國家區域發展規劃中的文化政策問題研究

王曉靜

(上海交通大學 媒體與設計學院，上海 200240)

20世紀90年代末，中國陸續出臺了西部大開發、促進中部崛起和振興東北老工業基地等區域發展戰略。自21世紀以來，特別是從第十一個“五年規劃”開始，中國將“國民經濟和社會發展計劃”改為“國民經濟和社會發展規劃”，更強調國家對長遠、宏觀目標的重視。為加強對區域發展的指導，推進區域經濟的科學發展，之后又陸續出臺和批復了廣西北部灣經濟區發展規劃、珠江三角洲地區改革發展規劃綱要、黔中經濟區發展規劃、中原經濟區發展規劃等多個區域性政策文件，并且出現了區域規劃的編制工作從地方層面上升到國家層面的趨勢，政府和學界將這些由國家批復實施的區域性規劃稱為“國家戰略”。區域規劃作為區域管理中最有成效的一種協調手段，目前也越來越得到城市管理者與政策研究者的重視，但以往對區域發展規劃的研究主要集中在對國外區域規劃理論的引介及本土化應用(吳之凌，2009)、區域經濟空間規劃(劉乃全，2005)、區域政策內容演變(石碧華，2010)及區域資源、空間、管理體系研究(何丹，2011)等方面。

中國區域發展研究向來有“重富”傳統，長期以來，區域規劃以經濟增長為中心，因此，促進區域協調發展、保持經濟平穩增長及保護區域生態環境等具體內容的出發點都是為了培育和加強區域經濟增長點。自國家“十二五規劃”明確提出要“堅持社會主義先進文化前進方向，弘揚中華文化，建設和諧文化，發展文化事業和文化產業，滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求，充分發揮文化引導社會、教育人民、推動發展的功能，增強民族凝聚力和創造力”之后，從文化大發展大繁榮的角度切入區域發展規劃的編制，成為近年來各級政府編制區域規劃工作的重心，但從區域發展規劃角度展開的文化政策研究還不多。“區域”作為一個地理學概念，常以地理和經濟特征為劃分基礎。從“沿海”、“內地”的兩分法，到東部、中部和西部的三大地帶，再到最熱門的“主體功能區規劃”，少有從文化角度進行的區域劃分。但正如江南文化、嶺南文化之于齊魯文化、西域文化的顯著區別，各區域在文化上的差異往往更深入人心。因此，對現有的國家級區域規劃中文化內容的研究就顯得尤為緊迫，只有如此，方可看出中國在“文化強國戰略”下實施的系列步驟的合法性與合理性。

一、區域發展規劃中文化政策的分類及特點

目前已得到國家有關領導部門批復的區域發展規劃層出不窮、花樣繁多，基本覆蓋全國各個省市。內容上主要是對區域社會經濟發展的總體規劃，包括土地利用、城鎮建設、基礎設施和公共服務設施布局、環境保護等方面作出的總體部署，并且常把文化方面的內容和教育、體育、衛生、社會福利與社會保障等內容一起寫入“社會事業”章節里。而按照“教科文衛體”的慣例劃分，本文所涉及的文化政策內容僅僅是撇除了教育、衛生、體育、科技等其他領域政策的一種政策形態；另外，很多規劃將文化產業政策放置在產業發展大類下。但是考慮到文化產業的特殊屬性，本文也將其列入考量范圍內。另外，文化政策作為公共政策的一個組成部分，在功能上基本可分為管制、引導、調控、分配四類。在不同的文化活動領域有針對性地偏向某一功能，是文化政策區別于其他政策的一個特點。具體來講，文化政策的管制(制約、禁止)功能一般體現在“文化市場管理”、“文化體制改革”、“網絡文化建設”等方面；文化政策的引導功能一般體現在“城市文化品牌”、“城市精神塑造”等方面；文化政策的調控(調節、控制)功能一般體現在“舊城改造”、“文物開發與保護”等方面；文化政策的分配功能一般體現在“文化設施建設”、“文化資源共享”等方面。具體分類及功能見表1：

表1 區域文化政策主要內容分類及功能

由表1可知，由于區域文化政策在功能上仍偏向管制與調控，引導與分配功能顯得孱弱無力，顯示出區域文化政策的可接受度較差、上升為法律的可能性也較低，因此，不利于政策效果的最大化實現。

另外，通過研究發現，區域規劃中的文化政策在制定程序上有兩個特點：

1.區域規劃的上報主體一般是該區域首位城市的人民政府、區域各省人民政府或兩者聯合上報。編制主體一般也是政府的相關政策研究機構，但一般不予對外公布，即政策的生產者實際上并不享受政策效果的正面影響，也不用承擔可能的決策失誤后果。

2.出臺或批復此類區域規劃的部門一般是國務院，也有以國家發展和改革委員會(簡稱國家發改委)或住房和城鄉建設部等具體部委作為批復的發文機關的，但較多出現的是國家發改委，其他較少。這與國家發改委的職能密切相關，國家發改委有“組織擬訂區域協調發展的戰略、規劃和重大政策”的職能。

在內容上又有如下四個特點：

1.從歷史演變來看，近幾年的政策內容對于文化的關注度逐年提升，大致體現出從粗到細、從少到多的特點。“從粗到細”具體是指，文化政策內容從綱領性地提出發展目標豐富為對具體文化產業類別或文化設施的建設指導；“從少到多”指的是，關于文化建設的條目、范圍逐年增加、細致、全面。

2.“文化”與“產業”關系密切。大部分文化政策中將文化產業歸入現代服務業提出實施目標與細則，主要為了強調文化產業對當地產業轉型起到的帶動作用，其中，發展會展業、旅游業幾乎成為所有區域文化建設的必經之路。另外，數字出版、動漫游戲、移動多媒體等新興文化產業也成為各地競相追捧的熱門支柱性產業。在全國一盤棋大力開展“文化強國”戰略的當下，文化產業作為新興產業成為轉變各地經濟生產方式的一種普適方式。

3.強調文化事業建設。推進公共文化服務體系建設，加強非物質文化遺產保護與傳承，是每個區域在制定發展規劃時普遍關注的問題。由于文化又具有很強的意識形態特點，因此強調文化事業的社會效益，統籌考慮城鄉之間的協調發展，也是迎合和諧社會建設的需要。各地都提出要大力推進文化信息資源共享工程，特別是對農村文化建設格外重視，除了加強縣級圖書館和文化館、鄉鎮綜合文化站、社區文化中心和村文化室等的建設之外，還有諸如“十分鐘文化圈”、 “十里文化圈”，文化下鄉活動，農村電影公益放映工程和農家書屋等具體惠農工程。

4.注重文化資源的可持續利用與堅持文化創新成為推動區域經濟發展的一大要素。“文化建設通過對反映社會群體利益、愿望和意志的理想信念、價值標準、道德風尚、行為規范等的確立,有利于形成適應經濟發展的先進文化理念和文化環境,支配人的行為,調節社會關系,為經濟的發展提供強大的精神動力,激發起經濟主體巨大的主動性、積極性和創造性,從而產生創造力,推動經濟迅速發展。”[1]因此，部分區域發展規劃中開始重視地方文化的保護與可持續開發，以文化創新的形式推動區域經濟整合。

二、區域發展規劃中文化政策的主要問題

區域發展規劃的初衷一般都是以“1+1>2”的美好理想增強區域內各城市整體實力的提升，而在以“經濟建設”為主要目標的規劃中加入“文化”內容，也是出于這一“強強聯手”的現實意圖。正如與被專家反復討論的“中國式城市化”類似的，“中國式區域文化政策”也難免存在著種種“生產過程中的陣痛”。僅從以上幾個特點來說，一方面它們表現出有關部門在制定政策時的普遍關注點；另一方面，也對應投射出六個問題：

第一，文化政策缺乏體系。我國至今沒有一部成文的文化法，導致各類文化政策沒有可依據的法律支持，甚至連文化政策的內涵也不確定。雖然，國內外學者都對“文化政策”的概念做過一些界定，如吳鳴認為：“文化政策是國際組織和政府機構，在一定時期為實現文化發展特定目標，通過政策成本與政策效果的比較，對與文化發展相關的社會公私行為所作出的有選擇性的約束和指引。”[2](P4)邱明正指出：“文化政策是一定社會特定時期文化運行規則的體現,是文化生長、發展的自我規范、自我約束機制,是國家對文化生產、文化流通、文化消費有目的有組織的自覺指導和有效管理、監督的重要依據,直接制導著文化發展方向、方針的貫徹執行,規定著文化增長的動力”，并認為,文化政策是國家政策體系中的一個不可或缺的組成部分,是一個國家、民族特定時期制度文明的顯現。[3](P2)胡惠林將文化政策界定為：“文化政策是國家在文化藝術、新聞出版、廣播電視、文物博物等領域實行意識形態和行政管理所采取的一整套制度性規定、規范、原則和要求體系的總稱,是有別于教育政策、科技政策的一種政策形態。”[3] (P1)錢國旗認為,文化政策是統治階級實施文化管理和意識形態統治所采取的規章制度、原則要求、戰略策略的總稱,直接表現了統治階級在特定歷史時期的文化自覺、文化意志與政治利益。[4]毛少瑩認為：“所謂文化政策,即社會公共權威在特定情境中,為達到一定的文化目標而制定的行動方案或行動準則。其作用是規范和指導有關機構、團體或個人的行動,其表達形式包括法律法規、行動規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示,政府大型規劃、具體行動計劃及相關策略等。”[5]康寧哈姆認為，文化政策研究指的是使用管理公共財物的方法來對文化進行管理。[6](P13～22)1988年,聯合國教科文組織在斯德哥爾摩召開的“文化政策促進發展”政府間會議指出:“文化政策是發展政策的基本組成部分。”但至今沒有一個統一的表述與界定，許多區域規劃中對于文化內容的規劃比較隨意，不僅沒有統一的內容范圍，而且分類也較混亂，如各區域規劃將文化內容放在“社會事業”、“公共服務”、“社會建設”、“基礎設施”等各種類別下面；如大部分區域規劃將“文化事業”與“體育”歸為一類等現象，表現出文化規劃的制定者在缺乏系統理論指導的情況下邏輯不清、判斷不明的現實困境。

第二，政策內容及定位雷同。文化政策本就是一個異常繁雜的系統，由于牽涉到太多“意識形態”的東西，文化政策的編制會有更多的限制條件，創意、創新的想法往往會因可能存在的風險而被叫停，于是，“隨大流”與“跟風”行為成為文化政策研制過程中普遍存在的一個痼疾。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中“加強社會主義文化建設”一節，主要強調“加強思想道德建設”、“豐富人民群眾精神文化生活”、“深化文化體制改革”；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中“傳承創新推動文化大發展大繁榮”節，則強調“提高全民族文明素質”、“推進文化創新”、“繁榮發展文化事業和文化產業”。細讀之會發現，后者是在前者基礎上的深化與拓展，而“十二五規劃”中的“建設社會主義核心價值體系、拓展群眾性精神文明創建活動、營造良好的社會文化環境、創新文化內容形式、深化文化體制機制改革、大力發展文化事業、加快發展文化產業”等內容，已然成為區域規劃中文化政策內容的編制模板，不僅沒有跳出這個框架的可能性，而且發展到越來越相似的地步。甚至對于以經濟發展為主要規劃目標的區域規劃而言，文化內容往往只是為了在大的時代背景下迎合中央政策的某種點綴，或者是一種變相的要地、要資金的方式。僅以“文化產業”而言，由于中央出臺了一些鼓勵文化產業的優惠政策，“上行下效”的結果就是地方蜂擁搞文化產業，如湖南、海南、安徽、河南、福建等地都將動漫游戲產業作為當地發展經濟的一大支柱產業。甚至在區域內部，同類型的文化園區重復建設現象也非常嚴重，各地都有各種名目的歷史文化名城名鎮名村、民俗文化博物院等。

第三，政策制定主觀性太強，多催生型少原發型定位。無論是經濟較發達的沿海沿邊區域如圖們江、海南、廣州南沙新區、山東半島等地，還是四面環山的內陸城市如成渝經濟區、黔中地區、川渝與中原等地都將文化發展目標投向國際，提出通過舉辦具有國際影響的文化交流活動，帶動人員往來和經濟技術合作。然而，文化不同于經濟，文化品牌的打造僅憑資金、技術是遠遠不夠的，靠政府政策催生有競爭力的文化品牌并不一定成功，當地自身的強大文化創造與消費能力才是關鍵因素。隨著“全能型政府”的誕生，制定者對于文化該如何發展、往哪個方向發展也近乎全知全能，“長官意志”與“官本位”思想在政策制定過程中尤其突出，甚至出現“換一屆領導換一個規劃”的情況。這一點也可從文化產業發展政策在數量上遠遠大于其他政策窺見一斑，關于文化產業發展的內容在各規劃中占篇幅最大，條目最細，目標最具化，是否需要開發某一類文化產業、建造某一個文化產業園區、主打某一個文化品牌等，都基于它是否是當今主流，是否能得到最大收益，而非是否是當地市民最喜聞樂見的文化藝術形式。

第四，重硬輕軟，公共文化服務水平不均。一方面，由于我國長期以經濟建設為中心，許多經濟欠發達區域依靠《全國地市級公共文化設施建設規劃》的相關規定，以建設基礎文化設施為由拿國家的經濟補貼，既可拉動地方經濟，又能惡補這一可量化的文化發展指標，但普遍缺少對公民精神文明建設的重視(縱觀以上各條文化政策，僅珠三角、長三角、中原經濟區明確要求提升公民文明素質)，導致了文化設施空置率較高，文化發展目標缺少人文內涵的后果。另一方面，幾乎所有的文化政策都提到加強對農村地區文化建設的力度，對農村地區的格外重視恰恰說明農村在享受公共文化服務水平方面的不公平待遇，而農民的精神文化需求僅靠送戲送書的施舍形式是很難真正得到滿足的。

第五，多宏觀與長期規劃，跟不上現實變化。正如目前流行制定中長期規劃一樣，區域文化規劃往往也將時間跨度盡量拉長，動輒把目標定在2020年，或者是在全區域內統一標準、統一規劃。由于文化領域的創意性與不可控性，過于盛大的項目與長遠的目標的結果常常并不如人意，規劃趕不上變化、創意不如隨意也有可能。這一方面顯示出區域文化規劃的制定者對文化所特有的發展特性的把握不準確；另一方面也是中國在改革開放初期，城市化快速發展的特殊時代背景下，文化政策研究者缺乏實證研究的理論基礎與個案研究的基本能力的真實寫照。

第六，缺乏剛性指標，政策效果不明。由于政策沒有法律的強制性，文化規劃又不同于土地等規劃，缺乏有力的硬約束，文化政策在執行過程中，雖然對政府的績效考核早已跳出“經濟GDP”的窠臼，出現了“綠色GDP”、“人文GDP”、“文化GDP”等系列新興術語，表現出政府與學界對城市發展的全方位思考，但仍存在換湯不換藥的老問題，即“以產出衡量發展實力”，如“文化GDP”片面以文化產業增加值為衡量標準即為一例。 事實上，我們可以將文化政策分為生產型文化政策和消費型文化政策。生產型文化政策，最主要的目標是要建立一種低水平、高效率的文化生產力，以促進經濟發展；消費型文化政策，目標是促進文化消費，提高社會文化福利，以提升全民文化水平。但無論哪一種，都缺乏有效的評估體系。

三、提升區域規劃中文化政策質量的建議

由于中國歷來有官員異地任職的傳統，很多城市的管理者往往也會有“過客心態”，對地方事務的不熟悉與對地方文化的陌生感，很難讓他們投入大的精力去研究沒有短期效益的區域性文化政策的制定。另外，區域政策不同于國家政策或城市政策，它比國家宏觀政策更強調區域的特殊性，比城市政策更強調區域間的協同性，而“區域”是沒有最高管理者的，每個參與者(城市)常會以“旁觀心態”來看待整個區域的文化發展。“過客心態”與“旁觀心態”導致了前述諸多問題的產生。而相比較土地、資源、人口等可量化的硬性指標，文化的包容性、共享性使得從文化角度促進區域經濟協調發展成為更加溫和、可行的一種方式。因此，對文化政策內容不能再僅限于照搬國家層面的文化規劃，而是應該在積極思考的基礎上提出真正有針對性、建設性、可操作性的政策措施：

第一，建議全國人大在宏觀層面制定指導文化發展的《文化法》，[7]對文化政策的內涵、外延作明確界定，為地方政府制定具體的文化政策提供法律依據與政策引導。并由國家發改委牽頭組織專家構建區域發展政策體系，厘清區域文化政策與區域發展政策的內在邏輯，制定出區域文化政策編制流程與評價指標體系。國家宏觀文化政策只是提供法律依據，在各地方政府具體編制區域文化政策時，不能“依葫蘆畫瓢”，太過務虛，可以參考使用“聽證制度”，邀請該地區的民間文化工作者獻計獻策，提出具體、實際、針對區域特點的想法和意見，為對該區域文化發展有想法的普通市民廣開言路，使文化政策真正“接上地氣”。

第二，建議國家有關部門組建專門的專家隊伍，建立文化政策數據庫，為學術界提供一個全面的政策信息平臺，鼓勵、扶持專家學者對各類文化政策效果進行跟蹤分析研究，以幫助政府部門監督與管理文化政策的實施效果，改進文化發展規劃。并根據各階段各區域的實際情況，對每年上報的區域文化發展規劃進行統籌協調，給予專業性的修改指導意見，以鼓勵各區域錯位競爭，摒棄盲目跟風的陋習，拋棄貪大求全的心態。各區域內部也應加強地方高校、研究機構與政府決策部門的學術合作，設立該區域文化政策實施效果監測評估小組，由政府文化主管部門牽頭，聯合各類學術力量對本地的文化建設事業展開實地走訪、調研，以獲得第一手反饋資料。

第三，建議加強政府的宣傳與教育力度，從觀念上改變農村文化落后、城市文化先進的對立心理。事實上，農村文化本身的生命力并不比城市文化弱，甚至在某些地方文化的傳承方面，農村發揮著更大的作用。因此，我們需要的是對農村文化建設的形式加以豐富、創新，在農村生活的傳統倫理道德觀與民風民俗儀式被不斷西方化、商業化的當下，變救助、補貼文化資源保護活動為扶持、政府購買鄉土文化品牌的形式，從而提升農村地區的整體文化品位及文化品牌的影響力。

區域發展規劃中的文化政策內容往往是各所在城市制定文化發展規劃的指導文件，直接關系到各城市在文化建設事業上的成敗，“在當代中國,文化已超越了傳統的作為政治附屬物的觀念,而被普遍認同為培育核心競爭力、競爭優勢和提升軟實力的核心價值要素之一”。[8]特別是“十二五”規劃出臺以后，各地都提出建設“文化大省”、“文化強省”等宏偉目標，并堅信經濟上的差距可以用文化彌補，實現彎道超車，縮短與發達城市的差距。但是，“文化政策”作為政府指導和推進文化發展的長遠謀劃,不僅反映著城市的經濟社會發展的水平和需要,同時也反映著公共管理主體對城市文化的深刻認識，“城市文化的衰落、城市形象的扭曲、城市生活方式的不和諧與精神生態的嚴重污染，是人們對城市產生懷疑、不滿、厭惡甚至怨恨的內在根源”。[9]合理、完善的區域或城市文化政策，既是推動復興城市文化的首要條件，也是結束各種“文化搭臺，經濟唱戲”局面的有效裝備。

[1] 彭宗平.區域文化與區域經濟發展對策[J].區域經濟與產業經濟,2010,(5).

[2] 吳鳴.公共政策的經濟學分析[M].長沙：湖南人民出版社，2004.

[3] 胡惠林.文化政策學·序[M].上海：上海文藝出版社，2003.

[4] 錢國旗.歷代文化政策及其得失[J].青島大學師范學院學報,2007,(4).

[5] 毛少瑩.中國文化政策30年[J/OL].文化發展論壇網，http://www.ccmedu.com/bbs35_75790.html.

[6] Cunningham, S.Culturalstudiesfromtheviewpointofculturalpolicy[A]. J. Lewis& T. Miller.Criticalculturalpolicystudies:Areader[Z]. Ox -ford, UK: Blackwell , 2003.

[7] 肖金明.文化法的定位、原則與體系[J].法學論壇,2012,(1).

[8] 李寧.國內區域文化發展戰略比較[J].學海,2009,(6).

[9] 劉士林.中國城市發展的深層問題與文化自覺[N].文匯報，2011-08-08.