競爭視角下的大學“行政化”本質與“去行政化”路徑選擇

□鄭鵬程 黎宗仁

近幾年來，大學“行政化”及“去行政化”問題引起了學界、政界的廣泛關注和討論。雖有極少數人反對大學“去行政化”，但絕大多數人認為，大學“行政化”已經成為中國高等教育諸多問題的總病根，必須盡快革除。為此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》與《國家中長期人才發展規劃綱要(2010～2020年)》提出要“取消科研院所、學校、醫院等事業單位實際存在的行政級別和行政化管理”。如何去除大學“行政化”，當下很多學者提出了自己的觀點，如由國家高層領導中的“卡理斯瑪”式人物主導[1]，從觀念和制度兩個層面對傳統文化及執政黨文化進行改革創新[2]，制定并落實大學法人制度[3]，等等。這些觀點全局性、前瞻性強，但實踐中難以操作。本文擬從大學“行政化”這一概念產生的特定語境入手，對大學“行政化”的本質進行新的考察，探索具有可操作性的大學“去行政化”方案。

一、管理“功利化”并非大學“行政化”的本質

制度變遷理論認為，當現行制度不足以維護合理的利益平衡時，變革肯定會發生。大學“去行政化”概念的產生，表明現行大學制度所維護的利益結構出現了需要加以改革的不平衡的因素。如何改革？是全盤否定現行大學制度，還是局部調整改造？這種路徑選擇至關重要。而要選準路徑，就必須認清、認準大學“行政化”的本質，否則，就容易得出大學“去行政化”的主體尚未形成、“去行政化”的制度裝置還未出現[4]、大學“去行政化”改革將“不會有歸宿”[5]這種過于消極的結論。

關于大學“行政化”的本質，不同學者有不同的認識。主流觀點認為，大學“行政化”的本質是大學管理的“功利化”，即在政府和大學間關系層面，將大學的內部行政權力“化”成政府行政權力“鏈條”的末端，政府通過這根“鏈條”取代大學的自身管理，使大學失去法人人格的獨立性[6]；在大學內部治理層面，用行政權力代替學術權力，學術權力的合法性和可操作性在實踐中難以體現[7]。基于對大學“行政化”本質的這種理解和認識，主流觀點提出的大學“去行政化”的措施，就是調整、淡化或去除政府對大學的管理、去除大學管理人員的行政級別。①參見季飛.大學為什么要“去行政化”[J].現代教育管理,2010(9)：19-22；姜朝暉.大學“去行政化”的合理性和可行性[J].教育學術月刊,2010(10)：33-35；鄭子琰.正解“大學去行政化” 慎談“教授治校是迷信”[N].中國社會科學報，2010-03-16(04)；王慶環.大學要創造寬松的學術環境——訪全國人大代表、武漢大學校長顧海良[N].光明日報，2010－03－17(11).

管理“功利化”并非大學“行政化”的本質，它只是大學“行政化”的原因之一或者說只是大學“行政化”的表象。不管是從國外經驗考察，還是根據國內現行相關法律規定，大學管理始終是存在的，政府有權干預大學教育，大學也有權管理其內部事務。譬如，在以法國為代表的大陸法系國家，大學在法律地位上屬于行政公務法人，國家擁有相當大的權力管理大學，即使是在美國這種大學高度自治的國家，大學教育也要接受國家法律的干預和監督。而大學對其內部事務的管理，幾乎是每所大學正常運轉所必須的。《中華人民共和國教育法》第二十八條規定，大學有學籍管理、獎勵、處分權，有頒發學業證書、聘任教師等自主權，《中華人民共和國學位條例》第三條規定大學有頒發學位證書的權力[8]。這些權力具有極強的單方意志性和強制性，屬于國家行政權力的一部分。顯然，國家管理大學、大學行使行政權力都有其合法性依據[9]。如果我們將大學“去行政化”片面理解為去行政管理、去行政職別，不僅無法無據，而且還可能混淆和模糊人們對大學“去行政化”思想的真正理解，并且最終將消弭該思想的應有作用[10]。

二、競爭視角下的大學“行政化”本質

理解大學“行政化”的本質，不能脫離大學“去行政化”思想產生的特定語境。正如許多高等教育工作者、研究者所指出的，大學是我國計劃經濟的最后一塊堡壘。在我國，國家原本就是高等教育機構的舉辦者、所有者和管理者，大學內部的管理方式原本就是指令性計劃管理。與美國學者阿特巴赫所描述的國外高等教育出現的官僚化趨勢相反[11]，改革開放30多年來，我國對高等教育的管制強度，是逐步放松而不是逐步加強的，大學對其教師和學生的管制也比計劃經濟時代寬松了許多。換言之，當代大學及其教師、學生的自主權比計劃經濟時代大了許多。為什么在計劃經濟那個“全行政”、學校和教師基本沒有自主權的年代，沒有人提出大學“行政化”及“去行政化”的問題，而在國家對高等教育逐步放松管制，逐步擴大大學、教師權利的過程中，反而提出大學要“去行政化”，并引起國家領導、全國人大代表等的重視及學界的熱議呢？有學者分析指出，這可能有兩個方面的原因：其一是言路暢通了，“學者們有機會表達自己的觀點”了；其二是大學的價值觀發生了變化，逐利傾向、腐敗程度日趨嚴重，“對人們精神產生了巨大的刺激，引發了去行政化的思想潮流。”[12]這種解釋似乎是說，大學“行政化”問題早已有之，只是其時人們敢怒而不敢言。本文不敢貿然否定這種解讀的意義，但總覺得這種解讀已經超越大學“行政化”問題本身而觸及了更遠、更深層次的問題。而探討更遠、更深層次問題的解決方案可能會使當下關于大學“去行政化”的討論變成“無聊的游戲”或成為“無言的結局”。故本文擬從大學“去行政化”思想產生的特定語境，即國家逐步放松對高等教育的管制，大學辦學自主權逐步擴大，各大學為生源、為項目展開激烈競爭這一背景中，探尋大學“去行政化”的本質。

在計劃經濟時代，人們認為競爭是資本主義社會特有的東西，是爾虞我詐、巧取豪奪，社會主義社會只有競賽而沒有競爭，因此，行政權力成為那個時代全部社會資源包括高等教育資源唯一的配置方式。那是一個“全行政”的時代，根本就不存在“去行政化”的問題。改革開放之后，隨著競爭機制在經濟領域中的引入和逐步推廣，人們逐漸領略并親身體會到競爭對經濟發展、人們生活水平提高所帶來的繁榮和好處，市場觀念、競爭觀念也逐漸為絕大多數人所接受并深入人心。競爭逐漸取代統制，成為配置社會稀缺資源的基本方式。隨著改革開放的進一步深入，人們發現，不僅物質生產活動是可競爭的，而且教育、科學、文化、體育等非物質生產活動也是可以競爭的。所以，市場觀念、競爭觀念、效率觀念成為指導國家事業體制改革的基本理念。在高等教育領域中，招生、就業、專業設置、教師聘任、科研經費的配置等都引入了競爭機制，人們希望通過競爭，使各個大學的教育、科研水平，進而使整個國家的高等教育水平及在世界高等教育中的地位能得到明顯提高。

競爭的基本維度是自由和公平，自由競爭、公平競爭是競爭的基本原則。面對市場，各個大學希望根據市場需求變化，自主設置招生專業、確定招生人數、制定教學計劃，發揮本校的特色和優勢，不斷提高本校的學術聲譽和社會地位。每位教師希望通過自己的辛勤勞動，獲取更多的科研經費，出產高質量的教學、科研成果，獲得學術界與社會的認同。但現實并非如此。一方面，作為具有法人資格的大學，并不能真正自主地在市場中展開競爭，而只能在政府創造的“市場”中展開競爭。在這一“市場”中，政府不僅壟斷了高等教育的主要資源，而且壟斷了高等教育的評價機制。政府將其壟斷的資源以基金、課題、教學名師獎、示范專業、精品課程、“百優”論文等形式進行分配，而且將它們作為評價高等教育質量的主要指標[13]。雖然政府在分配其壟斷資源時也局部引入了競爭機制，但是，“大學教授和研究人員如果不參與這些帶有相當強烈的計劃性和有行政化級別色彩的規劃課題和項目，不僅個人的職稱、學銜的升遷會受到傷害，甚至連大學教授起碼的生活尊嚴都會受到挑戰，如果不積極認同各級行政化的和指令性的計劃指導，大學、學院的生存也會受到威脅。”[5](p181)簡言之，在政府創造的“市場”中，競爭帶有明顯的強制性質，成為“被競爭”。另一方面，在大學內部，擁有行政職位的人比沒有行政職位的人能更容易取得學位、職稱、學術帶頭人等學術資源。換言之，誰的權力大，誰就擁有學術資源，“行政權力在配置過程中的作用，大大蓋過了學術”,有時甚至出現“權力通吃”現象[1](p71)。顯然，現行大學資源的分配方式和分配結果與人們的公平競爭觀念發生了沖突：不做學問的占有很多資源，而真正潛心做學問的基本沒有資源；學問差的占有很多資源，學問好的基本沒有資源。于是，人們發出了大學“去行政化”的吶喊。可見，大學“行政化”的本質，是在高等教育領域引入競爭機制的情況下，行政權力參與競爭、扭曲競爭，導致高等教育資源分配不公。

三、為高等教育競爭立規——大學“去行政化”的路徑選擇

根據前文對大學“行政化”本質的揭示可知，大學“去行政化”，并不是要“把大學組織從國家與社會的等級序列中剔除”[14]，或取消大學內設機構的行政級別與稱謂，更不是要去除國家對大學的宏觀管理。大學“去行政化”的目的，主要是反對行政權力參與高等教育競爭，使“大學教育資源從‘行政權力主導型’配置模式向‘教育規律主導型’配置模式轉變”，使“高等教育活動規律和科學的學術研究規律真正成為高等教育資源配置的最終推手”。換言之，大學“去行政化”，就是要盡可能淡化行政權力對高等教育競爭的影響，發揮市場在高等教育資源配置中的作用，凡是可以通過競爭機制配置的高等教育資源，應盡力通過市場配置。

獨立的市場主體是市場競爭得以開展的前提條件。理論上，所有的高等教育機構，不管是公立的還是私立的，都具有獨立的法律人格，才是一個國家理想的高等教育競爭狀態。目前我國尚難達到這一狀態。因為這不僅涉及既得利益的調整，更重要的是，涉及執政當局的意識形態。但我們并不能因此否認我國高等教育領域中已經出現競爭這一事實。一方面，我國已經有了一批私立大學，這些私立大學具有獨立的法人資格，不隸屬于任何行政部門，私立大學之間及他們與公立大學之間都存在競爭。隨著高等教育的不斷發展，私立高等教育機構也許還會增多，將來也許有些公立大學會被私立大學收購。另一方面，雖然公立大學尚未獲得真正的法人地位，但公立大學也并非鐵板一塊，各公立大學之間，及公立大學內部各部門之間，也同樣存在競爭性活動。所以，目前我國高等教育活動并不缺乏市場因素、競爭因素。

但我國高等教育領域缺乏競爭規則，缺乏約束行政權力、保障高等教育公平競爭的機構。大學“去行政化”最關鍵、可能也是最有效、最可行的辦法，就是為高等教育競爭制定規則，并保障這些規則得到切實有效的實施。為整個高等教育行業制定競爭規則的政治、經濟、文化條件尚不成熟，找一所或幾所大學作為“去行政化”的試點單位，則有悖于競爭的開放性、統一性原則，故當下高等教育競爭規則的調整范圍不宜太泛，也不能過窄，而應當在一個相對獨立的、且存在某種程度競爭的領域中展開。教學、科研是大學最傳統、最基本的功能，也是當今大學已經引入競爭機制但“行政化”現象較為嚴重且大家意見比較大的領域。我們可以選擇為教學、科研競爭特別是為公立大學的教學、科研競爭立規，作為大學“去行政化”的突破口。從“去行政化”的角度考察，教學、科研競爭規則的內容非常簡單，就是行政崗位與教學、科研崗位的分離。具體來說，除現行體制下不宜競爭的崗位（如學校黨委書記崗位）外，大學的所有行政管理崗位及教學、科研崗位，都應當向社會開放，任何一個有資格從事高等教育工作的公民，都有權根據自己的能力、興趣、愛好競爭大學行政管理、教學、科研崗位。每個人只能競聘一個崗位，且在任期內角色不得混同，即使其能力再強，也不得同時兼任行政管理與教學、科研工作（這不影響其任期屆滿后競聘轉換工作崗位）。這是大學“去行政化”最基本的、最公平的規則，因而也是最容易為人們所接受、最可行的競爭規則。2011年湖南大學新任校長作出的“兩不”承諾（擔任校長期間不申報新課題、不新帶研究生）[15]為這種規則的可行性提供了很好的例證。盡管如此，我們仍有必要以法律的形式將這些規則固定下來，并通過國家強制力保障其實施。作為中國高等教育的主管機關，國家教育行政管理部門應當對這類規則的制定和實施負責。當然，這并不排除國家其他相關部門和司法機關對高等教育競爭事項行使管轄權。隨著高等教育體制改革的逐步深入，中國高等教育競爭的范圍會逐步擴大，競爭強度會越來越激烈，與市場競爭的本質會越來越接近。在這種情況下，國家相關部門如競爭執法機關和法院干預高等教育競爭事務將會成為必然。這是美日等高等教育發達國家的經驗[16]。

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