政府購買與財政擠出效應——我國積極財政政策的經濟學悖論研究

李 偉，翟 文

（天津財經大學，天津 300222）

一、財政購買性支出“擠出效應”的理論和實證分析

財政購買性支出形式主要由政府投資和社會消費兩種形式具體體現。在經濟發展的蕭條階段，財政購買性支出可以有效地拉動宏觀經濟總量的增長速度，促進內需攀升。但是由于經濟學中“擠出效應”的存在，政府部門的投資性和消費性支出均有可能在一定程度上將在投資市場和消費領域中原本的非政府需求主體擠出，因此財政的購買性支出應該著力于優化支出結構，盡量降低財政開支越位產生“擠出效應”的影響力度。

學術界對財政購買性支出的“擠出效應”研究主要集中在投資性支出研究中。政府投資的擠出效應源自宏觀經濟學“IS-LM”模型，其力度強弱取決于政府投資性支出膨脹導致的IS曲線上移，進而引發市場均衡利率水平上升的幅度。然而財政的消費性支出“擠出效應”往往要強于投資性支出，很多民生支出領域中財政消費對民間消費的排斥力度是接近1∶1的，中國的財政消費性支出這一特點表現得尤其明顯。因此在應對經濟蕭條的時候，我國的財政擴張政策主要選擇刺激投資，而非刺激消費，借由政府投資的“汲水效應”拉動經濟增長。

（一）政府購買性支出的“擠出效應”理論[1]

下文圖1中，橫軸為國民收入，縱軸為利率，IS線代表商品市場的供求均衡，LM線代表貨幣市場的供求均衡。兩個市場的初始均衡點為E0，均衡國民收入為y0，均衡利率為r0。政府實行的擴張性財政政策，可以是增加財政支出，也可以是減少稅收，現在假定是增加一筆購買性支出△G，則IS線向右移動到IS′，右移的距離是E0E1，E0E1為政府購買性支出增加額與購買性支出乘數的乘積，即EE=△G×1；相應地，均衡011-b國民收入也應從y0增加到y2，但實際上國民收入只能增加到y1，因為如果收入要增加到y2，必須假定利率維持在r0水平。可是利率不可能不上升，因為IS向右移動時，國民收入增加了，因而對貨幣的需求增加了，但貨幣供給未變動（LM未變），因而人們用于投機需求的貨幣必須減少，這就要求利率上升，反映在圖1上，就是均衡利率由r0上升到r1，利率上升抑制了私人投資，這就是“擠出效應”，y1與y2之間的距離代表了“擠出效應”的大小。

圖1 財政購買支出的“擠出效應

“擠出效應”產生的兩個前提條件：一是市場已走出蕭條，處于復蘇狀態，或已在充分就業水平上運行；二是擴張財政購買支出沒有導致貨幣供應量的提高。第一個條件說明社會已不存在大量閑置資金，故政府借款需求的擴大，會導致可供借貸資金的短缺和利率的上漲；第二個條件說明中央銀行沒有通過擴大貨幣供給量的方式來降低利率，LM曲線并沒有發生向右側的平移，因此財政赤字并未導致社會總需求的擴大，只是通過發行公債將部分私人部門可支配的資金轉給了公共部門，并通過相對緊縮性的貨幣政策排擠了部分非政府部門的投資需求。

（二）我國財政投資性支出“汲水效應”的實證分析

我國的政府投資性支出在2007年政府收支分類改革之前主要體現在基本建設支出這一個支出科目上。分類改革后“基本建設支出”科目主要反映由發改委安排的投資部分，“基本建設支出”科目數據不能進行跨期連續分析。因此本文的實證分析選擇全社會固定資產投資來源結構的相關數據，驗證來自財政預算內的投資性開支對民間投資引致的“汲水效應”。

表1中反映“汲水效應”力度大小的項目是政府投資拉動投資者自籌資金的邊際效應和彈性效應，分別體現財政預算內投資每增加1元錢，將引發投資者自籌資金增加多少投入，以及財政預算內投資每增加1%，將引發投資者自籌資金增加的百分比。從表1數據可以看出，進入21世紀后的10年當中，除2003年因政策原因預算內投資出現回落外，其他年份政府投資拉動效應的邊際平均值為14.01，彈性平均值為0.82，相關性表現非常明顯。

（三）我國財政消費性開支“擠出效應”的實證分析

1.消費券政策的“擠出”因素分析

2009年在我國東南沿海地區，由于發展出口導向型產業為主的地方經濟運行體系，在“次貸”危機中受到了直接沖擊，居民消費內需持續低迷不振。為了刺激宏觀需求，以杭州為代表的若干地方政府推行了財政“消費券”的發放制度。

發放消費券的提出源于經濟學家美好的構想：消費券能帶動幾倍于自身面值的現金消費量，同時由投資者與消費者的消費傾向合理引導企業進行資源配置，增加合適的產能，以達到刺激經濟的目的①。然而現實中我國的城鄉居民邊際消費傾向不足的問題多年來始終存在，最樂觀的估計我國的居民消費傾向也超不過0.7[2]，乘數取值一般在3到3.5倍之間，和發達國家動輒達到5倍甚至5倍以上的消費乘數效應不可同日而語。

這次地方政府的消費券“限發”帶來了非常明顯的消費“擠出效應”：從消費券的使用情況看，大部分居民用消費券購買了大米、油、調料等生活必需品，而這些商品的消費價格彈性最低，其實無論有沒有消費券，居民都要消費，消費總量也不會有大幅增加。民眾將節省下來的現金大部分存入銀行，消費券替代了居民日常消費現金支出，財政消費產生了明顯的“擠出效應”，而沒有充分發揮出其應有的以乘數拉動為特征的“汲水效應”。正因為此，近年無論地方政府財力狀況如何，這些地區都將消費券制度暫時擱置，不再繼續使用。

表1 我國政府投資支出的“汲水效應”單位：億元

表2 文教科衛等財政購買性開支存在的“擠出效應”②單位：億元

2.財政文教科衛等消費支出的“擠出”因素分析

對于文教科衛等財政社會消費性開支而言，雖然“擠出效應”不像上文所分析的“消費券”那樣過于明顯，但是財政社會消費意圖實現的“引致效應”仍然無法充分體現。相關數據如表2所示。

以教育經費為例：從2005年開始，歷年財政性教育經費開支的絕對數額增量基本上和我國全部教育經費開支的增量持平，尤其是近年二者年絕對數額的增長都在2000億元上下，反映出我國教育經費的增量基本上是依靠財政投入增量拉動的。雖然非政府部門的教育投入沒有被明顯擠出，但政府消費的引致投入效應也沒有充分體現出來。科學研究、醫療衛生、文化體育等其他社會事業也有這種特點，因此財政的文教科衛類消費性開支的“擠出”力度強于投資性開支，“擠出”悖論在財政消費的各環節表現明顯。當然導致這種“擠出”的還有文教科衛事業發展的自身公益性原因，這也可以解釋為什么在應對全球性金融危機的過程中，中國的積極財政政策帶來的增量投入主要傾向于政府投資基礎設施建設的增量領域，而財政消費在調節經濟周期性運行風險的時候難以發揮更大作用。

二、政府投資行業選擇的經濟學悖論

（一）財政重點投資項目選擇的判別標準

在政府投資的重點行業選擇中，同樣存在一種風險悖論。傳統的財政理論認定，政府應該選擇公益性、基礎性、全局性且外部效益強的投資項目作為自己的投資側重點；而在實踐操作中，“資本—勞動力最大化”標準和“就業創造”標準往往是各級政府部門在進行投資決策時主要參照的判別標尺[2]。

1.資本—勞動力最大化標準，是指政府投資應選擇使勞動力要素邊際人均投資額最大化的投資項目。資本—勞動比率越高，說明投資項目資本技術構成越高，勞動生產率越高，經濟效率增長越快。因此，這種標準是強調政府應投資于資本密集型項目，此時政府投資將能在投資項目的經濟收益方面獲得充分的回報。

2.就業創造標準，是指政府應當選擇單位投資額能夠動員最大數量勞動力的項目進行投資。這種標準要求政府不僅要在一定程度上擴大財政投資規模（外延增加就業機會），而且還要優先選擇勞動力密集型的項目（內涵增加就業機會）進行投資。也就是說，政府在決定財政投資的支出方向時，要盡可能地估價這種投資支出能否創造更多的總就業機會。因此，這種標準是強調政府應投資于勞動密集型項目，此時政府投資將能有效實現財政作為宏觀經濟調控政策所期望達到的充分就業目標。

以上兩種判別標準在國民經濟產業結構中往往處于一種對立層面，由此形成了政府投資過程中存在的產業方向選擇性風險的經濟學悖論問題。第一種標準強調財政投資應盡可能傾向于資本密集型的產業，比較偏重于對經濟效率的追求；第二種標準則強調財政投資應盡可能傾向于勞動密集型的產業，比較偏重于對公平收入分配的追求。兩種產業結構在國民經濟的不同發展階段發揮的作用各不相同，其矛盾關系的對立性實際上反映出的是政府投資在效率和公平這兩個財政要素上的制度權衡。

（二）悖論的靜態均衡傳導機制研究

具體到中國政府投資問題的實踐體系，則要對這種風險悖論進行辯證的分析[3]。按照經濟學原理，邊際投資收益回報率隨著投資規模的增加是遞減的，該規律同樣適用于政府投資。政府投資在兩種產業之間的收益對比和資金配置情況如圖2所示。在這樣一個圖形機制中，橫軸表示政府投資規模在勞動密集型產業和資本密集型產業之間進行配置的方式：從左向右意味著勞動密集型產業的投資額，從右向左意味著資本密集型產業的投資額，在政府投資總量既定的情形下，二者是此消彼長的關系；左側縱軸表示勞動密集型產業的邊際投資報酬率，右側縱軸表示資本密集型產業的邊際投資報酬率。由于邊際報酬遞減，兩條反映邊際投資報酬率的直線斜率均為負。

圖2 政府投資在勞動密集和資本密集型產業產生的邊際投資報酬率

在兩條邊際投資報酬率直線相交的交點右側部分，資本密集型產業的現有政府投資規模弱于勞動密集型產業，O′A＜OA，即現有的政府投資產業結構中資本要素的存量低于勞動力要素的存量，相比較而言資本屬于更稀缺的一種生產要素，而勞動力則更接近于“充分就業”的狀態，資本密集型產業的邊際投資報酬率要超過勞動密集型產業。按照追求經濟效率的原則，政府投資應該更加傾向于增加對資本密集型產業的投資規模和數額，推動投資分布向左側也就是兩條收益線的交點處移動。反之，在兩條邊際投資報酬率直線相交的交點左側部分，勞動密集型產業的現有投資規模弱于資本密集型產業，OB＜O′B，勞動力要素的市場存量低于資本要素的市場存量，相比較而言勞動力屬于更稀缺的一種生產要素，而資本市場的供求關系則更接近于“充分使用”的狀態，勞動密集型產業的邊際投資報酬率要超過資本密集型產業。按照追求經濟效率的原則，政府投資應該更加傾向于進一步增加對勞動密集型產業的投資規模和數額，推動投資分布向右側移動。只有在兩條邊際投資收益回報率曲線的交點位置，兩種產業的政府投資回報相同，形成政府投資收益最大的靜態均衡機制。

（三）悖論在我國政府投資結構中的動態轉化

1.短期表現

由以上傳導機制悖論進一步深入分析：在我國目前的生產要素市場的供求關系結構中，短期內是資本要素供應量相對于勞動力要素的供應量更加稀缺，也就是上圖中A點的位置。因此按照市場體制追求投資效率的原則，政府投資應該加大對資本密集型產業的投資份額。但是在現實生活中我們的政府投資往往更關注勞動密集型產業和投資領域，解決勞動者就業問題（維持低失業率）始終是財政運行機制的首要目標，其理論根源在于提高社會公眾工資性收入是財政實現公平收入分配的必備工具，提高勞動者報酬在國民收入初次分配當中所占的比重也已被明確為重建收入分配秩序的核心作用機制。效率和公平兩大財政要素在進行政府投資重點產業選擇時難以兼顧，這一矛盾也就成為經濟學理論和實踐破冰融合的一種悖論式阻滯因素。

2.長期趨勢

從國民經濟發展的長期趨勢來看，資本這種生產要素的積累速度將會越來越快，逐漸趕上并超過勞動力要素的規模，勞動力將成為越來越稀缺的一種資源（歷次人口普查的結果都可以說明這種趨勢在中國同樣存在），也就是在圖2中B點的位置。追求經濟效益的政府投資此時應該加大對勞動密集型產業的投入力度，此時的效率和公平兩大要素在政府投資重點行業選擇中作用效應是統一的。而民間資本市場的投資存量將面臨著一定的被政府投資“擠出”的風險，矛盾悖論只是集中在“擠出效應”和“引致乘數效應”孰強孰弱的量化對比關系上。

3.處理原則

考慮到目前我國所處的發展階段以及中國獨特的國情，政府投資應更多地投向吸納就業人口較多的勞動密集型產業，兼及少量技術含量高、產業帶動性強、可以提升整個經濟發展水平的資本密集性行業，在保證公平分配、縮小貧富差距的基礎上盡量兼顧政府投資的經濟利益。在明確了政府投資性支出和消費性支出各自的重點調節對象后，提高以社會保障支出為代表的財政轉移支付比重以促進公平分配，保證投資性支出盡快回歸原本基于經濟效率導向的軌道上來，就應成為政府投資項目選擇的結構性目標。

三、政府投資形成的財政風險金融化

（一）財政投資性支出帶給金融機構的信貸壓力往往超過財政消費性支出

財政投資性支出由于它所具有的經濟屬性會將政府投資的本金和收益物化為一定的國有資本存量。財政在履行開支責任時，考慮到投資性支出形成的資產在未來使用過程中可能會給產權所有者帶來一定的貨幣收益流，在自有投資資金不足時會自然選擇向金融機構（尤其是政策性金融機構③）求助，其結果也就是將政府投資的一部分壓力轉移到了金融機構身上。一旦政府投資項目的使用者收費形成的未來收入流面臨入賬風險或持續期過長，比如部分地區的高速公路、普通高校和醫院建設融資債務負擔較大，收費收入難以補償債務本息支付的壓力，那么融資主體即商業銀行等金融機構就必將面臨較大的經營風險。

以審計署公布的全國地方政府性債務審計結果為例：2010年年底全國地方政府性債務資金10.71萬億元，來自銀行貸款的接近80%，其中僅債務融資平臺公司的債務余額就接近5萬億元，按照這一比例測算，銀行貸款就在4萬億元左右，其余還有多家學校和醫院出現了債務逾期的情況③。在國有經濟范疇內地方政府局部發生的債務投融資風險，沒有任何人和任何政府機構會真正為此承擔法律責任。因此，一旦政府債務風險不能在國有經濟體制內被消解時，所發生的必將是系統性金融危機和政治危機。相對而言，財政的消費性支出不形成資本存量，支出時主要考慮財政自身的承受能力——量入為出，不易形成對金融機構的風險轉嫁。

（二）財政投資過度集中于勞動密集型行業，對銀行信貸資金的投放帶來風險

勞動密集型產業在政府投資的重點扶持下獲得發展，可以有效緩解失業壓力，提高勞動者報酬在國民收入初次分配當中所占的比重。但是由于我國城鄉居民消費傾向相對較低，居民收入中很大一部分會以儲蓄方式流入金融機構。而資本密集型產業的發展恰恰需要的是由政府和金融機構進行融資支持，原本這也是金融機構信貸資金投放的主要去向。但是在目前的政府投資運作形式之下，資本密集型產業在國民經濟產業結構中處于相對的弱勢地位，決定了其對自身所稀缺的資源——閑置資金的吸納能力較弱，而勞動密集型產業主要以勞動力為首要稀缺資源。這樣就促成了商業銀行等金融機構的資金投放風險——“存差”風險的出現。為了在“存差”不斷拉大的基礎上追求銀行利潤（存款和貸款的利息差），金融機構只能通過壓低存款利率、提升貸款利率兩種手段雙管齊下解決問題，這就一方面提高了貸款企業的融資成本，進一步壓制了實體經濟的信貸數額和熱情，另一方面導致社會公眾手中的閑置資金主動尋找另外的投資途徑，從而推動房地產和證券投資市場的金融風險泡沫積累。

表3 我國金融機構近年人民幣存差情況 單位：億元、%

根據表3數據，進入21世紀之后的11年中，我國金融機構“存差”絕對規模增速迅猛，平均每年增速在23.5%左右，而存貸比更是一度高達1.5以上。由金融機構資金來源和投放的主要項目的變動趨勢均可以看出，處于上升周期的“存差”規模帶來的金融風險不斷加大。

四、財政投融資機構——政策性銀行轉型產生的財政風險金融化

（一）政策性金融機構的轉型背景

從2008年北京奧運會結束，政策性銀行中的龍頭——國家開發銀行開始進入轉型改革的高峰期，到2008年年底國家開發銀行股份有限公司正式掛牌成立，成為商業銀行框架下的開發性金融機構，政策性銀行在過去幾年中面臨的商業化轉型引人關注。當然關于這種轉型帶來的過渡期陣痛和成本則是財政風險轉向金融領域的又一體現形式：轉型前政策性金融機構普遍依賴政府信用或資金支持，可以用低成本資金實現財政的戰略意圖；轉型后政策性金融機構曾經享有的政府和官方背景、國家信用支持、國家對其承擔的注資義務和財務兜底的特權將不再存在或逐漸減弱，無論是采取資產證券化還是采取抵押融資等方式都會將這種經濟風險轉移給政策性金融機構自身承擔。

隨著經濟社會的發展變化，政策性銀行為適應新的形勢，不斷拓寬自己的職能范圍和業務領域，陸續開辦了大量的自主經營性業務，此類業務與原有的政策性業務混合經營管理，導致兩類業務界限日漸模糊，而且其中相當一部分自主經營性業務與商業銀行經營性業務的趨同性日益明顯。因此原本“一奶同胞”的政策性金融機構和商業銀行，在后天經營環境上的差異很大，公平金融機構競爭環境、完全競爭的金融市場必將推動原有政策性銀行轉制進程的加快。

（二）政策性金融機構自身的經營風險

政策性金融主要依靠的是財政的資金支持，包括財政資金的貼息和財政投入，也正是因為如此，政策性金融的運作規模常常受到財政資金的供給量也就是財政收入的限制，其運作業績和財政目標區別界限模糊，容易引發道德風險，也容易受到金融機構風險傳導“羊群效應”的影響。在運作機制方面，政策性金融運作體現財政機制流程，而且接受資金的地區、項目和機構也往往將這些資金看作是財政資金的另一種表現方式。

我國三家政策性銀行轉型過程的風險形成機制分析：國家開發銀行面臨的經營風險主要來自其擴展的綜合經營試點業務，如基金管理、投資銀行、金融合作股權投資等，專業經營管理人員和管理機制的缺失可能帶來金融業務風險；農業發展銀行在改組為農村信貸擔保銀行的過程中，農業作為國民經濟弱勢產業所存在的自然風險和市場風險較高，可能給金融機構帶來一定的擔保償還壓力；進出口銀行為實施推動優勢企業發展“走出去”戰略，不再單一支持機電產品的出口，而是努力促進國際經濟技術合作與交流，業務體系中存在由本幣匯率的變動帶來的一定的外匯儲備風險。

（三）商業化轉型所帶來的財政風險金融化

在轉型改革之前，金融監管體系一直以政府信用狀況、財政收入等作為對政策性金融機構信貸資產質量進行分類的重要標桿，弱化了對借款人特別是政府融資平臺的財務、信用、經營及現金流方面的比較分析，這就造成分類時主觀判斷隨意性較大，數據計量分析少，不可避免地存在分類結果等級偏高現象。而在商業化轉型后，貸款質量分類必須突出以借款人還款能力為主體，強化第一還款來源身份認定和保障機制建設，增大抵押、質押信貸比例而壓縮擔保信貸比例，更加嚴格地按照商業銀行判定貸款質量的標準運行。這是因為政策性銀行業務運作模式的改變及貸款投向的調整，會影響對地方政府基本建設項目投入的連續性，部分地方政府則有可能削減對地方債務融資平臺的支持力度，造成部分融資平臺選擇破產逃廢債務。

在金融危機的國際背景下，政策性銀行的商業化轉型雖然有利于其增強抗風險能力，但盈利模式能否同步實現成功轉型目前仍是未知數。融資成本上升風險也是一個不確定性因素。一方面，國家開發銀行作為發債主體，憑借與中央政府相當的信用評級，具有融資能力強、成本低等優勢。但根據銀監會規定，國家開發銀行掛牌后新發行的人民幣債券風險權重僅在2011年年底前為零④，其后將面臨因債券風險權重加大導致金融債融資成本上升的困境。另一方面，國家開發銀行作為政策性銀行，其以注冊資本金為央企集團和國有控股公司提供的“軟”貸款可作為項目自有資本金，由投資者對項目實現參股、控股，對自身財政資金短缺又具備擴大投資沖動的地方政府吸引力強，比起商業銀行更有優勢，但轉制后這種優勢將消失，“硬”貸款不僅需要政府及時還本付息而且不能作為項目資本金。同時，財政對政策性金融原本的顯性信用擔保也將消失，存款保險即將出臺，國家開發銀行成為商業銀行后也將被動承擔相關費用，向存款保險公司支付存款保險金，這些都必將提高政策性銀行的融資成本。

五、結論

目前我國處在抵御外部金融危機和債務危機沖擊的關鍵階段，財政投資和財政消費的現有格局決定了彼此發揮作用的能力。處于缺位狀態的財政消費應盡力避免“擠出效應”，充分發揮“引致效應”，在消費乘數的帶動下有效擴張總需求。這就需要在當代消費轉型發展的大趨勢下建立可持續消費的信念[4]，將轉型后的政策性金融機構也納入消費信貸的提供主體當中。

注釋：

①諾貝爾經濟學獎獲得者蒙代爾在“全球浙商高峰論壇”上建言，中國政府應派發1萬億元消費券，如此操作可拉動有效需求增長3.5%，而如果把消費券控制在三個月內花完，則可拉動短期有效需求上升14%。

②該數據為《2010年全國衛生事業發展統計公報》中的預計數字。

③中華人民共和國審計署審計結果公告，2011年第35號（中華人民共和國審計署辦公廳）。

④2010年7月12日，新華社：國家開發銀行明年底前新發人民幣債券風險權重為零。

[1]武彥民.財政學[M].北京：中國財政經濟出版社，2011.439.

[2]方福前，張艷麗.城鄉居民不同收入的邊際消費傾向及變動趨勢分析[J].財貿經濟，2011，（4）：22—30.

[3]翟艷敏.控制政府投資規模 防范融資財政風險[J].宏觀經濟管理，2010，（3）：53—54.

[4]曾小溪，曾福生.基本公共服務減貧作用機理研究[J].貴州社會科學，2012，（12）：91—94.