城鎮化：土地與人口

□ 本刊記者　呂天玲

城鎮化：土地與人口

“如果不切斷地方政府‘賣地生財’的動力機制，‘人口城鎮化’將永遠趕不上‘土地城鎮化’。”

□ 本刊記者呂天玲

人為“造城”的風氣還在蔓延。一味擴大城區面積已成為一些地區“城鎮化”的主要方向，甚至不惜“愚公移山”造新城。

造城運動

位于陜西省延安市清涼山以北、占地10.5平方公里的溝壑，在寒冬里依然熱火朝天。2100多臺大型機械在8個月里日夜不停地轟鳴著，33座山頭正被一一削平，十幾道深溝正被填平。

這是延安新區北區一期工程工地的主戰場。從2012年4月開始，一場轟轟烈烈的“造城運動”正在延安市以超常規的方式進行著。

有專業人士調研得出數據，延安削山造地的成本約為32萬元每畝，加上城市配套設施，每畝造價成本為70—90萬元，而延安市場地價每畝多達二三百萬元。如此一來，造地獲得的經濟效益為每畝100萬元至150萬元，78.5平方公里的“直接收益”達1800億元。

這就是不少地方政府官員熱衷于“造城”的直接動力。

“在制度不完善的情況下，握有權力的人還可能從土地出讓和投資中得到很多尋租機會，獲得巨大的利益，造就很多隱秘的富豪。”中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯在接受媒體采訪時表示。

今年地方兩會上，多個省份的“政府工作報告”都把城鎮化作為單章列出，有的地區還提出城鎮化率目標。

被地方政府過分強調的城鎮化引來不少高層的擔憂。全國人大代表、民建中央副主席辜勝阻在今年兩會上強調，城鎮化健康發展要避免掉入“拉美化陷阱”和“速度至上陷阱”。

“很短的時間通過推土機以及涂料，把一個地方建造成一個新城。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎在接受《民生周刊》記者采訪時強調，這種現象應該被稱為“偽城鎮化”。

求財心切

一位不愿透露姓名的知情人士告訴《民生周刊》記者，各地政府之所以熱衷造城運動，除求財心切外，也有諸多無奈。

1994年實行分稅制改革，中央把主要的、最易征收的稅種上收之后，地方政府的收入開始捉襟見肘。2009年，中央政府預算內財政收入與地方政府收入之比為52比48，而在支出結構上卻在向20比80邁進。

艱難等待轉移支付的地方政府在2008年十七屆三中全會上，突然嗅到了資本的氣息。在“流轉”和“置換”的概念下把宅基地變為可進入市場交易的建設用地，借此騰挪建設用地指標不足的問題，資本在這種“拆、建、售”中看到了巨大的利潤空間。

一夜之間，大規模的城鎮化運動在各地開始醞釀。在天津、成都、重慶、安徽、浙江等省市均能看到這類“先進經驗”，并且迅速在各地傳播開來。

今年兩會上，全國政協委員、國家發改委副主任朱之鑫在接受媒體采訪時也強調，城鎮化不是走以前的圈地運動。“城鎮化并不是樓越高越好，馬路也不是越寬越好。”

過快過猛的政府之手，卻無法為失去土地的農民工提供足夠的社會保障。

一名農民工“城鎮化”所需的各項社會保障投入有多少？對數字十分敏感的全國政協委員、中央農村工作領導小組副組長陳錫文算了一本民生賬：有關部門對2010年武漢市的情況進行了調查，結果得出，如果某企業聘用一名農民工，所有社保都繳齊，該企業平均每月需給這名員工繳516元，員工自付166元。這樣算下來，企業和個人每月共繳682元，一年要繳8184元。

“如果這個群體有2億人、3億人，每人15年……”陳錫文強調，如果該項工作不抓緊，農民工實現真正的城鎮化會越來越困難。

土地城鎮化

不僅僅是東部城市熱衷城鎮化，一些中西部城市的貧困縣也趨之若鶩，甚至開始大搞城鎮化工程建設。

隨之而來的問題是，農民上樓之后節約出來的土地吸引不來優秀企業，甚至好不容易吸引進來的產業在把優惠政策用光之后就搬走了，遷到了上一級城市。

資料來源：中新社等

“如果不切斷地方政府‘賣地生財’的動力機制，‘人口城鎮化’將永遠趕不上‘土地城鎮化’。” 馮奎強調。

他告訴《民生周刊》記者，根據保守統計，每年身份轉換后無法進行非農就業的失地農民約占年新增城鎮化人口的20％—30％，約200萬人左右。也就是說，每年五分之一的新增城鎮化人口，都是不健康的轉化。其主要原因還是“城鎮化超前，產業發展嚴重滯后”。

在他看來，過去的城鎮化模式是“土地城鎮化”，缺乏產業支撐及配套制度。農民被地方政府“趕上樓”后卻難以進城，或是進城后沒有就業。

與馮奎有著相似的觀點，中國區域經濟學會副理事長、秘書長陳耀也認為，近10年來我國城鎮化存在冒進的問題，存在大量的空間擴張，但支撐這個空間擴張的產業卻沒有發展起來。人口的集中完全靠建房子，人口集中之后卻沒有足夠的就業崗位。

“土地城鎮化”帶來的后果是人口城鎮化的明顯滯后。陳錫文在兩會期間回答記者提問時指出，2000年至今，12年來中國增加了2億5千萬城鎮常住人口，但這些新增城鎮人口絕大多數沒有城市戶籍，其中最主要的農民工仍占大多數。

他強調，下一步城鎮化的發展必須認真解決人口城市化的問題。

兩會期間，由國家發改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011—2020年）》已經編寫完成，將于兩會之后發布。

知情人士透露，未來幾年中國將逐步把符合條件的農村轉移人口轉為城鎮居民。在北京、上海、廣州等特大城市控制人口規模的同時，大城市將繼續發揮吸納外來人口的作用，中小城市和小城鎮則將放寬落戶條件。