印尼民主改革時期腐敗問題探析

許利平

(中國社會科學院亞太與全球戰略研究院 北京100007)

印度尼西亞自1999年進入民主改革時期以來，通過修改憲法，基本建立起多元民主體制。經過短暫的政治動蕩，印尼的政治、經濟、社會等步入平穩發展時期。自2004年以來，印尼經濟連續8年保持5%以上的高增長，被國際機構稱為未來“金磚國家”之一，并成為新興經濟體第二梯隊的“領頭羊”。但腐敗難題一直困擾著印尼民主改革的步伐，并成為關乎這個東盟最大經濟體崛起的重要變量之一，也將是未來印尼政府所必須面對的主要挑戰之一。

那么印尼的腐敗有什么特點?政府如何反腐敗?效果如何?難點又在哪?本文將以實地考察和訪談為基礎，對印尼民主改革時期的腐敗難題進行逐一剖析，試圖探討破解該難題的一些方式或方法。

一 文獻綜述

印尼的腐敗曾經與世界上最落后的非洲國家為伍，并引起國內外學術界的廣泛關注。對印尼腐敗現象的研究，學者們主要集中在蘇哈托時代腐敗現象的分析。首先，學者們從政治、經濟、文化等角度分析蘇哈托時代腐敗產生的原因。西方學者菲尤娜在《印尼的貪污、官商勾結和裙帶關系》一文中指出，“蘇哈托時代腐敗產生的原因是政治上，缺少責任、透明、民主制度和自由的媒體;經濟上，政府對經濟干預過多;文化上，爪哇傳統送禮習慣和尊重權威的習俗影響。”［1］其次，學者們從微觀的角度分析蘇哈托時代腐敗產生的過程。拉杰斯瓦里教授在《印度尼西亞的合作社、裙帶關系與腐敗》一文中，分析了蘇哈托合作社經濟時期裙帶關系與腐敗的關系。他著重剖析了“華人企業、軍人企業、土著企業和蘇哈托商業王國的行為與腐敗的關系”［2］。再次，學者們用比較方法，研究蘇哈托時代腐敗與其他時代腐敗的關系，從而總結反腐的共性。中國學者張潔在《腐敗問題與印尼執政黨更迭》一文中，“通過蘇哈托與梅加瓦蒂執政時期的腐敗與反腐敗特征及其對執政黨的影響，總結了印尼執政黨在反腐敗中的經驗和教訓。”［3］

學者們除了分析蘇哈托時代腐敗現象，還對戰后初期印尼的腐敗問題進行了研究。中國學者洪耀星在《戰后初期印尼的腐敗問題與反腐敗措施》中，分析了“戰后初期印尼腐敗的特征、成因以及政府的反腐敗措施及成效。”［4］

對于印尼民主改革時期的腐敗問題，印尼本土學者探討較多，但大都是探討正在發生的具體腐敗案件。學者阿里在《腐敗與印度尼西亞商業環境的不確定性》一文中，從更微觀的角度分析了地方經商環境惡化與腐敗增加的密切關聯。他指出，“商業環境的不確定性對賄賂程度具有決定性影響，同時，商業環境不確定性則體現了賄賂制度的脆弱性。”［5］

一些學者對于如何反腐進行了探討，其中具有一定實踐意義和理論意義的研究是西方學者本杰明的《管控腐敗——印度尼西亞田野調查發現的現象》，他在文中“以印度尼西亞人口最集中的東爪哇省和中爪哇省為田野調查目的地，對608個村落使用世界銀行貸款，修建鄉村公路項目資金進行抽樣調查，發現防止工程項目腐敗的有效辦法是利用傳統鄉村社會上下級監督關系，而草根大量地參與反腐，作用并不大。”［6］這一發現，對于發展中國家如何反腐具有重要實踐指導意義。

二 腐敗的類型與特點

在印尼民主改革時期，地方自治是其主要改革對象。一些地方政治家以地方自治作為政治資源進行利益交換的政治腐敗行為，只是民主改革時期腐敗現象中的“冰山一角”。目前威權民主時期的行政性腐敗與民主改革時期普遍盛行的政治性腐敗同時并存，形成民主改革時期最嚴重的腐敗難題。

印尼腐敗問題根深蒂固，產生的原因多種多樣。貪污、官商勾結和裙帶關系被稱為腐敗的“三股歪風”，并貫穿于整個印尼的民主轉型之中。根據印尼的腐敗特點，其腐敗基本分為三種類型。

1.家族式腐敗

家族式腐敗一直是印尼獨具特色的腐敗現象。這里的“家族”是指含有某種特別權力的家族，它通過對某種權力的壟斷，形成家族政治，然后通過家族政治獲取家族經濟利益，進而演變成家族腐敗。

在蘇哈托統治時期，其家族被認為是貪污腐敗的主體。據國際機構估計，“蘇哈托家族的資產多達160億到400億美元。”［7］蘇哈托家族及其親朋好友控制和壟斷了印尼的很多經濟部門，銀行、地產、汽車、民航、石油、基礎設施、大型項目招標投標等無不深深烙上腐敗痕跡。不僅如此，通過國有資產的私有化改造，一些國有企業還以低于市價的水平被強制出售或轉移給其家族成員，其家族成員被冠以“汽車大王”、“丁香大王”等稱號。

家族式腐敗主要產生于蘇哈托執政的威權民主時期，但到了20世紀90年后期，即印尼民主改革時期，家族性腐敗并沒有得到有效的遏制，反而隨著政治權力的開放進一步加劇和擴展，變得更加嚴重。

民主改革時期腐敗問題的加劇主要表現為由行政性腐敗向政治腐敗方向蔓延。印尼國防研究院學者認為:“過去的貪污是桌子底下貪污，現在的貪污是連桌子一塊貪污了。”［8］所謂從“桌子底下的貪污”到“貪污桌子”，就是貪污的制度化、合法化，即通過制定政策、制定規則獲取特許利益或壟斷利益。“貪污桌子”意義上的腐敗，在印尼表現為參政腐敗和政治卡特爾兩種形式。

2.參政腐敗

在威權民主體制下，國家上層的權力掌握在以蘇哈托為核心的十分狹小和封閉的精英圈子里，大多數精英并不能真正進入那個十分狹小的圈子。民主改革后，國家和地方的政治權力開放，又大大地擴大了掌握政治權力的精英圈子，特別是那些以前無法染指政治權力的商界精英獲得了進入政治權力階層的機會。同時，競爭性選舉使得職業政治家更多借重企業家和經濟精英，官、商兩界聯系比以前更加緊密和廣泛。許多國會議員、政府官員都是企業家。這些企業家從政以后，表面上脫離其企業的日常管理與經營，但是本質上，卻以自己行政職務的便利，大肆撈取經濟上的好處。

民主改革時期的參政腐敗與威權民主時期的行政性腐敗有重要區別。行政性腐敗是行賄、受賄、貪污等直接的權錢交易，而民主改革時期的參政腐敗則大多是通過立法或制定政策偏袒利益集團實現的，可以稱之為“立法腐敗”或“政策腐敗”。

3.政治卡特爾腐敗

政治卡特爾腐敗是印尼乃至整個東南亞一個具有特色的腐敗現象，即政黨之間形成腐敗分贓同盟。西方學術界普遍認為，在多黨制條件下，通過競爭性選舉，各黨可以相互監督，從而有利于遏制腐敗。但這一理論在印尼并不適用。由于印尼人口眾多，政黨也眾多，國會或地方選舉的時候，許多小黨與大黨聯合組成卡特爾大政黨聯盟。為了選票，他們互相支持，但條件是一旦共同推舉的候選人贏了之后，他就必須為這個卡特爾政治集團服務，這樣往往會產生政治腐敗。這種腐敗現象主要表現為共同推舉的候選人取得權力后，通過其掌握的政治資源，給卡特爾政治集團輸送利益，比如地方自治中新行政區的設立、稅收方面的優惠等。

以上是從宏觀上，對印尼腐敗的類型和特點作了大體的分類和分析。但就具體腐敗個案而言，腐敗又有自己的一些類型和特點。印尼國家科學院副院長戴薇教授認為，“印尼的腐敗可以分為三種:一是機會性腐敗，如警察職位升遷中為晉升機會而發生的腐敗;二是權力性腐敗，如官員濫用權力、瀆職行為等;三是需求性腐敗，如警察收入不夠，需求不能滿足就貪污等。應對腐敗進行分類，針對不同情況來加強監督。”［9］

三 反對腐敗與預防腐敗措施

進入民主改革時期以來，印尼社會和各個政黨對于遏制腐敗現象具有廣泛共識。他們深刻地認識到，腐敗是威權民主體制崩潰的重要原因。而在印尼這樣一個發展中的大國，如果不徹底鏟除貪污腐敗行為，那么將面臨貧困和政局動蕩不安。在民主改革時期，印尼各屆政府通過各種手段來反腐敗和預防腐敗的產生。

1.制度反腐

所謂制度反腐，就是通過制定相關法律、規則和設立相關的獨立機構進行反腐。

(1)通過相關反腐的法律、規則。從1999年起，印尼各級政府致力于建立一個廉潔、遠離貪污、勾結和裙帶行為的政府，相繼于1999年、2001年和2002年通過了三部重要的反腐法律，試圖通過法律建設，構建反腐的制度體系。這三部法律分別為《1999年第31號法令》、《2001年第20號法令》和《2002年第30號法令》。

(2)成立獨立的反貪機構。瓦希德總統執政時期，頒布《2000年第19號法令》，成立反貪聯合工作組。梅加瓦蒂執政時期，頒布《2002年第30號法令》，并于2003年成立了反貪委員會。反貪委員會的主要功能有:“與權力機關協調開展反貪工作;與權力機關規劃反貪工作;對貪污行為開展研究、調查和起訴工作;開展預防腐敗工作;對政府行為進行監督。”［10］

反貪委員會的領導層由國會專門委員會推薦，并向社會公布候選人名單，征求意見，然后經投票產生專門委員會。領導層由五人組成，實行集體決策制度。反貪委員會執行總統、國會和財政部稽查委員會的任務，對全體人民負責。反貪委員會成員由專業法官、檢察官和警察等組成，強調專業性、獨立性是其主要特點。反貪委員會主要由四個部門組成，即預防腐敗部門、反腐敗教育部門、反腐敗情報與數據部門、內部監督與社會投訴部門［11］。

2.社會反腐

社會反腐主要通過非政府組織和媒體聯動，對貪污嫌疑犯的犯罪事實，進行窮追猛打，對貪污嫌疑犯起到強烈的震懾作用，為反貪委員會抓捕貪污嫌疑犯創造必要的社會條件。

1998年6月21日，印尼成立了反貪的非政府組織——反貪觀察委員會。該委員會由一些律師、經濟學家等社會名流組成，主要針對一些高級官員的貪污行為收集證據并向社會公布，如果必要將向國家反貪委員會提起訴訟。同時媒體在反腐斗爭中，起到了不可替代的作用。印尼許多大的腐敗案件，大都是在媒體狂追猛炸的情況下，讓那些貪污犯鋃鐺入獄。

3.實施公務人員財產申報制度，預防腐敗

根據印尼相關法律規定，公務人員申報財產制度是重要崗位的官員必須遵守執行的一項廉政制度。公務人員主要是擔任一定職務的政府官員，或在重要崗位上工作的國家工作人員。根據現有法律，“官員在入職、調動、升遷和退休四個階段，必須根據法律規定的時間表各自進行財產申報。申報后，官員也必須隨時準備被有關機關詢問、核查。”［12］

與財產申報制度有關，印尼有三部重要法律，即《1999年第28號法令》、 《2002年第30號法令》和《2004年第5號總統令》。上述三部法律主要由國家機構效能管理與官僚改革部和稽查委員會來具體實施和監督，后來稽查委員會撤消，由成立于2002年的反貪委員會來負責監督與核查。

國家機構效能管理與官僚改革部主要負責組織實施，并先后發布五個通知，具體安排財產申報，包括培訓、對財產分類和安排預算等。這五個通知是:《2005年1月第3號通知》、《2006年4月第5號通知》、《2006年10月第16號通知》、《2008年1月第1號通知》和《2012年3月第5號通知》。

反貪委員會負責公務人員財產申報核查與監督，并發布2005年2月第7號決定書，即《關于國家官員財政申報的登記、稽查和公開的規定》，規范財產申報制度。

根據《2012年3月第5號通知》，各個政府單位或部門執行官員財產申報制度，按照以下步驟進行:

第一，如果相關單位還沒有向反貪委員會和國家機構效能管理與官僚改革部上報官員財產申報具體實施方案，那么現在相關單位需要根據相關規定，制定本單位財產申報制度的具體執行步驟，并分發給腐敗易發崗位的官員。

第二，必須設立專門負責給反貪委員會送傳財產申報單的預算執行人崗位和成立送傳財產申報單相關的專門機構。

第三，官員在剛被任命或上任最晚兩個月內，及擔任相同職位兩年后，須申報其財產。

第四，每年年底，各單位具體負責人要向本單位領導、反貪委員會、國家機關效能管理與官僚改革部報告各單位財產申報情況。

現在印尼官員財產申報單通常通過財產申報客戶服務中心或郵政系統遞送給反貪委員會和稅務部門。

根據《1999年第28號法令》，即《關于國家官員廉潔自律、反對三股歪風法令》的第10－19條和《2002年第30號法令》，即《關于反貪委員會法令》第71條第2款，官員必須申報財產的范圍包括最高國家機關的國家領導人;國家高級機關的國家官員、部長、省長、法官;現行制度和法律所規定的國家官員;與現行制度和法律執行相關的重要崗位的其他國家官員。

根據《2004年第5號總統令》，即《加快反貪法令》和國家機構效能管理與官僚改革部《2005年1月第3號通知》，即《國家官員財產申報規定》，須申報財產的官員范圍進一步擴大，包括:二級官員及在政府機關和國家單位上班的其他官員、所有財政部的各辦公室主任、海關官員、稅務官員、審計員、核發準證的官員、公共服務單位官員或負責人、制定法律或規章的官員。

公務人員財產申報單大項有13項，主要包括4個方面內容，主要有:個人信息 (包括身份證號、出生年月、出生地、服務機構、個人稅務登記號和家庭住址、工作經歷等);家庭信息 (包括夫妻基本信息、工作信息、夫妻單人照片以及成年小孩和未成年小孩信息等);財產信息 (包括不動產、動產、配偶收入);支出信息等。

根據印尼國家機構效能管理與官僚改革部《2012年3月第5號通知》，對于違反財產申報相關規定的官員，將根據《2010年第53號法令》，即《公務員紀律條例》進行懲處。

該法令第二部分第7條規定，違反公務員紀律條例的公務員，將面臨輕度、中度和重度三類處罰。輕度處罰包括口頭批評、書面批評和公示譴責;中度處罰包括推遲1年晉升工資級別、推遲1年升職、降級1年;重度處罰包括降職3年、調到低級崗位工作、離職、解職、開除。

根據相關法律規定，在大選期間，總統和副總統候選人、地方首長或副首長候選人，在選舉之前都要申報財產，然后由反貪委員會確認，由大選委員會向社會公布。

四 反腐的政治效果與社會效果

在印尼民主改革時期，各屆政府的反腐力度是不一樣的，其政治效果和社會效果差異較大。這種差異性與領導人的個性、歷史背景有著密切的關聯。

哈比比政府 (1998—1999年)任期時間最短，但憲政改革的任務最重。雖然哈比比總統認識到反腐的重要性，但是由于忙于各種改革事務，加上其本人與蘇哈托的特殊關系，因此無暇來推行真正的反腐。

瓦希德政府 (1999—2001年)致力于反腐。但是，瓦希德總統領導的是一個少數派政府，在國會里沒有決定性影響力，使得政府在施政等方面處處受到腐敗利益集團的掣肘，以至于對于蘇哈托的腐敗案件和蘇哈托小兒子托米的案件，缺乏足夠的智慧與勇氣來徹查到底，結果被國會以沒有能力管理國家為由進行彈劾。

梅加瓦蒂政府 (2001—2004年)反腐不力，結果導致連任泡湯。反腐不力主要表現在兩個方面，一是原有的腐敗問題沒有得到遏制和解決;二是腐敗問題進一步惡化，底層的腐敗問題層出不窮，嚴重影響了經濟的恢復。隨著非集權化改革的進行，地方政府的權力得以擴大，許多省份開始設立名目繁多的條例來增加稅收，通過實行地方壟斷強征高額賄賂。最重要的是梅加瓦蒂所在的斗爭民主黨有許多高級干部涉及腐敗，但梅加瓦蒂沒有對他們進行嚴懲。時任國家計委部長郭建義一針見血地指出:“斗爭民主黨黨內最為貪污。”［13］結果梅加瓦蒂的民主斗爭黨在2004年的大選中一敗涂地。

蘇西洛政府 (2004—2014年)認識到反腐的必要性和復雜性，通過各種手段致力于反腐。在第一任期 (2004—2009年)內，蘇西洛總統以抓“老虎”為主，取得了良好的反腐政治效果。蘇西洛政府賦予反貪委員會巨大的權力，對任何涉貪的干部毫不留情。僅2008年一年里就有42位中央政府官員、地方政府官員或國會議員被反貪委員會扣押，連蘇西洛的親家、前中央銀行的副行長波漢，也因牽涉中央銀行領導集體向國會行賄被拘捕入獄。這為蘇西洛總統連任打下了堅實的政治基礎。

在第二任期 (2009—2014年)，蘇西洛總統吸取前任總統的教訓，將國際反腐的成功經驗付諸反腐行動。比如負責制定反腐法令的國會第3委員會，曾經于2010年4月訪問北京和香港，學習中國的反腐經驗。筆者有幸接待他們，同他們探討了是否在印尼對重大貪污犯執行死刑制度。

雖然蘇西洛總統反腐力度較大，但其內閣在第二任期受到世紀銀行腐敗丑聞案件的困擾。特別是蘇西洛政府的重臣、前青年體育部長安迪和民主黨前主席阿納斯，也因為腐敗丑聞而接受反貪委員會的調查，導致其所在的民主黨遭受重創，支持率跌至與國會小黨為伍，直接影響其2014年的大選。

公務人員的財產申報制度在一定程度上遏制和預防了腐敗，取得了良好的社會效果。通常在大選中，政治家的財產申報與公開成為候選人的必要條件，并將影響其競選的行情。2013年1月在北蘇門答臘省長的競選中，“副省長候選人東古開始申報的財產是40億印尼盾，而經過反貪委員會成員到其家核查后，其財產為85億印尼盾，其中貴金屬、妻子銀行存款、公司的股份、保險等漏報。”［14］在財產核準后，東古才成為正式的候選人，但其在民眾中的形象已經大打折扣了。

同時，官員的財產申報成為對其進行反腐敗的一個重要證據。2012年7月，印尼前警察交通總監佐科，這位二星將軍因涉嫌濫用職權采購價值1987億印尼盾駕駛模擬器，被反貪委員會列為貪污嫌疑犯。根據2010年佐科呈報的官員財產申報單，其資產為56億印尼盾。而反貪委員會對其財產核查時，發現其大量財產沒有進行申報。根據各種線索，反貪委員會“查封了其35處不動產和3處加油站，總共價值1000多億印尼盾。這些財產不是全在佐科名下，有的是在其妻子、親戚和好友的名下”［15］。根據上述漏報的證據，反貪委員會又以洗錢罪將其列為貪污刑事犯。因此，官員財產申報單成為對貪污嫌疑犯審判的重要證據和線索，具有重要的現實價值。

此外，地方官員財產申報狀況也成為考核地方行政首長成績的一項重要指標。根據印尼當地媒體報道，“在2010年，廖內省共有108位公務人員必須申報財產。但到2011年1月，只有29人申報，79名公務人員沒有申報財產”［16］，集體漏報事件十分嚴重。在當地輿論和非政府組織的強大壓力下，2013年2月8日廖內省長魯斯利被反貪委員會列為貪污嫌疑犯，針對廖內省的反貪行動也拉開了帷幕。

從上述的案例可以看出，雖然官員的財產申報制度對遲報、漏報的官員沒有立刻造成直接沖擊，但是以官員財產申報為突破口，印尼社會反貪的大氣候已經形成，這無疑對大多數官員形成了一種無形的制約力，有利于預防腐敗。

同時，我們應該看到，印尼的腐敗歷史悠久，在荷蘭殖民統治時期就存在。特別是在威權民主時期，腐敗似乎成為社會的一種大眾文化。蘇西洛總統要想徹底鏟除腐敗產生的土壤，絕非易事。“印尼的腐敗是一個網絡，主要是因為軍方、企業界和政府官員的相互勾結。現在印尼的反腐只是觸及腐敗網絡的邊緣，并沒有觸及腐敗網絡的核心和本質。”［17］現在蘇西洛政府正試圖提高公務員和高級官員的工資待遇，以鏟除腐敗產生的土壤。

根據透明國際于2007—2012年對全世界大約180個國家進行的統計，印尼的清廉指數在全世界的排名分別為 143、126、111、110、100、118位［18］。雖然印尼的清廉指數排名在個別年份(2012年)有相對下降的趨勢，但整體上處于上升的趨勢。這說明印尼政府推行的反腐敗措施取得了一定成效，但作為發展中國家，印尼社會的腐敗根基很深，反腐之路仍然任重道遠。

根據課題組的實地考察，印尼反腐雖然產生了一定的效果，但政府的效能可能比以前降低了，如工程審批的程序更加復雜。同時，官員的工作積極性不高，因為如果積極工作，招商引資，貪污的嫌疑會更高。因此，政府在嚴厲打擊貪污、官商勾結行為的同時，還應該出臺一些積極的措施，鼓勵官員主動施政，提高政府的效能，讓反貪與經濟發展、政府效能走上良性協調的發展軌道。

【注 釋】

［1］Fiona Robertson-Snape，“Corruption，collusion and nepotism in Indonesia”，Third World Quality，Vol.20，No.3，1999．

［2］Rajeswary Ampalavanar Brown，“Indonesian Corporations，Cronyism，and Corruption”，Modern Asian Studies，Vol.40，No.4，2006．

［3］張潔:《腐敗問題與印尼執政黨更迭》，《當代亞太》2005年第5期。

［4］洪耀星:《戰后初期印尼的腐敗問題與反腐敗措施》，《東南亞縱橫》1999年第2期。

［5］Ari Kuncoro，“Corruption and Business Uncertainty in Indonesia”，Asean Economic Bulletin，Vol.23，No.1，2006．

［6］ Benjamin A.Olken，“Monitoring Corruption:Evidence from a Field Experiment in Indonesia”，Journal of Political Economy，Vol.115，No.2，2007.

［7］Indra Ismawan，Harta dan Yayasan Soeharto:Kontroversi tentang Kekayaan dan Dugaan Korupsi Soeharto，Media Pressindo，2007，p.31.

［8］2010年1月12日，課題組與印尼國防研究院學者座談。

［9］2010年1月11日，課題組與印尼國家科學院的會談。

［10］http://www.kpk.go.id/id/tentang－kpk/visi－misi，2013－01－10．

［11］http://www.kpk.go.id/id/tentang－kpk/struktur－organisasi，2013－01－10．

［12］ http://www.kpk.go.id/id/layanan－publik/lhkpn/mengenai－lhkpn，2013－01－10．

［13］〈印尼〉李卓輝:《自力更生、面向亞洲、振興經濟——印尼民主改革時代經濟篇》，聯通書局出版社，2004年，第316頁。

［14］http://www.metrotvnews.com/metronews/read/20 13/02/01/6/127549/Calon－Wagub－Sumut－Tengku－Erry－Akui－tidak－Laporkan－Rp4－Miliar－di－LHKPN，2013－02－02．

［15］ http://www.tempo.co/read/flashgrafis/2013/03/11/526/Jajaran－Harta－Sang－Jenderal，2013－03－15．

［16］http://www.riauterkini.com/hukum.php?arr=3 4116，2013－05－30．

［17］2010年1月7日上午，課題組與巴厘和平與民主學院執行院長座談。

［18］參考透明國際網站相關數據:http://cpi.transparency.org/cpi2012/results/;http://www.transparency.org/cpi2011/results/; http://www.transparency.org/cpi2010/results/;http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table;http://archive.transparency.org/news_ room/in_ focus/2008/cpi2008/cpi_2008_ table;http://archive.transparency.org/policy_ research/surveys_indices/cpi/2007，2013－07－02。