我國水利水電工程移民安置主題變遷

摘要：移民安置是水利水電工程建設中的關鍵問題。不同的時代，水利水電工程移民安置有不同的主題。新中國成立以來，我國的水利水電工程移民安置的主題經過了從經濟安置到社會安置，再到生態安置的變遷過程。移民安置主題的變遷不是后者否定前者的關系，而是后者包容前者的關系。在這個變遷過程中，我國的水利水電工程移民安置的主題越來越全面、包容、深入。移民安置主題的這種變遷既取決于移民安置的任務，也是對時代發展主題的積極響應。

關鍵詞：水利水電工程移民；經濟安置；社會安置；生態安置

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A

一、問題的提出

移民安置是水利水電工程建設中的關鍵問題，關系到水利水電工程建設的成敗，以及移民的安居樂業和社會的和諧穩定。以何種理念去進行移民安置，這既是由移民安置所要應對的安置任務決定的，也在很大程度上受到時代精神的形塑。因此，移民安置在不同的時代就會有不同的主題。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，中國社會經歷了重大的社會發展變遷，時代的主題和精神在這種變遷中也更替而進，從“以經濟建設為中心”到社會建設，再到生態文明建設。作為對這種時代變遷的響應，我國的水利水電工程移民安置的主題又發生了怎樣的變遷呢？這種變遷有何特征呢？

這些問題引領筆者去反思新中國成立以來，我國水利水電工程移民安置的歷史與現實、理論與實踐。筆者發現，與我國改革開放以來的時代主題變遷相對應，我國水利水電工程移民安置的主題經歷了從20世紀80年代中期以后的經濟安置，到20世紀90年代中期以后的社會安置，再到2000年以后的生態安置的變遷過程。

學術界分別從經濟安置、社會安置和生態安置角度進行的移民安置研究較多，但是從社會變遷、時代主題變遷的角度去探索移民安置主題變遷的研究則較為缺乏。下面，筆者就我國水利水電過程移民安置主題的變遷進行分析，并探討這種變遷的特征。

二、次生貧困與水利水電工程移民安置的主題：經濟安置

在20世紀80年代中期以前，我國的水利水電工程移民安置還無法可依。在計劃體制時期，移民安置以國家行政命令的方式自上而下予以實施。在國家利益高于一切，個人利益絕對服從國家利益、集體利益的時代，普通民眾不可能對國家提出任何“非分”的移民安置要求，服從國家大局被認為是一種美德。因此，那個時期的移民安置條件是很艱苦的，給予移民的安置補償極為有限，沒有科學的移民安置規劃、移民的安置補償標準很低、生產土地少、住房條件差、上學就醫困難，等等[1]。因此，在當時的政治與社會環境下，移民安置就被認為是不成其為問題的。但是，在政治和學術上不成其為問題并不等于在現實中也不成其為問題。由于給予移民的安置待遇差，安置措施不系統，不完善，導致了當時的移民出現了大量的次生貧困。

20世紀80年代中期以后，中國改革開放的步伐加快，計劃體制逐漸被打破，國家對水利水電工程移民問題也開始重視起來，尤其是對在計劃體制時期造成的移民次生貧困問題尤為關注，開始著手解決水利水電工程移民歷史遺留問題。1991 年我國第一部水利水電移民專門法規《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》頒布，水利水電移民走上法制化軌道。水利水電移民安置問題于是在國家制度層面和學術研究領域開始問題化。

據統計，截至1986 年，生產生活較困難的水利水電移民約占新中國成立以來水利水電移民總數的1/ 3 以上，處理得較好的還不到1/ 3，一般化的占1/ 3 左右[2]。所以在20世紀80年代中期后，我們對水利水電移民安置問題的最初關注點就是解決移民的貧困問題。因此，這時的水利水電移民安置的主題就是：如何對移民進行經濟性安置，避免他們陷入次生貧困。這個主題和我國當時經濟發展水平不高、物資匱乏的國情和“以經濟建設為中心”的時代主題也是契合的。

具體而言，這個主題的形成也并不是一蹴而就的，其中又經過了一些演化過程，由最初的補償性移民安置，發展到后來的開發性移民安置、投資性移民安置。

20世紀80年代中期以前，我國的水利水電工程移民安置主要是補償性安置方式，就是對移民的損失進行評估，然后給予資金和物質上的補償。當時，“移民貧困風險的規避和移民生計的重建僅僅建立在補償基礎上。移民安置與對移民的財產進行現金補償是同一個意思，其基本出發點是： 如果移民的各種財產損失通過現金或者實物能得到補償，那么，征用土地的主要障礙就被清除了”[3]。但是，實踐證明，現金補償并不能阻止移民的貧困化，如果沒有穩定的生產性收入，移民拿到的補償現金很快就會花完。因此單純依靠補償不足以維持移民的生活水平。另外，這種補償性安置更多考慮的是對移民的物質性財產損失進行補償，而對于無形資產、公共設施則沒有被計算在補償范圍之內。

而且就補償本身而言，也有兩種不同的形式，即前期補償和后期補償。在計劃體制時期，由于歷史的原因，對移民的補償是很微薄的。這種微薄一方面體現在補償的數量有限；另一方面則是當時的補償主要是一種前期補償。所謂前期補償，就是在移民搬遷前或搬遷時，一次性給予移民搬遷安置補償。這種一次性補償發放給移民后，工程方對移民的安置責任就基本解除，至于移民在搬遷后的生產生活問題則很少被關注。這種一次性的前期補償方式，是造成移民出現大量次生貧困的重要原因。改革開放后，補償方式開始發生改變。國家意識到一次性的前期補償存在的問題，一方面提高了對移民的補償標準，另一方面則在前期補償的基礎上增加了后期補償。上世紀80年代，國家“試點出臺了一些移民法規政策，采用了建設期補償加運行后扶持的辦法”[4]。所謂后期補償，就是在移民移入安置地區后，仍然對移民采取的補償措施。例如，自20世紀90年代以后， 以廣東都平、四川槽漁灘、廣西京南為代表的一些水利水電項目，改變了過去一次性前期補償的做法，對移民進行多種形式的長期補償[5]。

后期補償措施是對單純前期一次性補償的補充和完善，但是后期補償本身對于移民的貧困化來說也是治標不治本的措施，不能從根本上解決移民的生產生活問題。

于是進入20世紀90年代以后，一種新的移民安置思路開始出現，即開發性移民安置開始進入移民決策者的視野。開發性移民不是簡單地給予移民經濟補償，而是給移民提供生產、發展的機會，以便移民有一個堅實的生活與發展基礎。開發性移民所包含的基本目標是通過安置使受到工程嚴重影響的移民的生計能夠變得更好。通過實施開發性移民，使移民的貧困風險能夠得到減輕，遭受破壞的生計得到重建，生活水平得到提高。世界大壩委員會認為，“為了使移民安置真正成為發展機會，移民安置規劃重心應圍繞通過克服限制人們選擇的各種約束，以增強人的能力和提供更多的社會機會來進行”[3]。目前，開發性移民已成為一些國家的基本移民政策。在這一時期，“國家出臺了專門移民法規，明確水庫移民采取前期補償補助與后期生產扶持的辦法，提倡開發性安置移民”[4]。

在移民實踐上，這種開發性安置就是要給移民的生產生活提供平臺和機會。例如貴州六盤水市在2010年的全市移民工作會議中就提出：“加快實施庫區和移民安置區基礎設施建設，大力發展符合當地實際的特色產業，在幫助移民實施增收項目上下功夫?！?[6]該市加大了移民后期扶持力度，促進了移民經濟發展，提升了移民生產生活水平。

除了開發性移民的思路，最近還有專家提出了跟市場經濟體制相適應的“投資型”移民新思路。主要做法是對移民被淹沒的物質資產以及生態環境進行評估，將對物質資產和生態環境的補償作為股份，參與水利水電工程開發建設，讓移民和工程方結成利益共同體，移民能夠長期從水利水電工程中受益。讓移民地區的地方政府和移民代表以股東身份參與工程建設的決策管理，以維護移民利益[7]。

無論是補償性移民安置、開發性移民安置，還是投資型移民安置，從安置主題上來說都屬于經濟安置，致力于解決的只是移民的經濟生活問題。

三、社會、文化關系緊張與水利水電工程移民安置的主題：社會安置

移民的經濟安置解決了移民最緊迫的基本生存問題，也是移民安置中的重中之重。但是，這并不意味著僅僅依靠移民的經濟安置就能夠徹底解決移民安置問題。人是文化和社會的動物，一方的社會與文化孕育了一方的人，這一方的社會與文化滲透到這一方人的靈魂中，很難割裂。以馬斯洛的需求層次理論而言，以經濟安置解決了移民的生存需求后，移民還有社會交往、得到尊重和自我實現等高層次的需求，這些高層次的社會與文化需求僅靠經濟安置是無法滿足的。

而且，以中國水利水電工程移民的實際情況看，水利水電工程移民大多處于較為封閉、落后的偏遠山區，這些地區的民眾受外部社會與文化沖擊相對較小，戀土戀鄉情結濃厚，對外部社會與文化的適應能力差。試想將這樣的移民群體遷出故土后，僅僅靠經濟安置如何能夠安撫他們故土難離、鄉情難舍的心？

事實上，我國的移民實踐中就大量存在因不適應移入地的社會與文化而導致移民回遷，移民與移入地居民關系緊張，甚至發生社會沖突事件。據有關學者于2004年所作的河南省境內的小浪底“水利水電移民心理研究”的社會調查表明：有39.15%的移民表示“肯定愿意”搬回原住地，有25.97%的移民表示“可能會”搬回原住地，只有32.56%的移民表示“肯定不愿意”搬回原住地；認為當地居民歧視、欺負移民的行為“比較多”的占7.11%，“有一些”的占47.72%，“很少”和“完全沒有”的占38.01%，與當地居民發生過沖突的占30.93%，48.22%的移民有困難時不找當地居民幫忙；有58.14%的移民因搬遷而產生了多種心理疾病；移民對原住地“非常留戀”的有46.12%，“比較留戀”的有37.60%。移民中存在“現在的土地沒有故鄉的土地好種”和“每畝土地的投入比原來高”等認識，相當一部分移民在生產方面不愿意做長遠打算[8]。搬遷過程中造成的營養不良，加上社會壓力和心理創傷會使移民疾病與死亡的風險增大；移民搬進安置地后，如果他們使用當地公共資源的權利沒有受到保護，他們就可能“侵犯受保護的公共財產或增加安置區公共資源的壓力”，從而造成社會沖突或社會關系緊張[9]。

正因為如此，在20世紀90年代中期以后，學術界和政府都開始對移民的社會與文化融入問題關注起來。由此，中國水利水電移民安置的主題就由此前的經濟安置拓展為不但注重經濟安置，也要關注社會與文化安置。移民“后續管理是移民后期穩定的關鍵。移民搬遷安置后，要適應和融入當地的社會生活需要一個相當長的過程，同時他們面臨著生產和生活中的許多問題，為解決這些問題，移民的后續管理就顯得尤為重要”[10]。只有加強移民的后續管理， 才能使移民“搬得出，穩得住，能致富”。 2006 年，國務院先后印發《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，加大了移民后期扶持力度，完善了移民后期扶持的程序與方式[11]。

那么，移民社會安置主題的具體內容是什么呢？自然是移民的社會與文化融入問題，即如何讓移民融入當地社會。具體可從三方面入手。

一是以政治平等和文化融入等方式促進移民融入安置地。沒有政治上的平等就談不上移民的社會融合，國家除了給予移民經濟補償和政策扶持外，在政治上還應給予外遷移民平等的政治待遇。例如，江津市在三峽移民中開展了“政治鼓勵工程”，幫助移民參與政治生活，讓移民與當地居民在政治上平等。合川開展三峽移民黨員培訓，以帶動移民參與基層政治生活。文化也是影響移民社會融合的重要因素。判斷移民是否融入當地社會有四個標志：移民是否與當地人通婚；“紅白喜事”是否相互參加；在發展上是否相互支持；有困難是否相互關心。為移民提供平等的發展與交流空間是促進移民社會融入的重要前提[12]。

二是提高移民對移入地的社會參與，促進移民社會融入。移民對移入地區公共生活的參與對于移民的社會融入也有重要作用。如移民對集體資源與利益的共享、對村莊公共事務的參與、干群關系是否融洽等方面都可以衡量移民是否獲得了與一般村民同等的待遇[13]。

三是明確移民自身的能力素質和心理態度對于社會與文化融入有重要影響。能否順利實現對移入地的文化認同，在很大程度上還取決于移民自身的能力素質。移民如果自身能力素質好，就能夠很好地自我調適，主動適應新環境，還能夠在新環境中找到自我發展的機會，并獲得滿足感和安全感，這樣移民就易于接納新文化，反之，移民就會退縮到原有文化的保護域內，排斥新文化[14]。同樣的道理，移民的心理態度也對移民的社會與文化融入有重要影響。移民如果具有積極良好的心理態度，是有助于他們融入移入地的[8]。

四、環境破壞、生態文明建設與水利水電工程移民安置的主題：生態安置

2000年以后，尤其是2005年以后，生態移民的觀念進入決策者和學術界的視野，改變了水利水電工程移民安置的原有問題域，使得水利水電工程移民安置的主題在經濟安置、社會安置之外又加上了生態安置?！吧鷳B移民”是指“因為生態環境惡化（從原因的角度考慮）或為了保護和恢復生態環境（從目的的角度考慮）所發生的人口遷移” [15]。

生態安置主題的形成一方面是由于水利水電工程移民本身對生態環境的破壞，另一方面是生態文明建設理念興起的結果。

其一，水利水電工程移民對生態環境的破壞。水庫淹沒了村莊、農田、山林，對環境的影響是不可避免的[16]。水庫移民在搬遷安置過程中必然產生一些對生態環境不利的影響。安置區內的房屋及各項基礎設施建設涉及大量的土（石） 方工程，使原地貌定遭受不同程度的影響，如原地表植被破壞，水土流失。水土流失破壞了安置區的生態環境，反過來又降低了移民安置區的環境容量[17]。長期以來，在水利水電工程中，“庫區發展與水源地保護一直是困擾水利水電工程的一個‘兩難困境’，一方面，庫區要發展勢必對水源地環境造成影響，另一方面，抑制庫區的發展勢必是對庫區移民生存權和發展權的剝奪”[18]。

其二，生態文明建設理念的興起。2005年，胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上提出了“生態文明”的理念。 黨的十七大把建設生態文明作為全面建設小康社會的目標之一。黨的十七屆四中全會把生態文明建設作為中國特色社會主義事業的有機組成部分。黨的十七屆五中全會把提高生態文明的水平作為“十二五”時期的戰略任務。2012年11月，黨的十八大報告提出，建設生態文明是關系人民福祉和民族未來的長遠大計。要把生態文明建設擺在突出地位，融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。響應生態文明建設的理念，水利水電工程移民安置的主題被拓寬，生態移民安置理念呼之欲出。

其三，水利水電工程移民生態安置主題在國家政策層面的體現。進入21 世紀以來，國務院出臺了《建設項目環境保護管理條例》，國家環境保護總局出臺了《建設項目環境影響評價分類管理名錄》。2006 年頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》指出：“移民安置與庫區建設、資源開發、水土保持、經濟發展相結合，逐步使移民達到或超過原有水平?！?005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，提出“在保護生態基礎上有序開發水電”。 水利部副部長矯勇在中國水利工程協會第二屆理事會第二次會議上的講話中提出：“水利工程建設領域要充分認識到生態文明建設對水利行業提出的新課題、新要求和新挑戰，自覺地承擔起維護生態文明、建設生態文明的責任，使各個水利工程都建成資源節約、環境友好型工程 。”[19]

水利水電工程移民生態安置主題的內容就是考慮如何在進行移民安置的同時，保護好生態環境，使移民與生態環境和諧相處。要解決好以下三個問題。

第一是移民安置區的水土保護問題。安置移民時，要制定移民水土保持的法規、政策、管理辦法，使移民水土保持法制化、正規化；制定移民水土保持技術標準和防治體系；建立穩定的移民水土保持投資機制；維護安置區生態、生活和社會環境的和諧；等等[17]。我國水庫移民以后靠安置為主，外遷為輔的政策增加了環境監理的任務。對于后靠安置的水土保護，“應禁止在25°以上坡地、水土流失敏感區、水源涵養地、生物多樣性保護廊道等生態敏感區墾殖”；庫區15°～25°的坡地，應“提倡建等高梯田，地面內傾，背溝排水”[20]。

第二是解決移民安置的環境容量問題。在移民安置中，要通過環境容量分析來把握資源的承載容量，從而合理地安排移民規模，有利于資源與環境的良性循環和庫區經濟社會的可持續發展。如果不考慮環境的承載能力，盲目安排移民，可能會造成資源的過度開發與利用，導致環境破壞。要通過對安置區的環境情況的調查來制定環境保護方案，并將環保規劃作為移民安置規劃的重要內容[21]。

第三是要建立移民安置環保管理體系。在組織機構上，在省、市、縣成立移民安置與環境管理辦公室，應在各村設立移民環保員，將移民和環境管理工作合一。在技術與人員上，聘請環境監理，檢查、監督環保措施的落實，聘請國際移民環境專家對環保工作進行檢查、指導。在知識與意識上，普及管理人員和民眾的環保知識，增強他們的環保意識。在環保設施上，加強移民安置區的環境保護基礎設施建設，例如改水改廁、建垃圾池，合理利用土地資源，防止土地資源污染和土壤板結[22]。

在實踐層面，生態安置的主題也得到了體現。我國的一些水利水電工程在生態移民安置實踐中做了很多工作。近年來，云南省將所有水電建設項目全部納入了環境管理，所有水電項目都要按要求編制環境影響報告，要求環保措施具有可針對性、可操作性，“三江”流域的水電開發項目必須通過環境影響評價，否則不準開工[23]。三峽庫區的生態移民安置工作做得卓有成效。在三峽庫區的移民安置中，通過環境容量分析來指導移民安置的整個規劃。土地資源數量、質量、社會發展對生態環境的要求等因素是環境容量評價的主要因素。三峽移民安置規劃強調經濟、社會與環境的協調與可持續發展[21]。為了解決三峽庫區的長遠發展問題，《移民條例》規定把移民安置與水土保持和環境保護相結合，以促進庫區經濟發展與生態環境改善。庫區采取退耕還林、擴大外遷，設立專門的環境治理資金，并且關閉了高能耗高污染的企業近百家等措施，加大了生態安置的力度[24]。

五、結 語

綜上所述，新中國成立以來，我國的水利水電工程移民安置主題經歷了從經濟安置到社會安置，再到生態安置的過程。移民安置的主題變遷一方面是對不同時期移民安置所要應對的主要任務的回應，另一方面也是對時代精神的響應。在某種程度上，這種變遷正反應了我國改革開放以來，時代主題由“以經濟建設為中心”到社會建設，再到生態文明建設的變遷歷程。

需要注意的是，在這種主題變遷中，后面的主題都包含了前面的主題。我們現在雖然強調生態安置，但是并不否認經濟安置和社會安置的重要性，而是既要重視經濟安置和社會安置，也要重視生態安置。只有這樣，我們水利水電工程移民安置的主題才是全面、包容、深入的，才能在真正意義上解決好我國水利水電工程移民安置中的經濟生產、社會和文化融入以及生態環境保護問題。

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（責任編輯 王婷婷）