一元戶籍制度改革試點的城鄉居民態度比較

摘要：傳統戶籍制度帶有明顯的“城鄉二元分割”特征，造成了事實上的城鄉之間，流動人口與本地人口之間在教育、醫療、社保、衛生等諸多方面的不平等，為此各地開始了戶籍制度改革的探索。以荊門市掇刀區一元戶籍制度改革的具體實踐為例，從城鄉居民態度測量、城鄉居民態度對比和影響城鄉居民態度的因素分析等幾個方面對戶籍改革進行了多方面的探討，得出以下幾個結論：城鄉居民普遍支持戶籍改革；城市居民對戶籍改革的偏好大于農村居民；城市居民對農村居民入城所帶來的社會保障、就業、教育、醫療和養老保險等諸多問題持反對態度；影響農村居民態度的因素共有四個，即人口流動、經濟發展、縮小城鄉差距和教育。

關鍵詞：一元戶籍制度改革；掇刀區；城鄉居民；態度

中圖分類號：C921文獻標識碼：A

一、戶籍制度改革相關研究文獻綜述

2012年2月23日，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發〔2011〕9號）發布[1]。《通知》要求各地區、各有關部門認真貫徹國家有關推進城鎮化和戶籍管理制度改革的決策部署，積極穩妥地推進戶籍管理制度的改革。《通知》提出要分類明確戶口遷移政策；放開地級市戶籍，清理造成暫住人口學習、工作、生活不便的有關政策措施；今后出臺有關就業、義務教育和技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤；繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度。《通知》是對各地戶籍改革實踐的回應，它明顯放寬了戶籍限制，給以后的戶籍改革指明了方向。戶籍改革作為國內外輿論界和理論界關注的熱點議題之一，是與我國傳統城鄉二元戶籍結構不能適應現代社會變化發展的實際相關的，要探討新時期的戶籍改革，就需要回顧戶籍改革的歷史。

1958年，中國頒布了第一部戶籍制度管理條例《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。中國開始按照戶口身份來執行科教、衛生、醫療、就業等一系列政策。這一計劃經濟體制下建立的戶籍制度帶有明顯的“城鄉二元分割”特征，由此產生了與戶籍相關的“居住”和“暫住”等概念，造成了事實上的城鄉之間，流動人口與本地人口之間在教育、醫療、社保、衛生等諸多方面的不平等。

針對我國城鄉二元戶籍制度的弊端，學術界依據各地戶籍改革實踐開始了深入的探討。其一，在戶籍改革的目的方面，郭秀云[2]認為戶籍制度改革最終的目的是要促進社會和人的全面發展，保護全體公民的平等權益。余佳等[3]認為戶籍制度改革的遠期目標是讓戶籍與社會公共產品的分配徹底脫鉤；中期目標是以市場和能力為導向，淡化戶籍在城市社會分層中的作用；近期目標是實現城鄉戶籍登記一體化。其二，在戶籍改革的內容方面，周小剛等[4]在對戶籍改革的社會政策協同機制研究中，重點探討了最低生活保障、優撫安置政策、醫療、計劃生育、住房、勞動就業等因素。其三，在戶籍改革的模式方面，肖海英[5]總結出戶籍改革的三種模式：“取消論”者認為要從根本上取消二元戶籍制度，建立公平合理的一元戶籍制度；“脫鉤論”者認為戶籍制度改革實質就是使戶籍卸載其他與戶籍本身無關的各種功能；“統一論”者認為要從根本上消除二元對立的戶口管理，實現城鄉一體化的發展。

通過以上相關研究的回顧我們發現：學界上普遍流行的觀點大多建立在一些直覺或理論分析的基礎上，而戶籍改革作為一個重要的公共政策領域的問題，需要真實、可信的事實材料和同樣可信的客觀分析作為基礎。

為此，我們深入實際，進行了一項針對湖北省荊門市掇刀區戶籍改革的結構式訪談和田野調查，對與戶籍改革相關的多方面問題作了有針對性的考察。

二、戶籍制度改革實際情況調查及相關數據統計

（一）基本情況分析

1.調研地概況。荊門掇刀區成立于2001年3月，現轄團林鋪、麻城兩鎮和掇刀石、白廟兩個街道，轄區土地面積616平方公里，人口22.9萬，其中城市人口14.1萬人，農村人口8.8萬人。掇刀區成立以來，經濟社會快速發展，區域經濟綜合實力不斷提升[6]。掇刀區國土面積小，城鎮化率高，產業支撐能力強，為戶籍改革提供了堅實的經濟基礎。2010年9月，該地開始實施一元戶籍制度改革，取消了“農業戶口”與“非農業戶口”，統一為“湖北省居民戶口”。

掇刀區戶籍改革的政策主要有以下幾個方面：其一，進一步放寬戶口遷移政策，取消對農村勞動力進城落戶的指標限制，最大限度地降低戶口遷移條件，在實現以具有合法固定的住所和穩定的職業或者生活來源為基本條件的準入制的基礎上，建立城鄉統一的戶口登記管理制度，讓居民在履行同等義務的同時，享受同等待遇；其二，為服務經濟建設，對在掇刀區及荊門高新區投資興業的人員和在企業穩定就業達兩年以上的務工人員，本人及其直系親屬可在就業地申請落戶；其三，掇刀區及荊門高新區招聘錄用的大中專生，憑企業招聘錄用合同和遷移證辦理落戶手續。另外，掇刀區還在土地流轉、城鄉就業、教育均衡、醫保等方面出臺一系列的配套政策。

2.抽樣和資料收集。本研究所依據的資料來自于我們項目組所做的“城鄉一元戶籍改革調查”。調查范圍為湖北省荊門市掇刀區下轄的團林鋪鎮、麻城鎮和掇刀石街、白廟街轄區的所有農業和非農業戶口。為了保證樣本的代表性，我們采用了多階段隨機抽樣的方法，第一階段的抽樣單位是鄉鎮（街道），第二階段是自然村（居委會），第三階段的抽樣單位是被訪者，調查涉及荊門市掇刀區的兩個鄉鎮和兩條街道，并采用等距隨機的方法抽取十個自然村和十個社區居委會。經過嚴格培訓的訪問員對符合要求的被訪者進行訪問，由訪問員依照調查問卷逐項提問并作記錄。本次調查共發放問卷1 000份，回收有效問卷916份，有效回收率為91.6%。

3.具體變量分析。抽樣方法的科學性直接決定了樣本結構與實際母體結構是否吻合，而樣本抽樣的科學性主要是通過樣本的基本屬性或者說基本特征來說明的。結合本研究，在樣本的選擇上，我們以性別、年齡、受教育程度、家庭人口數這幾個重要指標來說明本次調研樣本的整體情況。

（1）性別情況。調查樣本中，男性410人，占總人數的49.6%；女性416人，占總人數的50.4%。此測量結果印證了研究的假設前提，即城市居民與農村居民的抽樣比例為1：1，但實際統計和調研中會出現誤差，沒有達到完全的均等。此調研結果也與全國第六次人口普查數據相吻合，即女性人口比例略大于男性人口。

（2）年齡情況。筆者把合于研究目的被調查者年齡跨度限定為10年，分別是：25歲以下148人，占16.2%；26～35歲284人，占31.0%；36～45歲278人，占30.3%；46～55歲138人，占15.1%；56歲以上56人，占6.1%。這種年齡結構說明，掇刀居民大部分是青壯年，尚未進入老齡化階段。

（3）受教育程度。通常接受教育狀況與人的綜合素質發展密切相關。掇刀區原屬于荊門市的經濟開發區，經濟基礎好，整體受教育水平普遍偏高，近6成的當地居民受過高中以上教育的約56%，小學及以下文化程度僅占17%。

（4）家庭人口。

家庭人口與家庭的經濟條件呈負相關。假定在經濟收入一定的情況下，家庭人數越多，人均可分配的資源就越少，就會導致相對貧困的出現。在統計中，我們發現家庭人口數在3～5人的項目比例占到63.9%，超過半數。四口之家在農村中相當普遍，有的家庭還達到了五人以上。這說明人們的生育觀念還未達到真正的解放。

具體的研究變量的統計數據，見表1。

（二）城鄉居民對戶籍改革政策的態度比較

在測量戶籍改革帶來的益處時，筆者依據文獻綜述及查閱相關資料，把戶籍改革帶來的益處歸為“能保證人口流動”、“減少對農民的歧視”、“促進城市經濟發展”、“縮小城鄉差距”四個方面。筆者測量態度所用的工具為李克特五級量表，量表分為非常同意、同意、不確定、不同意、非常不同意五級，得分分別為5、4、3、2、1分，量表按單變量的統計形式加總后再均分，換成百分等級后得出居民對戶籍改革態度的分值。具體的測量結果，見表2。

從表2的四個因素的統計分析中可以看出，城市居民對戶籍改革期待很高，四項樣本得分大致相當，四個選項的認同度都接近70%，達到一個很高的水平。同樣，在測量農民態度時我們發現持贊同態度的受訪者均在50%以上。這說明城鄉居民普遍支持戶籍改革，且城市居民對戶籍改革的偏好大于農村居民。

我們對四個項目進行加總，可以求出樣本觀察值在“戶籍改革政策”層面的單題平均得分為3.816 3，標準差為0.425；得分介于選項3分至4分之間，換成百分等級為：（3.8613-1）/（5-1）=71.53%，表示樣本觀察值平均同意的百分比約為72%。依據樣本得分，超過3.8分的項目為“人口流動”、“經濟發展”和“縮小城鄉差距”。這說明影響城鄉居民態度的主要因素為“人口流動”、“經濟發展”和“縮小城鄉差距”三個方面。

（三）城鄉居民對戶籍改革帶來的影響的態度比較

在探討戶籍改革帶來的影響中，我們對問卷進行回歸分析，剔除信度和效度低于0.5的變量。在對城市居民測量中，共有“社會保障”、“就業”等9項進入下一步的測量；在對農村居民測量時，僅有“人口流動”、“經濟發展”等7項進入測量體系。城市居民對戶籍改革態度的影響因素測量結果，見表3。

通過對表3中9個項目進行加總，可以求出樣本觀察值在單題平均得分為3.07，得分介于選項3至4之間，換成百分等級為：（3.07-1）/（5-1）=51.75%，表示樣本觀察值平均同意的百分比約為52%。這說明城市居民對農村人入城影響其社會保障、就業、教育、醫療和養老保險等方面持中立與反對態度的占接近半數以上。

農村居民對戶籍改革態度的影響因素測量結果，見表4。

從表4可以看出，掇刀區戶籍改革的效果明顯。戶籍改革能保證人口的自由流動，促進經濟發展，縮小城鄉差距，減少城市居民對農民的歧視，城市有好的教育，城市中有好的福利待遇，城市中有更好的公共醫療，這7個有關戶籍改革效果的因素中，持贊同態度的均在50%以上。依據樣本得分，超過3.80分的為人口流動、經濟發展、縮小城鄉差距、好的教育等4個因素。4個因素的排序也依次為人口流動、經濟發展、縮小城鄉差距、好的教育。所以，依據上述分析，我們得出影響農民對戶籍制度改革態度的因素主要有“人口流動”、“經濟發展”、“縮小城鄉差距”和“好的教育”四要素。

（四）其他影響因素的態度比較

1.城鄉居民對遷居和土地的態度測量。在問卷中，我們設計了兩道題目，旨在了解城市居民對入住農村的態度，即“您是否想入住農村、您是否想在農村擁有土地？”依據調查，同意入住農村且想擁有土地的城市居民占50.1%，持反對態度的占23.7%。在對農村居民的調查中，有60.6%的受訪者愿意遷往城市。而對于放棄土地入城選項，有47.4%的受訪者愿意放棄土地入城，約有24.5%的受訪者持中立態度，另有28.2%的受訪者持反對態度。依據線性走勢，“城市戶口對您很有吸引力”比“放棄土地入城”更具代表性，說明農民對進城的積極性很高，但對于放棄土地入城，還存有疑慮。

2.對農民進城后相關問題的態度測量。該部分測量包括4個方面的維度：戶籍改革后，您依舊選擇留在農村；在城市不順時，您會選擇回老家；您在農村每月省下來的錢比在城市多；您在城市經常換工作。在測量中我們可以看出4個變量有很高的趨同性，大致呈正態曲線分布。大都集中在同意這一欄。我們對4個題項進行了相關性分析，以第一項“依舊選擇留在農村”為初始變量，其他選項與之對應的相關系數分別為0.646、0.468、0.525。農民進城務工后，會面臨著一系列問題。例如，公民身份上的天然不平等和用工歧視，導致這些信息不能真實反映我國人口的地區分布、勞動力的產業構成狀況及城市化水平，帶來國家人口信息失真、管理缺位等諸多問題。新居民（農轉非）的到來則要分享原住民的福利待遇，人口膨脹過快勢必會損害原住民的既定利益，使城市居民面臨教育、醫療、交通和社保等方面供給的相對緊缺，帶來新的不平等。

3.對戶籍改革法律認知的態度測量。由調查統計數據可知，在城市居民中，對戶籍改革法律中持不確定或不同意的態度占到50.0%；在農村人口中，對戶籍改革法律中持不確定或不同意的態度占到48.6%，說明城鄉居民對戶籍改革的法律法規的認知還不健全。

三、當前戶籍制度改革中存在的問題

依據上文分析，我們從城鄉居民態度測量，城鄉居民態度對比和影響城鄉居民態度的因素分析等幾個方面對戶籍改革進行了多方面的探討，得出城鄉居民普遍支持戶籍改革的結論。針對同一問題，城鄉居民之間的態度有很大差異，農民比較關注政策因素的影響，而城市居民則比較關注戶籍改革后所帶來的公共服務水平是上升還是下降的問題。

（一）戶籍制度影響區域的有限性

人口遷移理論認為，人口遷移遵循由下而上，由經濟落后區域流向經濟發達區域的一般規律。掇刀區作為新興的經濟開發區，它的城市化水平高，良好的工業基礎和政策扶植吸引了大量外來人口落戶。落戶卻面臨著戶籍門檻，戶籍背后不平等的附加政策制約了當地人才的引進。在全國各地轟轟烈烈的改革試點中，掇刀區作為湖北省城鄉一體化試點區也開始了戶籍改革的探索與實踐，掇刀區人口少，經濟發展水平高，改革阻力較小，掇刀區所有戶籍人口統一換成“湖北居民戶口”后，新型的一元戶籍實踐初步破除了原有的城鄉二元差異，實現了區域內的人口遷移。但調研中發現，這種戶籍制度只是實現了區域內的城鄉戶籍統一，對區域外的群體依舊存在準入門檻，說明這種制度是一種不完善的僅僅局限在地方保護主義層面上未能實現完全意義上的自由遷徙和社會合理分層的戶籍制度。

（二）戶籍改革影響群體的局限性

通過調研，我們發現城鄉居民普遍支持戶籍改革，城市居民對戶籍改革的偏好大于農村居民。在掇刀區調研發現，大多數城市人對“渴望擁有一塊屬于自己的土地”選項的偏好度大于“農民進城選項”。原有的戶籍制度限制人口流動的同時又保障了農村人口對耕地、林地和宅基地的權益。但戶籍改革的大門打開后，城鄉實現一元化戶籍管理制度，一元管理并不意味著城鄉實現絕對的一樣化，而是有條件的改革。正如重慶戶改一樣，它把農民的耕地、林地和宅基地三項權益轉為“三年過渡”，即保留該三項權益三年時間，另一項舉措就是 “五項納入”，指農村居民轉戶后，可享受城鎮的就業、社保、住房、教育、醫療政策，實現轉戶進城后“五件衣服”一步到位，與城鎮居民享有同等待遇，真正體現“勞有所得、老有所養、住有所居、學有所教、病有所醫”[6]。而掇刀區戶籍改革則長期保留農民的三項權益，轉戶后又享受城市居民的“五件衣服”。通過上述分析我們發現，掇刀區的戶籍改革僅僅停留在政策層面本身，沒有觸及城市人和農村人背后深層次的社會利益，城市人依然對進城農民搶占他們的公共資源而心存芥蒂，而農村人僅守著自己的“三項權益”，不讓城市人越雷池一步，城市人得到一份土地的希望化為泡影。如何協調各方的利益關系，建立良好的戶籍制度格局，實現社會的公平公正，將是需要國家長遠考慮的議題。

（三）戶籍改革社會響應的有限性

我們通過研究發現：城市居民對農村居民入城所帶來的社會保障、就業、教育、醫療、養老保險等諸多問題持反對態度；而影響農村居民態度的因素共有4個，即人口流動、經濟發展、縮小城鄉差距、教育。城市居民對戶籍制度的改革是站在自身利益之上的，他們樂觀地認為戶籍改革大門打開之后，能分享農民的一些權利。但事與愿違，農村人更不愿放棄自身的權利而進城，傳統儒家的社會基礎使他們富有鄉土情結，城市人的介入勢必會影響延續幾千年的社會結構。站在國家層面和社會層面上看，國家在現階段的任務是發展經濟，整合社會各方利益格局，希望的是穩定而不是地區性、結構性變遷帶來的社會動蕩。所以，傳統的戶籍制度就如同一座大山橫亙在各地方政府面前，地方政府只能在原有制度上開展修補式的社會改革，致使改革步履維艱。在社會層面上，市場經濟的發展帶來了社會階層的分化和社會結構的變遷，社會要求一個寬松的政策環境，保障人口、資源的自由流動。這與求穩的國家利益相矛盾，這對矛盾還將長期在我國社會發展中繼續持續下去。

（四）戶籍改革的經濟阻礙

戶籍改革的阻力除了國家和社會層面的影響外，還存在于社會經濟領域。我們知道中國實行的是社會主義市場經濟，原有的“單位人”正向“社會人”轉變，但這種轉變在制度不完善的中國僅表現為少數精英階層的轉變，廣大城市人和農村人還是被戶籍制度、身份差異所束縛。他們之間的流動是復雜的，漫長的，且這種格局一時也難以改變。人們追尋的現代社會制度是建立在經濟極大發展的基礎上的，戶籍改革只是社會結構變遷過程中的一個縮影。所以，這類改革因為地域、經濟發展水平的差異而呈現出不同的形式。

作為戶籍改革地的掇刀，因為是經濟開發區，城市化進程發展比較快，城鄉人口比例、城鄉差異小等因素給改革帶來了良性的土壤。所以，這里才被作為戶籍改革的試驗田。在政策的驅使下，公安部門作為第一個也是唯一的權力部門站出來主導戶籍改革，改革上遇到的經濟利益阻力大大弱化了其他部門之間的協調功能，戶籍所帶來的身份性區別并未消除，戶籍承載了過多的附加條件，未來戶籍改革應是整體性，連續性的，而不是部分性，斷裂性的。改革將隨著政治、社會、經濟的不斷變遷作出調整和完善。

四、結語

近年來，我國許多地方進行了不同程度的戶籍制度改革，尤其是2008年以來，各地的改革加速推進。北京、上海、重慶、天津、湖北等地進行了戶籍改革的具體實踐，并形成了戶籍改革中的“天津模式”、“重慶模式”。改革可以歸納為“改良式”和“革命式”兩種，即在傳統二元戶籍模式下逐步放寬落戶政策，改良相關配套措施和突破傳統戶籍的壁壘，實行一元化的戶籍改革。哪種方式適合中國現今發展實際，尚待實踐的考驗。《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》的發布，被譽為中國戶籍制度改革曙光的來臨，人們提出了戶籍改革“三步走”戰略：戶籍改革第一步，遷徙自由；第二步，附加利益為戶口改革重中之重；第三步，人人權利平等為戶籍改革的終極目標。如何實現戶籍改革“三步走”戰略，實現城鄉發展均衡化，構建社會主義和諧社會，是一項需在理論和實踐中不斷探討的課題，

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（責任編輯王婷婷）