解讀2013年政府工作報(bào)告

游春

今年3月5日，當(dāng)時(shí)的國務(wù)院總理溫家寶在全國人大十二屆一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告，系統(tǒng)回顧了政府過去五年來的主要工作，同時(shí)對(duì)今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體要求、主要預(yù)期目標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了闡述，對(duì)今年政府工作提出了具體建議。因?yàn)楸敬握ぷ鲌?bào)告是當(dāng)屆政府任內(nèi)所作的最后一次政府工作報(bào)告，所以總結(jié)過去五年來的工作明顯居多，也較有承前啟后的意味。通讀全文約有1.6萬余字的政府工作報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”)，其對(duì)當(dāng)前形勢(shì)的判斷、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)目標(biāo)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的確定運(yùn)用都基本符合社會(huì)的預(yù)期。本文對(duì)報(bào)告的解讀主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求合理增長(zhǎng)，更加重視增長(zhǎng)質(zhì)量與效益

今年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)是確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效率以及改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，正如報(bào)告所述要“引導(dǎo)各方面把工作重心放到加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，放到提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益上，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”，而不是追求短期的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，這一點(diǎn)與以往政府工作報(bào)告所表述的“平穩(wěn)較快發(fā)展”不同，這也表明了政府現(xiàn)在更加尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，更加注重效益與質(zhì)量。由此看來，未來“調(diào)結(jié)構(gòu)”可能將是我國宏觀經(jīng)濟(jì)管理工作中的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

GDP增長(zhǎng)率設(shè)定為7.5%的目標(biāo)值也突出了政府希望能保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱的苗頭。同時(shí)，7.5%的中速增長(zhǎng)，為增加就業(yè)、改善民生提供必要條件，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；另一方面轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益也需要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度適當(dāng)下調(diào)。

圖1 歷年政府工作報(bào)告提出的M2目標(biāo)值與實(shí)際值情況（%）

二、CPI設(shè)定目標(biāo)值值得關(guān)注，警惕較高的通脹風(fēng)險(xiǎn)

保持物價(jià)總水平基本穩(wěn)定始終是宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。過去，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對(duì)于通貨膨脹的容忍度較高。現(xiàn)在進(jìn)入到中速增長(zhǎng)階段，特別是自2010年下半年CPI連續(xù)超預(yù)期以來，央行逐漸將通脹水平作為調(diào)控的首要目標(biāo)。2011年CPI全年5.4%，明顯超出預(yù)期目標(biāo)，于是在連續(xù)強(qiáng)有力的貨幣緊縮之后，回落到2012年全年2.6%的水平。

今年的通貨膨脹目標(biāo)3.5%，比去年4%的目標(biāo)更為嚴(yán)格，報(bào)告中提到“今年通貨膨脹壓力仍然較大”。主要原因在于我國土地、勞動(dòng)力等要素價(jià)格，農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)類價(jià)格都存在上漲壓力；主要發(fā)達(dá)國家實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性貨幣寬松政策，輸入性通貨膨脹壓力不容忽視；理順能源資源價(jià)格需要留出一定空間；去年價(jià)格上漲的翹尾因素約有1個(gè)百分點(diǎn)。這為新漲價(jià)因素預(yù)留了2.5%的空間。從2012年二季度央行發(fā)布的《貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》開始，央行就多次表述了對(duì)于通貨膨脹水平上升的隱憂。由于我國CPI指標(biāo)構(gòu)成中食品價(jià)格占比較大，短期內(nèi)CPI指數(shù)的波動(dòng)多取決于蔬菜和豬肉等食品價(jià)格季節(jié)性波動(dòng)，長(zhǎng)期的通脹壓力則體現(xiàn)在資產(chǎn)價(jià)格之中。因此今年對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的控制將成為控制通脹的有力措施，但也要注意到新的調(diào)控政策在抑制房產(chǎn)交易量的同時(shí)，可能帶來新一輪的房租上漲；同時(shí)當(dāng)前也處于經(jīng)濟(jì)溫和復(fù)蘇階段，因此未來的通脹壓力也更多地來自政府投資活動(dòng)的興起。今年的通脹控制目標(biāo)比較嚴(yán)苛，也意味著對(duì)政府投資活動(dòng)將得到進(jìn)一步的有效控制。

三、貨幣政策回歸中性，但流動(dòng)性依然充裕

2013年M 2的目標(biāo)值定為13%，較上年14%的目標(biāo)值有所下調(diào)，也低于去年13.8%的實(shí)際增速。今年房地產(chǎn)調(diào)控以及防止通脹的擔(dān)憂均不可能在信貸政策上有大的寬松。但并不意味著市場(chǎng)流動(dòng)性就偏緊。相反，筆者認(rèn)為2013年的市場(chǎng)流動(dòng)性將相對(duì)去年有較大的充裕。報(bào)告中也提出要“保持貨幣信貸合理增長(zhǎng)，適當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)融資規(guī)模”。社會(huì)融資規(guī)模的擴(kuò)大，這也意味著今年將著力非信貸渠道的發(fā)展。非信貸融資渠道的發(fā)展，在起到支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)M 2的擴(kuò)張能力卻要小很多，從這個(gè)意義上來說M 2與GDP增速的聯(lián)動(dòng)性將進(jìn)一步下降。同時(shí)銀行信貸融資在社會(huì)融資總規(guī)模中的比重將進(jìn)一步下降，這也有利于改善和優(yōu)化社會(huì)融資結(jié)構(gòu)。這意味著直接融資渠道將有大的發(fā)展空間，融資渠道的多元化也有利于降低企業(yè)的融資成本。

四、積極財(cái)政意在保民生促增長(zhǎng)

報(bào)告指出今年將“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，更好地發(fā)揮積極財(cái)政政策在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生中的作用”。積極的財(cái)政政策主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.適當(dāng)增加財(cái)政赤字和國債規(guī)模。2013年擬安排財(cái)政赤字1.2萬億元，比2012年預(yù)算增加4000億元，其中中央財(cái)政赤字8500億元，代地方發(fā)債3500億元。目前我國債務(wù)負(fù)擔(dān)率相對(duì)較低，2012年赤字率在2%左右，仍處于安全水平；但赤字也屬于歷史高位，凸顯了政府保增長(zhǎng)的決心，另一方面高赤字水平實(shí)際上也有助于中央為地方政府的融資缺口提供幫助，增大中央政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用，即中央事權(quán)的擴(kuò)大；中央代發(fā)地方政府債務(wù)，有利于緩解地方政府土地財(cái)政不可持續(xù)的狀況，也有利于形成對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的有效支撐。

圖2 歷年財(cái)政赤字規(guī)模以及赤字率

2.加快推進(jìn)營(yíng)改增試點(diǎn)，適時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)范圍；營(yíng)改增試點(diǎn)從前期在上海等地區(qū)試點(diǎn)的情況來看，還需要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，需要厘清中央和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，做到兩者的匹配。

3.著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；報(bào)告提出了“優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，向民生傾斜，預(yù)算內(nèi)投資主要投向保障性安居工程，農(nóng)業(yè)、水利、城市管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)事業(yè)等民生工程，節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域”。2013年財(cái)政支出將在醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障方面加大支出力度。

4.繼續(xù)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。在報(bào)告中，溫家寶提出“合理控制地方政府性債務(wù)水平”，而非去年“嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)”的提法，這顯示出有意疏導(dǎo)地方政府債務(wù)的態(tài)度。

另外在預(yù)算收入方面，計(jì)劃稅收收入增長(zhǎng)8.5%，較上年下降1.1個(gè)百分點(diǎn)，也體現(xiàn)出政府將繼續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的實(shí)施。

五、城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化

報(bào)告認(rèn)為城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高質(zhì)量。報(bào)告也指出城鎮(zhèn)化過程中，特大城市和大城市要合理控制規(guī)模，充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用；中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。從這點(diǎn)來說城鎮(zhèn)化必然伴隨一系列的制度變革，在土地城鎮(zhèn)化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)人口市民化，改革戶籍制度，改變城鄉(xiāng)二元、城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)狀況，要讓進(jìn)城的人能夠在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，這就要求政府一切的出發(fā)點(diǎn)必須基于“人”的因素來考慮而不是短期的政績(jī)，從這個(gè)點(diǎn)上來考慮城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局和升級(jí)安排，規(guī)劃服務(wù)業(yè)的發(fā)展舉措，讓不同的人群都能夠在城鎮(zhèn)找到夢(mèng)想實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想，同時(shí)大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)，真正能夠讓人們進(jìn)得了城，也能夠讓城鎮(zhèn)的人也下得了鄉(xiāng)，真正實(shí)現(xiàn)報(bào)告中首次提出的“自由遷徙”這一偉大目標(biāo)。

六、生育政策有望做出重大調(diào)整

報(bào)告雖然明確表示要“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策”，據(jù)此很多學(xué)者認(rèn)為生育政策短期不可能有調(diào)整。但筆者對(duì)此意見并不認(rèn)同，根據(jù)中國政府網(wǎng)公布的歷年政府工作報(bào)告來看，從2003年以來歷年的政府工作報(bào)告中關(guān)于生育政策的段落均有“穩(wěn)定低生育水平”的表述。今年的政府工作報(bào)告中首次沒有了“穩(wěn)定低生育水平”的表述，顯然這一點(diǎn)變化是不可忽視的。同時(shí)筆者認(rèn)為堅(jiān)持計(jì)劃生育政策并不等同于堅(jiān)持一胎化的獨(dú)生子女政策，這是很明顯的區(qū)別。同時(shí)今年的報(bào)告也指出要適應(yīng)我國人口總量和結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)，統(tǒng)籌解決好人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。