食品安全管制的行為邊界及制度結構

袁文藝程啟智1.湖北經濟學院財政與公共管理學院 湖北武漢 43005 .中南財經政法大學經濟學院 湖北武漢 430060

·公共衛生·

食品安全管制的行為邊界及制度結構

袁文藝1，2?程啟智2
1.湖北經濟學院財政與公共管理學院 湖北武漢 430205 2.中南財經政法大學經濟學院 湖北武漢 430060

保障食品安全是政府的固有責任，但僅靠政府難以實現食品安全治理的目標。受到政府目標、管制資源等條件的約束，政府管制有其行為邊界。考慮到政府以外的替代因素，存在三種廣義的食品安全管制制度結構，即“私人契約+法院執法”，“私人契約+法院執法+政府管制”，“私人契約+法院執法+社會參與+政府管制”。食品安全管制行為選擇的邏輯順序是：私人契約→政府管制→社會監督→法院執法。提高食品安全管制的效率，要求從政府壟斷管制走向多元合作治理。食品安全多元合作治理制度建構的關鍵在于政府管制、公眾參與、媒體監督、生產者自律和消費者保護的有機結合。

食品安全管制；行為邊界；制度結構

食品安全及其監管是近年來社會關注的熱點。政府對食品安全監管十分重視，投入巨大，但效率不高，原因在于有限的監管資源不足以應對龐大和分散的食品產業，未能發揮政府之外其他因素應有的功能。食品安全管制制度的選擇，在最終意義上受管制目標及其效率的制約，從而決定其管制的行為邊界。關于管制的行為邊界問題，早在1960年，科斯就指出：“所有解決問題的辦法都需要一定的成本，而且沒有理由認為由于市場和企業不能很好的解決問題，因此政府管制就是有必要的……分界線應定在哪里……似乎必須通過對以不同的方式解決問題的實際結算進行深入的研究才能得出結論。”［1］這就是說，如果政府管制成本過大，超過了市場失靈和市場無能所造成的損害，那還不如取消政府管制。所以，政府管制在替代市場和社會解決問題時是有成本邊界的。而邊界線的確定，只有在成本和收益上通過深入研究各種解決市場失靈和市場無能的替代辦法，才能真正劃出政府管制的有效邊界。在此基礎上，厘清政府及相關替代因素的職能劃分，完善食品安全管制制度結構，提高管制效率。

1 食品安全管制的制度建構類型

1.1 管制制度結構A：私人契約+法院執法

關于解決食品安全的內部性和外部性問題，首先存在三種可供選擇的制度安排，即私人契約（市場）、法院執法、政府管制。私人契約即市場是最基本的制度安排，而針對食品安全問題的其它制度安排，無論是政府管制，還是法院執法，都只是對市場交易施加影響，表現為私人契約的外在制度環境。法院執法，并不是針對食品安全問題的專門制度安排，而是關于社會運行的基本制度安排和保障。法院對食品安全問題執法，表現為事后處理，即對損害消費者權利再界定和保護。［2］但是，這種再界定活動必須以既定法律為準繩、以事實為依據、以中立的身份進行。再界定的可能性，受到法律法規的完善程度、事實證據信息成本的高低以及法院執法效率等多個因素的制約。一般來說，越是良好的法院執法，未被完全界定產權得到再界定的可能性就越大，這會促成相對良好的市場交易預期，從而可以降低市場交易成本。另外，法院執法是一種被動式執法，程序的啟動依賴于交易主體是否決定采取該種制度安排來保護產權。而這種制度安排的使用是需要成本的，并且其收益還具有很大的不確定性。使用這種制度安排的可能性在交易契約簽訂之前就已經進入交易各方的成本收益函數。所以，盡管法院執法表面上是一種事后處理的制度安排，但其成本收益已經完全內化到市場交易預期中。因此，一般的市場契約，實際上蘊含著“私人契約+法院執法”的制度結構（圖1），對此簡稱為管制（廣義的管制）制度結構A。

圖1 管制制度結構A

1.2 管制制度結構B：私人契約+法院執法+政府管制

政府對食品安全問題的行政管制，既可以對市場交易進行事前和事中的影響干預（事前事中管制），也可以針對市場交易中出現的內部性和外部性問題進行事后的行政執法（事后管制），它是一個與法院執法并不排斥的制度安排。事前事中管制主要是對私人契約產生直接影響，從而可以加大或降低市場交易成本；后者是對市場交易的事后管制，因此對市場交易成本不會產生直接影響，但其管制效果好壞可以改變市場交易預期。事后的行政執法是主動式執法，是政府管制機構從整體長遠角度來對成本收益進行權衡決策，而單位事件的處理甚至可能是不經濟的，因而這種產權再界定的可能性是很高的，也就能夠最大程度的促進市場交易預期的合理化，也起到了降低交易成本的功能。因此，存在政府管制條件下，市場契約所蘊含的食品安全管制的制度結構表現為“私人契約+法院執法+政府管制”（圖2），簡稱為管制制度結構B。

圖2 管制制度結構B

1.3 管制制度結構C：私人契約+法院執法+社會監督+政府管制

上述替代制度選擇所構成的管制制度結構，是假定沒有其他的制度及其機制對食品安全問題施加影響，但實際上，現代社會存在其他替代制度及其機制，如行業協會、第三方私人機構、大眾傳媒（這些組織獨立于政府、法院和市場，代表社會力量，統稱社會組織）等，它們也對保障食品安全產生影響，從而構成政府管制的替代制度選擇。

行業協會是由相同、相似或相近市場地位的經濟行為人組織起來，界定和促進本行業公共利益的社團組織，也是一種自發、內生的組織，它具有非營利性、互益性和自治性等特點。一般認為，行業協會可以起到彌補市場失靈和政府失靈的作用。因此，行業協會被普遍視為除市場機制和政府管制之外的第三種治理手段。行業協會具有多種功能，主要包括提供行業公共產品和俱樂部產品，例如：在行業內部協調會員間的關系和利益，制定行業標準，保證產品質量，處理違規行為等；在對外關系上看，組織成員的集體行動，協助政府處理行業內問題，爭取有利于行業發展的政策等。但需明確，行業協會也存在利用自治權力犧牲或降低社會福利而維護行業利益的趨勢，即存在志愿失靈［3］，例如維護行業壟斷、維護過時的行業質量標準等。所以，它對政府管制的替代也是有邊界的。

第三方，在一般意義上是指兩個相互聯系的主體之外的某個客體，它可以和兩個主體有聯系，也可以獨立于兩個主體之外。在食品安全市場上，第三方是指獨立于消費者與企業雙方之外的對產品和企業的認證、檢測機構。固然，政府管制內部的認證和檢測機構本身就是第三方，但是它與食品安全管制的兩方面的相關主體有聯系，而非完全獨立，例如政府發展經濟而保護本地產品聲譽，就與企業有聯系。所以，這里的替代制度是指第三方私人的論證和檢測機構，例如德國的兩大第三方機構：“商品測試基金會”和“生態測試”，就是民間的第三方私人認證和檢測機構。認證的公正性就是第三方私人機構的聲譽，是其生存和盈利的保證。另一方面，它們提供認證的基本上是私人產品，而有些公共產品的認證，如通過政府認證而準入，產品的抽樣檢測等仍然離不開政府供給。其次，由于其盈利性，第三方私人機構也難免認證和檢測的不公或過失。所以，在管制的認證和檢測環節，第三方私人機構雖然對政府管制有其替代，但也有它的有效邊界。

大眾傳媒，是指新聞傳播過程中信息傳播和受眾的中介和機構，是新聞信息的物質載體和傳播者，它包括報紙、刊物、廣播、電視和互聯網等傳播工具及其機構。大眾傳媒的一個重要功能就是對社會的輿論監督，具體來說它可以對有關食品安全的事故和事件及時進行曝光和跟綜連續報道，不僅對事故和事件的及時糾正和處理起到積極作用，而對其他企業和管制者的未來行為也會產生預期的激勵作用。所以，在食品安全管制過程中，大眾傳媒是政府管制有效發揮的重要外部條件和機制，從而成為政府管制的一個重要替代制度安排。但在市場經濟條件下，大眾傳媒是要講經濟效益的，而它們的效益主要體現在受眾的多少。因此，大眾傳媒的一個突出利益指向就是吸引大眾眼球，而這決定了它們的報道是有選擇的，許多不太有新聞價值的事件會被遺漏。其次，由于食品安全問題涉及較復雜的專業技術知識，因此媒體報道不能代替對安全事故和事件在技術上和經濟上的判斷。再次，它畢竟只起到輿論監督的作用，而不能代替對事件和事故的糾正和處理。總之，大眾傳媒在食品安全管制過程中，也要找到它自己的行為邊界。

通過以上三個方面的管制替代制度分析，可以構設一個新的食品安全管制制度結構：“私人契約+法院執法+社會監督（行業協會+第三方私人機構+大眾傳媒）+政府管制”（圖3），稱之為管制制度結構C。

圖3 管制制度結構C

2 食品安全管制：政府壟斷走向多元合作

基于上文制度結構的分析，食品安全管制行為選擇的邏輯順序是：私人契約→政府管制→社會監督→法院執法。即針對已經發生或可能發生的食品安全事故，如通過私人（消費者和商家）之間的談判和博弈能解決，則社會成本最低。私人契約解決不了，則通過政府管制執法和媒體等社會監督解決問題。遇到重大的食品安全事故，則需要法院執法，以刑法等手段對食品安全犯罪行為予以嚴懲。為了增強刑法對食品安全的威懾力，全國人大常委會于2011年2月25日表決通過刑法修正案（八），加大了對食品安全犯罪的刑罰力度。

政府作為公共利益的維護者，提供食品安全管制服務是其基本職能。問題在于高效率地去管制，政府是否有足夠的管制資源去面對無限分散的食品供給者。長期以來，我國奉行大政府和強政府的理念，政府的觸角延伸到市場和社會的每一個角落，食品安全管制領域也不例外。我國的食品安全管制部門，2013年政府機構改革前基本形成了衛生部門綜合協調、農業部門管制農產品生產環節、質檢部門管制食品加工環節、工商部門管制食品流通環節、食品藥品監督管理部門管制食品消費環節的全程管制鏈條。機構改革后，調整為由新組建的食品藥品監管總局管制食品的生產、流通和消費環節，無疑提高了監管效率。然而，這些管制部門都是政府組成部門，整個管制過程都是由政府部門運作，其他專業性主體和社會力量的監管和參與作用未能得到應有的顯現。從管制主體結構的角度看，政府是食品安全管制的唯一主體，政府這個單一的管制主體來確定管制什么、怎樣管制、管制到何種程度。從管制過程視角看，政府以壟斷的方式包攬了整個管制過程，缺乏其他主體的介入。

現代公共管理理論認為，社會管理過程正從政府唱主角的行政管理向政府、公民與社會共同參與的“治理”模式轉型。隨著市場經濟成熟，公民參與意識和能力提高，食品安全管制模式必然在總體上體現政府職能演進和發展方向，市場和社會將在食品安全的治理中起到與政府同等的主導作用。如澳大利亞食品安全管制的一個重要理念是“合作管制”，即將食品行業協會、研究機構和普通民眾納入到管制體系的主體之中，尤其強調行業協會的重要性。因此，食品安全管制必定走向政府、企業、社會、消費者共同參與的多元合作治理。在這種制度中，食品安全管制各相關方在統一的利益平臺上互動博弈，各方都有自己的利益取向，在自己的優勢領域中選擇策略，在政府管制和社會監督的制約下，在法律法規等正式制度和社會責任感等非制度性約束共同作用下，促使生產者和消費者這對市場中的交易雙方達成博弈均衡。傳統的食品安全管制中，被管制的相關利益者也通過各種諸如尋租等私下的方式參與到管制法規、政策的制定等活動中，但這種“參與”主要是食品企業希望通過對政府施加影響而獲利，與多元合作治理模式中的民主參與不同。后者的參與是通過公開、平等、正常的渠道來表達參與者的意愿和訴求，同時參與者從被動的角色轉化為主動的角色，從服從于政府的角色轉化為獨立于政府，并且平等于政府的角色。

3 食品安全多元合作治理的制度建構

3.1 政府管制

食品安全治理中，政府要找準自己的行為邊界，市場和社會能做的交給市場和社會，政府做自己該做的而且有能力做好的事情。如免檢制度，產品質量和安全是企業生產出來的，而不是政府管制和許可出來的，政府給企業發放免檢許可，混淆了政府和企業的職能。具體而言，政府要做的事情主要是設計和完善制度，高效率地落實制度，對在管制過程中的不作為、亂作為行為嚴加問責。制度建設方面關鍵是建立科學的食品安全風險管理機制，使政府行為更加理性。一是通過風險評估來保證政府管制決策的科學性，二是通過風險管理來保證政府管制的高效率，三是通過風險交流來保證政府管制行為的透明度。

3.2 公眾參與

公共權力產生于公民契約，公共權力的正當使用離不開公眾的參與和監督。食品安全關乎社會福利和公共利益，尤其是關系到每一位消費者的切身利益，滿足消費者民意表達和社會參與的機制對于食品安全保障至關重要。將公民參與機制引入當下中國的食品安全管制領域存在著一個重要的現實前提，那就是公眾必須具備較高的參與意愿以及一定的參與能力。一項問卷調查對南京市公眾參與情況進行了實證分析，科學而客觀地測量了公眾的參與意愿度。調查結果顯示：當被問及“您對環保、食品安全、衛生安全等問題是否關注？”時，有88.4%的公眾表示“極為關注”，在進一步問到“請選擇您最關注的監管內容”時，有72.61%的公眾選擇“食品安全監管”。在問到“您是否有興趣參與到政府的管制活動中”時，表示“很有興趣”的占75.6%，表示“沒興趣”的有21.2%，表示“不確定”的有3.2%。［4］調查結果表明，隨著我國民主政治建設的不斷深入，公眾的社會參與意識日益增強，尤其是對于直接關系到自身利益的公共事務如食品安全領域，公眾的關注和參與意識越來越強烈。具備了參與意識之后，公眾有效參與的關鍵在于其參與能力及參與渠道。參與能力方面，應加強對公眾的食品安全宣傳教育，提高公眾的政策認知能力，通過媒體、社區教育等形式對公眾進行食品安全方面專業化知識的普及和培訓，提高他們的參與能力。另外，政府應該廣開渠道，積極通報相關信息，鼓勵消費者參與食品安全治理，如鼓勵消費者舉報制售不安全食品和假冒偽劣食品的行為，在立法和政策制定過程中充分聽取消費者的意見。

3.3 媒體監督

三鹿奶粉事件中，媒體、網民、律師、醫師等社會力量發揮了巨大的作用，社會力量展示了他們承擔社會責任和關注弱勢群體的正義和熱情，使人們認識到公民社會在我國的飛速成長。《食品安全法》第八條鼓勵社會團體、基層群眾性組織、新聞媒體等參與到食品安全的宣傳和監督中來。政府應該和媒體、網民等加強合作，充分利用社會資源收集和交流食品安全的各類信息。鼓勵更多的食品安全的業內人士和專業人士組成維護食品安全的非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO），以提高社會監督效率。食品安全的社會監督中，媒體發揮了越來越重要的作用。很多食品安全的重大事故，都是在媒體的強力參與下曝光并最終解決問題。如2006年《新京報》、《人民日報》等媒體追蹤報道《河北養鴨場用蘇丹紅“喂出”紅心鴨蛋》，《“紅心”蛋再追蹤》，《北京停銷紅心鴨蛋，吃1200個才可能致癌》，等。［5］至于2004年的安徽阜陽“假奶粉”事件和2008年的河北三鹿“毒奶粉”事件，則被網絡媒體和傳統媒體集中揭批，標志著我國傳媒對食品安全等民生問題的深度介入和參與。2011年，中央電視臺在3.15當天播出雙匯集團瘦肉精事件，反映了高端和權威媒體對食品安全的重視和信息傳播的快捷，由此引發了對瘦肉精的新一輪關注。

3.4 生產者自律

安全食品是由企業生產出來的，企業是保障食品安全的主體。企業要樹立社會責任感，認識到保障消費者的安全和健康是企業的第一要務，社會責任和利潤并不矛盾，社會責任是企業生存和發展賺取長期利潤的保障。三鹿公司的破產及負責人的重刑給我國企業以沉重的教訓。為保障食品的質量和安全性，企業應加大投入，采取HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point）、GMP（Good Manufacturing Practice）等安全生產方式，同時通過兼并重組上下游企業等手段實現食品生產的縱向一體化，使產業鏈各環節有著共同的利益取向，消除負內部性。

需要指出的是，三鹿事件的全過程中，幾乎沒有聽到奶業行業協會的聲音。市場經濟中，規范而健康的市場秩序必須接受法律干預、政府管制、行業自律的共同約束。近現代意義的行業自律組織在中國發端于晚清，雖然有同業公會、商會、行業協會等不同稱謂，但行業自律始終是其核心追求。而我國現在的行業協會更多是政府機構的延伸或附屬，與傳統行業協會的自發性和獨立性大相徑庭，更多的是代表政府和企業的利益，未能起到保障消費者和社會利益的行業自律功能。一個缺乏廣泛代表性的行業協會，很難為行業成員普遍認可，勢必影響行業自治和自律的有效性。借三鹿事件等事故引發的奶業整頓之機，奶業協會等食品行業協會應該重構為能真正代表全行業的社會組織，下決心補齊行業自律這塊短板，與政府管制和司法救濟一起共同保障食品安全。

3.5 消費者保護

食品安全事故中受損害的消費者權益救濟應該以制度為保障。《食品安全法》中雖然規定了食品安全事故的十倍賠償，但這種賠償與消費者的健康和安全甚至寶貴的生命相比是不對稱的，其懲處力度不足。從制度設計的角度，對受害者最好的補償是放開民間索賠，以懲罰性賠償威懾違法者，從而消減屢見不鮮的食品安全事件。企業最怕的是消費者的索賠，可能傾家蕩產的懲罰性賠償永遠比政府的高額罰款更有威懾力。德國和韓國都出現過制售不安全食品的生產者自殺的實例［6］，除了媒體所渲染的這些國家國民自尊心的剛烈之外，自殺最大的原因是他們將面臨無力支付的巨額索賠。懲罰性賠償制度的缺失在兩個方面限制了公民社會的監督力量。一方面是導致普通消費者缺少監督和舉報動力。另一方面，無法調動律師提起公益訴訟的積極性。現階段，雖然我國的懲罰性賠償制度沒有明確的法律規定，但精神損害賠償并沒有上限，精神損害賠償也可以視為另一種形式的懲罰性賠償。關鍵在于立法部門和司法部門愿不愿意肩負起職責，放寬對公益訴訟的限制，加大食品安全等產品責任的精神損害賠償力度，鼓勵民間社會參與食品安全的監督和治理。

［1］科斯，阿爾欽，諾斯.社會成本問題［M］／／財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集.劉守英，譯.上海：上海人民出版社，1994.

［2］程啟智.中國：市場失靈與政府規制研究［M］.北京：中國財政經濟出版社，2002.

［3］程啟智.中國健康和安全管制模式研究［M］.北京：經濟科學出版社，2012.

［4］耿弘，童星.從單一主體到多元參與——當前我國食品安全管制模式及其轉型［J］.湖南師范大學社會科學學報，2009（3）：45-49.

［5］何其聰.食品安全報道的受眾心理研究［M］.北京：中國傳媒大學出版社，2009.

［6］周勍.民以何食為天——中國食品安全現狀調查［M］.北京：中國工人出版社，2007.

The behavior boundary and system structure of food safety regulation

YUANWen-yi1，2CHENG Qi-zhi2
1．Finance and Public Management School，Hubei University of Economics，HubeiWuhan 430205，China 2．Economics School，Zhongnan University of Economics and Law，HubeiWuhan 430060，China

It is the inherent responsibility of the government to safeguard the food safety.However，reaching the goal of realizing the food safetymanagementmerely depending on government is far away from hard.Restricted by conditions such as the government goals，regulation resources，there are behavior boundaries in government regulation.Considering that there are substitute factors other than government，there are three system structures of food safety regulation in the broader sense，namely，the Private Contract plus Law Enforcement of the Court，the Private Contract plus Law Enforcement of the Court plus Government Regulation，and the Private Contract plus Law Enforcement of the Court plus Society Participation plus Government Regulation.The logical order of choosing the food safety regulation behaviors is private contract first，government regulation second，society supervision third and law enforcement of the court last.To improve the efficiency of food safety regulation，it is a requirement to switch from governmentmonopolistic regulation tomultivariate cooperationmanagement.The key to building themultivariate cooperative management system of food safety is the organic combination of government regulation，public participation，media supervision，producer's self-disciplinary and customer protection.

Food safety regulation；Behavior boundary；System structure

R155.5

A

10.3969／j.issn.1674-2982.2013.07.008

2013-02-22

2013-07-05

（編輯 劉 博）

教育部人文社科規劃基金（11YJA630187）

袁文藝，男（1970年—），博士，教授，湖北經濟學院財政與公共管理學院公共管理系主任，主要研究方向為公共管理與政府管制政策。E-mail：xh9914＠aliyun.com

程啟智。E-mail：cqz＠163.com