城鄉文化一體化發展途徑探析

徐學慶

摘 要：我國是個農業大國，農民占人口的大多數，沒有農村文化的大發展大繁榮，就沒有整個國家文化的大發展大繁榮。然而，我國城鄉文化發展嚴重失衡、差距巨大，農村是文化建設最薄弱的地方。只有找準實現城鄉文化一體化發展的途徑，采取有效措施加快城鄉文化一體化發展，才能填平城鄉文化鴻溝，實現城鄉文化均衡發展，讓人民共享文化發展成果。

關鍵詞：城鄉文化；一體化發展；途徑

中圖分類號：G120 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0102—05

黨的十七屆六中全會明確提出了加快城鄉文化一體化發展的要求，強調指出：“增加農村文化服務總量，縮小城鄉文化發展差距，對推進社會主義新農村建設、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局具有重大意義。”①我國是個農業大國，農民占人口的大多數，沒有農村文化的大發展大繁榮，就沒有整個文化的大發展大繁榮。然而我國城鄉文化發展差距巨大，農村是文化建設最薄弱的地方，只有找準實現城鄉文化一體化發展的途徑，采取有效措施加快城鄉文化一體化發展，才能填平城鄉文化鴻溝，實現城鄉文化均衡發展，讓人民共享文化發展成果。

一、破除城鄉二元體制，推進城鄉文化由二元結構向一體化發展

我國城鄉二元結構問題非常突出，導致城市和農村文化發展相對分割，缺乏交流融合、協調發展的機制體制，使得城市文化日益發展，鄉村文化不斷衰落，甚至表現出城鄉文化沖突，而且隨著城市化步伐的加快，還帶來了新市民和農民工的城市融入問題。城鄉文化二元結構引發的問題日益顯現，已影響到社會主義和諧社會的建設。由于城鄉二元體制是造成城鄉文化差距擴大的制度根源，因此，必須從制度創新入手，破除城鄉二元體制，將城鄉文化作為一個有機的統一整體，進行一體化建設，實現城鄉文化由二元到一體的轉化。

第一，以思想解放為先導，推進城鄉文化發展規劃一體化。各級干部必須解放思想，轉變觀念，打破“城鄉分割”的思維模式，徹底改變重視城市文化建設、輕視農村文化建設，重視農村經濟建設、輕視農村文化建設的觀念，牢固樹立文化也是生產力和城鄉文化發展“一盤棋”的思想，統籌規劃城鄉文化發展，積極推進城鄉文化發展規劃一體化。在制定本地區經濟社會發展規劃時，要堅持農村文化發展與經濟發展并重的思想，把農村文化建設納入經濟社會發展規劃和城鄉建設總體規劃；要樹立城鄉文化協調發展的思想，確立統籌協調、一體化發展的思路；要以城鄉文化均衡發展為目標，充分考慮農村文化建設投入偏少、水準偏低、發展滯后的客觀現實，堅持文化發展投入向農村傾斜的原則。總之，要堅持城鄉并重、經濟發展與文化發展并重、城鄉互動、共建共榮的原則，將城鄉文化發展納入統一部署、統一規劃、統一投入的軌道，推進城鄉文化一體化新格局的早日實現。

第二，以資金投入為保障，推進城鄉文化設施建設一體化。要根據城鄉文化資源分布現狀和城鄉文化一體化的整體規劃，調整公共財政投入結構，加大對農村文化建設的投入，實現城鄉文化基礎設施建設一體化，縮小城鄉文化“剪刀差”，促進城鄉文化均衡發展。特別要向遠離城區和經濟薄弱的鄉鎮傾斜，有重點地幫助欠發達鄉鎮發展重點文化項目，實施文化惠民工程，改善和提升農村文化基礎設施條件和服務水準。

第三，以雙向對接為路徑，推進城鄉文化市場發展一體化。在堅持文化公益性的前提下，各級政府應積極培育城鄉文化市場，把城市文化資源與農村文化市場、農村文化資源與城市文化市場緊密聯系起來，建立城鄉文化雙向交流機制，形成與經濟社會發展相適應、城鄉一體的市場體系。通過加快城鄉之間的市場對接，提高農村文化資源商品化程度，為農村文化產業的開發、進入城市市場提供更加便捷的渠道。同時，鼓勵城市開拓農村文化市場，文化產品的創作和生產要注重研究農民的需求，更多地反映農村現實生活，為農民所喜聞樂見，把真正符合農民消費需求的各種文化產品、文化服務及時送到農民身邊，帶動農村文化產業和文化市場的繁榮與發展。

二、大力開展制度創新，建立城鄉經濟一體化發展新格局，縮小城鄉經濟差距，為縮小城鄉文化差距、建立城鄉文化一體化發展新格局奠定物質基礎

統籌城鄉發展，有效解決“三農”問題，關鍵要圍繞“多予、少取、放活”進行制度創新，破除城鄉分割的二元經濟結構，建立城鄉經濟一體化發展新格局，為縮小城鄉文化差距、建立城鄉文化一體化發展新格局奠定物質基礎。

第一，圍繞“多予”創新財政、社會保障、農業補貼、教育管理制度。一是創新財政體制，建立規范的財政轉移支付制度，加大國家財政對農業的扶持力度，增加財政支農資金比例。二是創新社會保障制度，建立城鄉一體的社會保障體系，建立城鄉均衡的最低生活保障制度，建立與農民承受能力相適應的以大病統籌為主的新型合作醫療制度。三是建立規范的農業補貼制度，變間接補貼為直接補貼，變流通環節的補貼為生產環節的補貼，變價格補貼為對農民的收入補貼。四是創新教育管理制度，將農村義務教育納入中央和省級財政支出體系，把農民工的子女教育納入社會公共服務體系，使之與城市居民的子女在入托、入學問題上享有同等待遇。

第二，圍繞“少取”創新征地、金融制度。一是創新征地制度，明確界定政府的土地征用權限，打破國家對土地一級市場的壟斷，提高征地補償標準。二是創新農村金融服務體制，把農業發展銀行改造成為農業產業化服務的政策性銀行，通過貼息、補虧、減稅等方式鼓勵農村信用合作社以低于商業銀行的利率向農民發放貸款，確保縣以下各銀行從農村吸收的資金全額返還用于農村，建立低成本、高效率的政策性農業保險制度，幫助農民規避市場風險和自然風險。

第三，圍繞“放活”創新勞動就業、戶籍、科技制度。一是創新勞動就業制度，建立城鄉統一的就業制度，實現就業政策和管理體制城鄉一體化、勞動力資源配置市場化、勞動就業機會均等化，健全促進農村勞動力轉移的五大體系，即建立農民外出務工的管理和服務體系、勞動力流動監測體系、就業培訓體系、就業信息體系和維護農民工合法權益的法律服務體系。二是創新戶籍管理制度，剝離附加在戶籍上的福利和等級屬性，取消戶籍管制，讓農民自由選擇戶籍地，取消農與非農的劃分方法，按常住和暫住人口進行戶籍登記。三是創新農業科技體制，興辦區域性技術服務機構，放活科技人員，搞好農科教三結合，提高農民素質。

三、拓寬投入渠道，建立農村文化多元投入機制

第一，優化財政投入結構，變“城市偏向型”為“城鄉共進型”財政支出體系。在具體實施上，一是中央要加大農村文化建設投入，文化資金重點向農村傾斜，并保證一定數量的中央轉移支付資金用于農村文化建設；二是省級財政要逐步加大對農村公共文化建設的投入，并確保對農村公共文化建設投入的增幅高于同期經常性財政收入的增幅；三是要鼓勵市、縣（市）和區設立扶持農村公共文化建設的專項資金，用于支持農村公共文化建設。

第二，增加農村公共文化的供給主體，拓展農村公共文化的供給模式。打破政府是農村公共文化唯一的供給者這個桎梏，完善文化經濟政策，探索市場化運作方式，拓寬融資渠道，鼓勵社會力量通過多種形式參與農村文化建設，實現農村文化建設資金來源多元化，探尋農村公共文化的社會化和市場化道路。當前最重要的是要建立激勵機制、制定優惠政策，搭建市場化融資平臺，廣泛吸引社會資本和產業資本對農村公共文化尤其是準公益性公共文化產品進行投入和供給。要適當放寬公共文化服務的準入門檻，在國家沒有明文規定限制的投資主體項目上，支持和促進各種所有制文化單位、外來資本、民營資本或公民個人以合資、合作、獨資方式興辦農村文化實體、投資公共文化設施、提供公共文化服務。

四、建立以城帶鄉聯動機制，加大城市對農村文化的幫扶力度

第一，加強城鄉文化人才配置的宏觀調控，吸引優秀文化人才向農村流動。首先要用待遇、用感情、用事業留住農村文化人才。有關部門應出臺相應的特殊優惠政策措施，向農村基層文化工作者傾斜，要給予農村文化人才合理的甚至比城市文化人才更優厚的生活待遇，切實改善他們的生活和工作條件，充分調動他們獻身農村文化建設的積極性，使他們不愿向別處“飛”。其次要吸引城市文化人才到農村去。要加強人才配置的宏觀調控，通過實施優厚的文化人才政策，吸引城市文化人才自愿到農村去。在城市文化人才基本飽和、就業壓力巨大的背景下，城市大學生的文化優勢是一個潛在的、巨大的發展農村文化的人力資源優勢。我們應根據當前大學生就業難的現實，結合政府的各項政策，做好引導和培訓，多渠道促進大學生到農村就業和返鄉建設，這是解決農村文化人才短缺的一項有效措施。

第二，加強文化設施共建，構建城鄉一體的網絡體系。要加強以縣級公共文化設施為龍頭、鄉鎮文化站為紐帶、村文化活動室和文化示范戶為基礎的城鄉三級文化基礎設施體系建設，在城區重點推進大型公益性文化設施建設，在農村重點加強文化站、文化活動室的建設及文化示范戶的培育，推進城鄉公共文化服務設施均衡發展。目前，多數農村的文化設施殘缺不全、功能單一、管理滯后，遠遠不能滿足農民多層次、多樣化的精神文化需求。這就要求在實際工作中依托城市文化資源的優勢，合理規劃和建設一批功能全、設施齊的農村文化陣地，提供多種多樣的文化娛樂設施，進一步完善農村文化設施功能，協調文化傳播渠道，加強文化設施共建，構建城鄉一體的網絡體系。

第三，加強信息資源共享，促進城鄉文化信息交流，以信息化帶動均衡化。早在2002年，《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》中就明確提出“到2010年基本建成覆蓋城鄉的文化信息資源共享工程服務網絡”的目標。“文化共享工程”開辟了一個不受地域、時空限制的嶄新的文化傳播渠道，是加強城鄉文化資源共建共享的有力措施，是一項縮小城鄉差別、消除數字鴻溝的文化惠民工程。“文化共享工程”的實施涉及各級各類文化單位，覆蓋地域廣，要充分體現統一規劃、統一標準、資源共享的原則。要利用現有的網絡和軟硬件環境，整合現有的文化藝術資源來實現共建共享，不搞重復建設。城鄉文化有各自的特色和優勢，有很強的互補性，要彰顯各自的特色和發揮各自的優勢，必須開展雙向互動與交融，既要加大城市文化下鄉的力度，讓城市文明深入農村，又要使農村民間文化大膽進城。在信息經濟時代，由于互聯網等現代傳媒的迅猛發展，加之城鄉聯系通道的暢通，城市的物質文明以及城市人的現代生活方式和價值觀念、思想意識等向農村快速擴散，以現代都市文明為特征的城市文化和以傳統鄉土文明為代表的鄉村文化在不斷沖突中走向融合。城鄉信息傳播途徑的多樣化和便捷化，使城鄉之間信息能夠及時溝通，減少了城鄉之間的文化沖突，縮小了城鄉思想觀念上的鴻溝。可見，信息化對城鄉文化一體化的實現具有十分重大的意義，必須高度重視并充分利用之。因此，必須加速發展信息產業，加大現代信息基礎設施建設力度，為實現以信息化帶動城鄉文化一體化和均衡化發展提供技術支撐；必須加大培訓力度，提高農民的科學文化素質，特別是信息技能，以便加強城鄉文化交流，實現城鄉文化資源共享。

第四，加大城市文化對農村的援助力度，創新城市文化反哺農村的形式。為此要做好以下工作：一是深入開展科技、文化、衛生“三下鄉”活動。堅持“三下鄉”與“三貼近”緊密結合，在內容和形式上積極創新，不斷增強“三下鄉”活動的吸引力和感召力。積極探索“三下鄉”活動的長效機制，對重要項目和產品采取政府補貼，以政府采購的形式直接送到農村，常年貼近農民群眾開展“零距離”的文化服務活動。二是實現農村支教活動制度化。統籌城市優質教育資源支援農村，積極開展“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”、“城鎮教師支援農村教育”等活動，組織城鎮教師到農村支教；同時繼續實施“免費師范生教育”，吸引大學畢業生到農村任教，并逐步使這一活動制度化，促進城鄉教育資源均等化。三是推行科技特派員制度。選拔科技人員到農村工作，能實現科技與農業生產的“高位嫁接”，將大量先進實用技術、優良品種、生產開發性項目快速導入農村，促進農村經濟發展與農業科技進步，提高農民的科技文化素質。推行科技特派員制度，應突出市場機制，努力探索新的方式方法，不斷提高科技特派員為“三農”服務的效益和效率，使這一制度成為城市反哺農村、服務“三農”的長效機制。四是繼續開展下派村支書工作。選派一批有才干的優秀干部下到基層工作，帶動農村基層組織建設，增強農村經濟發展的后勁，提高為人民服務的質量，為新農村建設提供有力支持。五是繼續實施大學生村官計劃。繼續選聘優秀大學生服務農村，優化農村基層干部隊伍，通過人才回流為農村注入新鮮血液，為新農村建設提供人才保障。六是開展“一幫一”文化對口幫扶活動。開展城市單位對農村的文化幫扶活動，充分發揮部門優勢，大力支持鄉鎮文化站、文化大院、“農家書屋”建設，幫助農村解決文化產品、文化服務相對匱乏問題；同時動員城市居民以各種方式捐贈電視機、收音機、計算機和農民需要的圖書雜志、音像出版物等。

第五，把農民工納入城市公共文化服務體系。農民工是我國工業化和城市化進程中涌現出來的一支新型勞動大軍，為國家經濟社會發展做出了重要貢獻。近年來，農民工文化工作受到黨和政府的高度重視。為將農民工納入城市公共文化服務體系，進一步保障農民工基本文化權益，豐富農民工精神文化生活，文化部、人力資源和社會保障部聯合中華全國總工會于2011年9月下發了《關于進一步加強農民工文化工作的意見》。這是第一部對農民工文化建設進行全面部署的文件。文化是農民工融入城市的橋梁，對增強農民工的歸屬感、尊嚴感和幸福感具有重要作用。加強農民工文化工作，建設農民工精神家園，保障農民工享有與城市居民同等的文化權益，是提升農民工文化素質和道德素養、實現農民工融入城市的必然要求，對于提升城鎮化水平和質量、統籌城鄉發展、維護社會公平正義、促進社會和諧穩定具有重要意義。文件明確指出：到2015年，我國將形成相對完善的“政府主導、企業共建、社會參與”的農民工文化工作機制，建立相對穩定的農民工文化經費保障機制，農民工文化服務將切實納入公共文化服務體系。文件提出要加強政府對農民工文化工作的領導，充分發揮城市社區、用工企業和社會力量的積極作用，營造全社會共同關心支持農民工文化工作的良好局面。在保障農民工享有和城市居民均等的基本公共文化服務的同時，要充分尊重農民工群體特有的文化需求，尤其要重視新生代農民工的文化需求，提供有針對性的公共文化服務。要打破條塊分割，推動建立部門之間的協同機制，有效整合和優化配置各方面的農民工文化服務資源，形成分工明確、統籌協調、優勢互補、優質高效的農民工文化工作機制。文件還提出了以公共文化服務體系為支撐，以城市基層社區、用工企業為重點，以社會力量為補充，加大政府對農民工文化工作的支持力度，逐步形成“政府主導、企業共建、社會參與”的農民工文化工作機制的總體思路，推動農民工文化工作的規范化、制度化和常態化，提出了“發揮公益性文化單位的骨干作用”、“推進重大農民工文化惠民工程建設”等具體措施，為農民工文化工作理清了思路，指明了方向。

五、深入實施文化惠民工程，增加農村文化服務總量

實施文化惠民工程，是構建公共文化服務體系、推動城鄉基本公共文化服務均等化的重要途徑。深入實施文化惠民工程，必須按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強統籌、加大投入、創新機制、拓展內容，進一步擴大受益范圍、消除覆蓋盲區、提高建設標準、改進服務方式、推動管理創新，著力健全農村和中西部地區公共文化服務網絡，提高公共文化產品和服務供給能力，破解城鄉、區域發展不平衡難題，解決人民最關心、最直接、最現實的基本文化權益問題。第一，加強縣級文化館和圖書館、鄉鎮綜合文化站、村文化室建設，深入實施鄉鎮綜合文化站工程。新建、改擴建一批縣級文化館和圖書館。組建集書報刊閱讀、宣傳教育、文藝演出、科普教育、體育運動和青少年校外活動等于一體的鄉鎮綜合文化站，配備一定數量專職人員和相應設施設備，建立長效工作機制，就近便捷開展公共文化服務。鄉鎮綜合文化站堅持公益性事業單位的性質，履行社會服務、指導基層、協助管理農村文化市場的職能。加強村文化室等基層文化陣地建設，合理確定設施建設標準，明確基本職責，完善管理辦法。第二，深入實施廣播電視村村通工程。以實現全面覆蓋、增強覆蓋效果為重點，采用地面無線、直播衛星、有線網絡等方式有效覆蓋廣大農村地區。完善農村廣播電視基礎設施建設，加快對現有無線臺站設備的更新改造。加強農村廣播電視公共服務制度建設，推進縣鄉廣播電視垂直管理，形成立足縣城、依托鄉鎮、服務農戶的農村廣播電視公共服務運行機制。第三，深入實施文化信息資源共享工程。以數字資源建設為核心、以基層服務網點建設為重點，運用多種傳播方式，加快推進文化信息資源共享工程建設。與廣播電視村村通、農村黨員干部現代遠程教育、農村中小學現代遠程教育等工程相結合，實現共建共享。第四，深入實施農村電影放映工程。按照企業經營、市場運作、政府購買、農民受惠的原則，推進農村公益性電影放映服務體制改革。建立公益放映補貼機制，扶持農村電影放映企業。第五，深入實施農家書屋工程。按照政府資助建設、鼓勵社會捐助、農民自我管理的要求，推進農家書屋工程建設。每個書屋擁有一定數量的黨報黨刊和適合農民需求的經濟、科技、法律、衛生、文化類書刊和音像制品，做到內容豐富、服務規范、農民滿意。

六、完善干部考核機制，把農村文化建設和幫扶農村文化建設作為政績考核的重要內容

長期以來，農村文化建設之所以落后于城市文化建設、滯后于農村經濟建設，之所以長期嚴重存在著經濟建設“一手硬”、文化建設“一手軟”的現象，根本原因在于我們的干部政績考核機制不完善，只重視考核物質方面的GDP，而忽視文化方面的GDP。要改變這種狀況，必須完善干部考核機制，切實把農村文化建設和幫扶農村文化建設作為政績考核的重要內容。

第一，建立健全農村文化建設目標責任制及配套的考評機制。實行目標責任制，使責任層層落實，指標縱橫分解，并與自己利益掛鉤，這樣，任務具體了，考核強硬了，責任心就強了，“懶”和“混”就行不通了。抓好農村文化建設目標責任制的落實，關鍵在于農村領導干部，關鍵在于同考核和獎懲掛鉤。黨的十七屆六中全會《決定》指出：“把文化建設納入經濟社會發展總體規劃，與經濟社會發展一同研究部署、一同組織實施、一同督促檢查。把文化改革發展成效納入科學發展考核評價體系，作為衡量領導班子和領導干部工作業績的重要依據。”②要把《決定》的這些要求落到實處，必須建立健全考評機制，堅持正確的考評原則。一是動態性原則。考評的內容應是動態的，考評的重點也應隨著實際情況的變化而變化，考評的形式和結果應是動態的。二是公開性原則。包括考評標準公開，考評程序公開，考評結果公開。三是全面考評與重點考評相結合原則。既要堅持兩點論，力求全面系統，又要堅持重點論，避免繁瑣，突出重點。四是定性考評與定量考評相結合原則。既要做定性分析，又要做定量分析，以便得出客觀、全面、科學的結論。當然，考評本身不是目的，只是為獎懲提供依據，只有切實將考評結果與獎懲掛起鉤來，才能發揮出考評應有的作用。

第二，建立城鄉文化幫扶責任制，把支持農村文化建設作為創建文明城市的基本指標。黨的十七屆六中全會《決定》指出：“建立以城帶鄉聯動機制，合理配置城鄉文化資源，鼓勵城市對農村進行文化幫扶，把支持農村文化建設作為創建文明城市基本指標。”③這是黨中央為了支持農村文化建設、實現城鄉文化一體化均衡發展而做出的重大戰略部署和向城市提出的特殊要求。城市市民和單位要以高度的責任心和使命感去認真落實黨中央的要求，帶著真情去幫扶農村搞好文化建設，讓農民和城里人一樣享受文化發展的成果。為了城市的發展，我國曾實行過“以農促工”的政策，實施了向城市傾斜的戰略，農民曾做出過極大的犧牲。即使在今天，作為農民重要組成部分的農民工也為城市的發展付出了心血，做出了巨大貢獻！城市對農村進行文化幫扶既合情又合理，是完全應該的。為了增強城市對農村文化幫扶的責任感，中央提出了把支持農村文化建設作為創建文明城市的基本指標的要求。這就要求城市各單位切實將支持農村文化建設工作納入本單位工作的全局來考慮、安排和實施；作為負責文明單位評選工作的各級文明辦要切實負起責任，嚴格按照中央的這一要求辦事，對于幫扶工作沒做好的要實行一票否決。

注釋

①②③《中國中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，《人民日報》2011年10月26日。

責任編輯：一 鳴