署，領導和組織實施本行政區域的抗震救災工作。Ⅰ級響應的應急主體是省級人民政府，應急范圍是全國參與（如圖1所示）。

3.2 Ⅱ級響應

重大地震災害發生后，由災區所在地省級人民政府啟動和組織實施Ⅱ級響應，作為地震應急工作的主體，領導災區地震應急工作；災區所在地市、縣人民政府按照上級抗震救災指揮機構的安排部署，領導和組織實施本行政區域的抗震救災工作；國務院抗震救災指揮部根據情況，組織協調有關部門和單位開展國家層面的地震應急工作。Ⅱ級響應的應急主體是省級人民政府，應急范圍包括災區所在地的省和國務院協調下的有關部門和單位（如圖2所示）。

圖1 Ⅰ級應急響應示意圖

圖2 Ⅱ級應急響應示意圖

3.3 Ⅲ級響應

較大地震災害發生后，由災區所在地市級人民政府啟動和組織實施Ⅲ級響應，在災區所在地省級抗震救災指揮部的支持下，領導災區地震應急工作。災區所在地省級人民政府抗震救災指揮部根據應急工作實際需要和下級抗震救災指揮部的請求，采取相應支持措施。中國地震局及國家有關部門和單位根據災區需求，協助做好抗震救災工作。Ⅲ級響應的應急主體是市級人民政府，應急范圍包括災區所在地的省和縣，以及依請求行動的中國地震局和國家有關部門和單位（如圖3所示）。

圖3 Ⅲ級應急響應示意圖

3.4 Ⅳ響應

一般地震災害發生后，由災區所在地縣級人民政府啟動和組織實施Ⅳ響應，作為地震應急工作的主體，在災區所在地省、市級抗震救災指揮部的支持下，領導災區地震應急工作。災區所在地省級人民政府抗震救災指揮部根據應急工作實際需要和下級抗震救災指揮部的請求，采取相應支持措施。中國地震局及國家有關部門和單位根據災區需求，協助做好抗震救災工作。Ⅳ級響應的應急主體是縣級人民政府，應急范圍包括災區所在地的市和省，以及依請求行動的中國地震局和國家有關部門和單位（如圖4所示）。

圖4 Ⅳ級應急響應示意圖

綜合以上理解可以得出，省級人民政府是應對特別重大和重大地震災害的主體，市、縣級人民政府是應對較大和一般地震災害的主體。不同的災害級別對應不同的響應級別，一次地震災害對應一個響應級別，確定了響應級別就確定了應急主體和應急范圍，不同的主體根據職責開展應急工作。既保證了應急級別的一致，又體現了不同主體工作職責的分工不同。地震災害分級、應急主體層級和地震響應級別，構成了立體化應急的三個維度。

4 關于《國家地震應急預案》的實施建議

4.1 加強培訓，便于統一對預案的認識

新的《國家地震應急預案》發布伊始，對于規定的某些新內容，尤其是做了重大修改的內容，在理解上難免會有多種認識。國家預案是規范國家地震應急的規范性文件，預案的發布實現了有法可依，預案的實施還須做到認識統一，有關部門應當加強預案培訓，便于在預案理解上形成共識，為預案實施打下基礎。

4.2 指導地方，保證預案體系的一致性

隨著新的國家預案發布，按照《防震減災法》規定，各地方及有關部門和單位的預案將依據新《預案》進行修訂。在預案修訂中，保持制度的銜接，是必須遵守的原則。這樣，既有利于國家預案的實施，又有利于國家預案體系的統一。指導地方預案修訂非常重要。

4.3 開展演練，提升預案實施的實戰性

預案指導地震應急實戰，決定地震應急的實效，攸關千萬人的生命和財產安全。地震是小概率事件，預案的實施不能等地震的到來。需要通過演練來檢驗，并不斷在實踐中完善。

4.4 健全機制，增強預案實施的聯動性

根據預案規定，地震應急實施中需要調動各方力量，協調跨地區、跨部門有序有效開展工作。建立健全軍地間、部門間、上下間工作協作機制，實現應急聯動，是預案實施的關鍵。

4.5 完善制度，將預案規定細化和實化

預案對地震應急各環節工作進行了全面的規定。更好地實施預案，還需要針對各項工作制定相應的具體辦法或者技術標準，使預案的規定細化、實化，便于遵循。

［1］《中國人民共和國突發事件應對法》.第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議2007年8月30日通過，2007年11月1日起施行.2007－08－30.http：∥www.gov.cn/ziliao/flfg/2007－08/30/content＿732593.htm

［2］《中國人民共和國防震減災法》（修訂）.第十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議2008年12月27日 修 訂 通 過，自2009 年5 月1 日 起 施 行.2009－01－07.http：//www.csi.ac.cn/manage/html/4028861611c5c2ba0111c5c558b00001/＿content/09＿01/07/1231295269506.html

［3］國務院辦公廳.《國家地震應急預案》.2012年8月28日修訂.2012－09－21.http：∥www.gov.cn/yjgl/2012－09/21/content＿2230337.htm