制度形式與內容的“變”與“不變”

摘要：制度變革是人類社會發展的通例。如何促進制度變革，實現國家的善治，是學術研究的一個重要論域。馬克思的唯物史觀提供了制度變革的宏觀歷史視野和研究方法，制度經濟學豐富了制度變革的微觀理論分析框架，但從制度效率維度考察制度變革存在明顯的局限性。探討制度變革，不能僅依據制度效率的維度，而必須引入新的分析工具，這個新的分析框架就是制度內容和制度形式的維度。英國議會的演變歷程佐證了制度形式與內容的“變”與“不變”，而中國改革開放中的漸進主義則回答了制度變革的理想方式問題。

關鍵詞：制度變革；制度形式；制度內容；漸進式變革；英國議會

中圖分類號：D0；D033文獻標識碼：A

在人類政治文明的演進中，充滿了制度變革的鮮活案例。一些國家經由制度變革實現了制度的有效供給而達到善治，另一些國家則掉入制度變革的陷阱。如何促進制度變革，實現國家的善治，也就成為學術研究的一個重要論域。

一、制度變革理論檢視：從唯物史觀到制度經濟學

在人類社會歷史的發展過程中，存在著種種難題和困境，為了能夠繼續生存下去，人類必須尋找一些能夠有效解決人類群居生活中產生的問題和生存困境的辦法來，這就是人類社會各種制度的起源。同時，人類社會在發展的進程中，舊問題的解決永遠伴隨著新問題的產生，使人類永遠無法設計出真正完美的理想制度，以一勞永逸地解決人類所面臨的一切問題，這種“制度悲劇”決定了制度變革是一個長期的過程。制度是因應人類生活需要和解決人類社會生活中所面臨的生存和發展難題而產生的人類發明。在不同時代，人類生存面臨不同的需要和不同的生存難題，這就決定了人類需要不斷地選擇適應于自己生活需要和解決問題的制度。

馬克思是較早探索制度變革的思想家之一。馬克思主要從生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的關系角度探討人類社會的制度變革問題。在馬克思看來，政治制度作為一種上層建筑，總是受到經濟基礎的影響，而決定整個經濟基礎和上層建筑變更的則是由一個社會的生產力發展水平決定的[1]。因而，政治制度變革的根本動力在于社會的物質生產方式。馬克思的制度變革的理論在強調社會經濟基礎對政治上層建筑變革的決定作用的同時，沒有忽視人類的主觀能動性。因為上層建筑并不總是順應生產力和經濟基礎的變化而作相應的制度變革，因此要實現制度變革，必須進行社會革命或社會改革。制度變革具體采取哪種方式，是采取暴力革命的激進方式還是和平改良的漸進方式，取決于一個國家的經濟條件、社會結構、政治力量的對比以及居于統治地位的統治階級的態度與一國的政治文化傳統。基于19世紀資本主義的現實和無產階級革命運動的需要，馬克思特別強調革命在制度變革中的作用。他指出：“在許許多多國家里，制度改變的方式總是在新的要求下逐漸產生，舊的東西瓦解等等，但是要建立新的國家制度，總要經過真正的革命。”[2]馬克思的唯物史觀揭示了人類社會發展包括政治制度發展的一般規律，在宏觀層面提供了有關制度變革的宏觀歷史視野和分析框架。但是，唯物史觀只是提供了制度變革的研究方法，還不能替代對具體的國家制度變革問題的研究。相反，需要通過具體的制度研究來充實、驗證馬克思的制度變革理論。

如果說馬克思的唯物史觀提供了制度變革的宏大敘事，那么制度經濟學則進一步豐富了制度變革的微觀理論分框架。制度經濟學主要從制度本身的效率討論制度變革問題。事實上，正是因為制度本身所包含的效率受到人們的特別關注時，制度才進入經濟學家的視野。在制度經濟學看來，制度是社會中個人所遵循的行為規則。根據諾斯的觀點[3]，制度是由正式規則和非正式規則及這些規則的執行機制三部分共同組成，這三部分構成完整的制度內涵，是一個不可分割的整體。同任何事物的發展過程一樣，制度本身也有一個產生、發展和完善以及不斷面臨被替代的過程，這個過程就是制度變革。制度變革的邏輯可以用“需求-供給”這一經典的理論構架來進行分析。但在這種分析構架中，制度存在的唯一意義是它的效率，由此決定了制度生存的有效空間被限制在制度的供給與需求所處的均衡點上，即只有在均衡點上，制度所提供的效率相對于環境來說才可能是最佳的，此時任何制度變遷都可能會損害效率[4]。在制度經濟學有關制度變遷的敘事中，林毅夫進一步區分了兩種不同的制度變遷類型，即強制性制度變遷和誘致性制度變遷[5]。雖然制度經濟學的制度變革理論提供了一種有意義的思考，但是，在制度經濟學的理論視閾中，經濟增長才是其首要關注的目標。制度僅僅是解釋一國經濟增長的重要變量之一。

二、制度的形式與內容：制度變革的理論分析框架

在制度經濟學中，國家始終處于一個制度提供者和制度變遷的主導者地位。事實上，作為一種最基本的人類政治制度，國家本身也面臨制度變革的問題。另外，從制度效率維度考察制度變革也存在明顯的局限性。國家政治制度的效率如何來衡量？為什么阻礙經濟發展的政治制度能夠長期存在？因此，探討制度變革，不能僅依據制度效率的維度。必須引入新的分析工具，這個新的分析框架就是制度內容和制度形式的維度。

世界上的一切具體事物，都是多方面內容和形式的復雜統一體。事物的內容是指構成事物的一切要素即組成事物的各種成分的總和，與“形式”相對。事物的形式是把內容諸要素統一起來的結構或表現內容的形式。世界上任何事物沒有無形式的內容，也沒有無內容的形式。內容決定形式，形式依賴內容，并隨著內容的發展而改變。政治制度是以國家權力的配置與行使為核心內容的一套正式規則體系，它以國家的存在為載體，由作為國家根本大法的憲法予以確認，并具體體現為一定形式的國家權力配置模式[6]。政治制度同樣具有形式和內容兩個方面。政治制度的形式包括一套正式的政治機構體系，而政治制度的內容則是機構的權力配置及權力運行機制。制度內容是制度存在的基礎，同一種內容在不同條件下可以采取不同的制度形式，同一種制度形式在不同條件下可以體現不同的制度內容。例如，在君主制的形式下，既有專制君主制，也有現代的立憲君主制，在立憲君主制形式下，君主的權力受到有效的控制，甚至失去了一切權力，而成為虛位君主。當然，政治制度的形式也非常重要，因為政治制度形式決定了政治制度的合法性和有效性。但是在制度變革中，卻應盡量避免形式主義。形式主義是美國著名政治學家、行政學家里格斯在分析過渡社會公共行政現象時提出來的一個分析概念。所謂形式主義就是指理論與實際的嚴重脫節，“應該的”與“事實的”之間存在一大段距離。“形式”與“實際”之間的差距越大，則制度的形式主義的性質也就越濃[7]。形式主義的基本表現形式就是有完整的規章制度，卻得不到很好的貫徹執行。如許多發展中國家確立了立憲政治制度，有議會、有限的君權和內閣，同時有普選的規定，但是在實際上，議會卻無法對政府的政策實施控制，人民雖然具有選舉權，但無法控制政府。

根據制度變革中的制度內容與制度形式的關系狀態，即制度內容與制度形式的“變”與“不變”，我們可以把歷史上的制度變革模式歸納為三種不同的范式：第一種模式是原來的制度形式雖然發生了變化，但原有制度行使的職能和程序在實質上卻沒有什么變化，這種模式可稱之為“新瓶裝舊酒”模式；第二種模式是原有的制度形式和制度內容被新的制度形式和制度內容所取代，可稱為“新瓶裝新酒”；第三種模式是傳統的制度形式得以保留，但制度內容卻發生了巨大的變化，這種模式可以稱之為“舊瓶裝新酒”模式。

三、制度變革中的形式與內容：以英國議會演變為樣本的實證分析

政治制度的傳承與創新集中體現在英國議會的演變過程中。以議會為核心的代議制度是一種最為重要的現代政治制度。一般認為，近代議會起源于英國，英國也被稱為“議會之母”。但是，英國近代議會并非橫空出世，而是經歷了從賢人會議、大會議、等級代表會議到議會兩院制的發展過程。議會的機構形式一直未有實質性變化，但其內容卻不斷地與時俱進。

（一）賢人會議：國王的助手和王權的制約者

賢人會議是盎格魯-撒克遜時代不列顛國家形成時期和封建君主制奠定時期的一種特有的中央機構，其起源可以追溯到歐洲大陸日耳曼人條頓部落的“馬克大會”或民眾大會。賢人會議是一種由國王主持召開的中央會議，參加會議的“賢者”或“智者”主要有兩類人，即高級教士和貴族，其中有國王近臣、王室寵幸和地方官員[8]12。賢人會議成員均屬國內顯要，職權范圍廣泛：一是參與國家稅收、外交、防務和分封等重大決策活動；二是賢人會議作為群體性機構，是國家的最高法庭，有權審理各種訟案，包括涉及王室和達官顯貴的要案，享有司法權；三是為國王提供有用建議。總之，賢人會議是封建時代的英格蘭王國的一種重要的中央機構，它擁有行政、立法和司法權，既是國王的助手，又是王權的制約者[8]13。

（二）大會議：聽命于國王的貴族特權會議

1066年的諾曼征服是英國Parliament（大會議）發展的新時期。征服者除了把大陸盛行的分封制引入英國，以加快英國封建制度的發展外，在政治上的重大舉措之一就是根據民族征服和階級統治的需要，將原來的賢人會議改造為“大會議”。大會議與賢人會議相較具有以下新的制度內涵：一是在組織成分方面，賢人會議雖然也是以世俗貴族、教會貴族和王室官員為主體，但還包括一些地方權貴和社會賢哲，因而具有較為廣泛的社會基礎，而大會議是一個嚴格按照封君-封臣關系組成的政治特權會議，依照王命而召開，其成員幾乎是清一色的諾曼教俗貴族和王室官員。二是在賢人會議時代，君主與教俗貴族之間尚可保持一種相對平等的關系，君主是貴族中的一員，而在大會議上，威廉一世作為全國的最高領主，總是盛服駕臨，態度威嚴，出言即如法律，教俗貴族唯唯諾諾，行禮如儀。三是會議形式和職能上的差別。賢人會議集中開會，行動一致，而大會議自始就存在一個準常設性核心機構——小會議。大會議的主要職責有三：一是作為國家最高司法機構，處理王室與貴族之間的利益沖突；二是作為議事咨詢機構和立法機構，提出建議，協助國王和王室制定政策和法律；三是作為中央行政機構，處理各類事務。可見，在諾曼征服后的英國再封建時代，Parliament是英國封建制度的一個政治構件。

（三）等級代表會議：國王-貴族-平民間的相互利用與制衡

在中世紀后期的封建制度下，國王-貴族-人民之間的三角關系構成歐洲政治發展和變遷的框架。在人民的力量崛起以前，國王和貴族的關系構成最主要的政治發展分析框架。在這一發展框架中，我們可以透視“大會議”向“議會”的轉變。1215年，大貴族打敗國王，國王被迫簽訂《大憲章》，大憲章確立貴族和教會的封建特權，限制國王權力。《大憲章》在封建時代雖然是王權與貴族矛盾的產物，其目的是維護封建割據，但是其包含了限制王權的憲政精神，所以《大憲章》在英國仍被看作是英國不成文憲法的重要構件。《大憲章》本意是維護封建特權，但其限制王權的內容卻被新興資產階級繼承下來，并加以發展，即國王征稅必須得到“大會議”的同意。

隨著“大會議”政治性功能的擴充以及貴族實力的增長，人們越來越多地稱“大會議”為“議會”[8]48。大會議最初主要由僧俗貴族代表參加，到13世紀中葉，平民代表、鄉村騎士和城市平民先后進入大會議。1258年大會議召開的牛津大會通過了《牛津條例》，進一步確立大會議在治理國家中的中心地位以及定期召開議會的原則。1265年，每個城市派出2名市民代表參加Parliament（大會議）。自從鄉村騎士和市民代表進入大會議后，整個大會議的貴族特色有所褪減，漸漸演變成等級代表會議。

14世紀，是議會發展的一個非常重要的時期，議會逐漸獲得了幾種重要的政治權力。一是獲得司法請愿權，即代表民眾向國王呈遞請愿書，獲得了民意代表的地位。二是獲得國家財政權，1340年議會法案規定：“非經議會中高級教士、伯爵、男爵和平民的普遍同意，國王不得征收任何賦稅。”[9]大約在14世紀后期，議會基本控制了國稅的征收權。而批準征稅權正是現代各國議會的一個基本功能。三是獲得法律制定權。1332年，議會通過了一項重要法令規定：凡關系國王財產和人民財產的重大議案，均需在議會中討論制定，凡屬重大立法事宜，均需得到國王和議會中教士、貴族和平民的贊同[8]60。四是獲得監督和彈劾行政官員權。因此，自13世紀開始，議會便成為英國政治生活的中心位置。在議會中，國王-貴族-平民形成了一種相互利用、相互制衡的關系。議會以后的演變主要圍繞著國王、貴族、市民三者之間力量的消長而展開。最初，在議會中形成的是國王與貴族的力量的總和大于人民的傳統封建結構，但是隨著市民力量的壯大，出現了國王與市民的力量總和大于貴族的新的議會結構。一方面，國王需要利用市民階級來對抗貴族，也需要新興市民階級的財富（征稅），另一方面，新興市民階級也需要利用王權削弱貴族諸侯的割據勢力，以利于新興市民階級的發展。

（四）議會兩院制：代表平民的下院成為議會權力中心

1332年，貴族和平民首次分院議事，Parliament（議會）逐步形成了兩個House，即貴族院和平民院。到15世紀以后，貴族院逐漸被稱為“上院”（The Upper House），而平民院則被稱為“下院”（The Lower House），并開啟了若無平民代表則不可召開議會的時代。國王、貴族、市民的關系架構促進了議會內部權力結構的變化。在15世紀中葉以前，往往是大貴族控制議會。由于大貴族既是上院成員，又是政府核心機構——咨議會的骨干， Parliament（議會）基本上由貴族主導。到了15世紀下半葉，由于貴族的衰落，平民院（下院）成為議會權力中心。首先，下院獲得了財政權，即國王政府的征稅案應先提交下院，討論通過后再轉送上院。其次，下院也擴充了立法權。這是因為：第一，越來越多的請愿書呈交給“議會中的下院”，而法律是根據下院的請愿，經上院同意，由國王在議會中制定的；第二，到15世紀，幾乎所有的法案全部由下院提出；第三，下院在立法中不僅有創議權，而且與上院共享同意權[8]83。

（五）議會主權時代：國家最高權力屬于議會

隨著貴族勢力的進一步衰落，在16-17世紀，英國議會的發展主要圍繞著國王與議會的沖突而展開。國王與議會沖突的焦點是國家權力的歸屬，而焦點主要集中在征稅權問題上。雖然Parliament（議會）對國王權力的限制主要在征稅問題上。但在16世紀以前，Parliament（議會）基本立場是同意國王征稅。在與國王的斗爭中，Parliament（議會）逐步獲得了征稅批準權，從而逐漸完成了向近代議會的演變。針對查理一世為了籌措資金，采取專制手段強行借貸并恢復被廢止的賦稅，1628年，英國下議院聯合上議院提請《權利請愿書》，強調Parliament（議會）的征稅權，提出不經議會的同意，不能征稅。《權利請愿書》還涉及到公民的權利問題，如沒有正當程序，不得拘捕公民，軍隊不得入住民宅等。但不久，議會被解散，查理一世拋開了議會，實行專制主義統治。此后的11年，英國處于沒有議會的時期。1640年英國重開議會，最后導致英國革命。英國革命是一場英國內戰，即國王與議會之間的爭奪國家最高權力的戰爭，內戰以議會勝利，國王失敗而告終。國王的頭顱落在革命的利劍之下，君主制被廢除，共和制卻沒有成功。其原因在于革命所導致的制度變革脫離了傳統，從而割斷了歷史。共和制試驗的失敗導致了君主制的復辟。1688年，英國發生光榮革命，以不流血的方式重新建立了“國王在議會中”的歷史傳統，即在保留君主制的同時確立了議會的最高統治地位。議會于1689年和1701年分別通過了《權利法案》、《王位繼承法案》兩個法律文件，為限制王權和確立議會權力中心地位提供了法律上的保障。

英國Parliament（議會）的發展進程，經歷了從賢人會議、大會議、等級代表會議、議會兩院制到議會至上的變革，反映了國王-貴族-人民間三角結構關系內涵的復雜演進，給我們提供了一個英國政治制度變遷的框架。從中我們可以發現，在英國政治發展的過程中，Parliament的名稱未變，但其內容卻發生了巨大的變化，經歷了從賢人會議到大會議到議會再到兩院制的形成過程，這充分反映了英國政治制度發展的自然演進路徑，也反映了英國人善于利用舊事物表達新內容的高超政治技巧。從英國Parliament的發展進程來看，英國的政治制度變革采取的就是這樣一種“舊瓶裝新酒”的漸進式改良模式。漸進式改良模式的特點是保留原有的制度形式，但卻賦予其以新的內容。這反映了英國人注重內容而不注重形式，在舊形式下裝進新內容。這也是英國人的保守主義態度在政治發展和制度變革中的反映。保守主義尊重傳統，但不反對變革，只是反對激進變革。在這種形式下，保守主義在形式上保留傳統，在內容上卻屢有創新。這種制度變革模式更具有合法性，更易為人接受，也更易成功。

四、余論：作為制度變革理想方式的漸進主義

英國議會制度的演變、制度變革模式及其成功經驗提出了一個理論命題，那就是制度形式與內容的“變”與“不變”存在一個“路徑依賴”，即方式選擇的問題。制度形式與內容的“變”還是“不變”，在方式上存在激進與漸進兩種方式。激進是一種激烈、暴烈和突變的變革方式，它一般與文化、傳統、習俗和慣例相決裂，革命即是其突出表現。而漸進則是一種較為溫和的變革方式，它對歷史、傳統和慣例一般采取尊重的態度。近現代世界發展史表明，除非萬不得已，一般最好不要采取激進的制度變革方式，漸進的方式是現代社會較為適宜和理想的制度變革方式。這被中國近現代史尤其是改革開放30多年來的歷史所證明，中國的改革開放作為漸進變革方式的典型案例回答了制度變革的理想方式問題。

中國自啟動現代化運動以來，便開啟了一個制度變革的進程。革命在20世紀成為實現制度變革的主導方式，革命帶來的一個最為重要的制度變革就是從君主制走向共和制。在新的政治制度取代舊制度的同時，舊制度改頭換面以新的形式在新制度下復活。共和制雖然取代了君主制，但它并沒有改善國家的治理模式，權力專制、專斷的本質得以延續，一直到南京國民政府在大陸的覆亡。

肇始于1978年的改革開放是現代中國最重大的制度變革之一，沒有改革開放就沒有今天中國的經濟繁榮和政治穩定。改革開放的過程實際上就是一個制度變革的過程。“制度創新構成改革的核心”[10]。文化大革命結束后，鄧小平同志認到制度問題的重要性——制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[11]。通過總結建國以來的經驗教訓，鄧小平同志進一步提出了制度變革的漸進主義路徑，從而開啟了一條以漸進式改革實現制度變革的新道路。中國的漸進式改革具有自己鮮明的特色：第一，中國的漸進式改革尊重歷史與傳統，不采取與歷史告別的激進方式和休克療法。這是中國改革與蘇東改革最大的區別之所在。后者采取一種激進式和休克療法，對社會主義的政治和經濟制度采取全盤否定的態度，在政治上實行西方式的多黨政治和議會民主，在經濟上實行休克療法，企圖在最短的時間內實現制度的變遷。如在如何解決港澳臺問題，完成祖國統一大業上，鄧小平同志提出了“一國兩制”的偉大構想。“一國兩制”思想集中體現了這種制度變革、傳承與創新的關系。第二，中國的漸進式改革在次序選擇上先易后難。鄧小平認為，制度變革的重點是經濟體制的創新，而制度變革的關鍵則是政治體制的創新，并確立了先經濟制度變革再政治制度變革的先后次序。圍繞著經濟建設這個中心任務，關鍵是實現制度變革，即由社會主義的計劃經濟轉變到社會主義市場經濟，建立社會主義市場經濟體制。在實現經濟制度變革的同時，著手進行政治制度的變革。第三，在制度變革的方式上，中國的漸進式改革不搞政治運動而依靠改革進行制度變革和制度建設[12]。

改革開放以來中國的制度變革遵循著漸進變革的原則，抓住中國社會主要矛盾的“變”與“不變”中[13]，取得了舉世矚目的巨大成就。從計劃經濟走向社會主義市場經濟的經濟制度變革，由全能政府到有限政府無疑是當代中國最為重要的制度變革之一，這種制度變革力圖最小化政策貫徹執行的成本，而不是最大限度地提高經濟效率；最小化市場經濟改革的政治阻力，逐步適應不斷變化的經濟環境，從而創造了中國經濟發展三十年持續快速增長的奇跡。

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（責任編輯文格）