關于完善民族地區社會保障體系的思考
——以四川省甘孜州為例

張曉雯

(四川民族學院經濟管理系，四川 甘孜 626001)

社會保障制度是當今社會進步和文明的重要標志。當今世界絕大多數國家都實行了形式不同和水平不等的社會保障制度，經濟發達的國家更是建立了完善的社會保障體系。在市場經濟運行的國家，社會保障制度更是成為社會發展不可或缺的重要支柱，它被喻為現代社會的“穩定器”和經濟運行的“減震器”以及實現社會公平的“調節器”。不言而喻，在我國經濟相對落后的民族地區，市場經濟運行起步較晚，社會保障制度尚待健全，較之社會維穩因素較為特殊，就更需要穩“藏”安“康”，從維護藏區改革發展穩定的大局出發，加速推進社會保障制度改革進程，建立和完善具有民族地區特色的社會保障體系。

一 甘孜州社會保險制度概況

甘孜州的社會保障制度改革從1986年起步到現在經過二十六年的艱苦探索，取得了較大的進展和成效，主要表現是社會保障制度不斷完善，覆蓋面不斷擴大。

(一)城鎮職工基本醫療保險步入規范化運作

城鎮職工基本養老保險制度2008年實現州級統籌，制度建設、機構建設、基金籌措、待遇支付和管理等步入正軌。從2004年開始連續六年調整城鎮退休離休人員待遇，退休人員人均基本養老金從550元提高到1367元，截至2010年底，全州養老保險參保人數達到5.2萬人，養老保險基金征收23995萬元，支出21112萬元，養老金按時足額發放率和社會化發放率達到了100%

(二)新型農村養老保險制度逐步建立

新型農村養老保險試點是我國繼實現農牧民“種地不交稅、上學不付費、看病不太貴”之后實現“養老不犯愁”的又一項重大民生工程。從2007年9月甘孜州九龍縣被四川省勞動和社會保障廳列為全省農村養老保險試點縣并于2008年4月正式啟動實施開始，全州18個縣全面實施新型農村養老保險制度向“人人有保障”的目標邁出了重要的一步，標志著全州87萬農牧民將由家庭養老過渡到社會養老。截至2010年底全州新型農村養老保險參保人數172143人，參保率27%，新農保基金收入3492.41萬元，支出 1214.47 萬元。［1］

(三)失業保險的作用日益凸顯

截至2011年底全州參加失業保險的人數達到42783人，失業保險新增擴面4217人，失業保險基金征收3150萬元，為3289人次發放失業金144萬元，為全州300多家企業降低失業保險費費率，減收失業保險費600余萬元，為390人次失地無業農民發放失業保險待遇21.3萬余元。2011年全年共完成城鎮新增就業6900人，城鎮失業人員再就業670人，其中困難對象實現再就業442人，“零就業”家庭均實現每戶至少1人實現就業的工作目標;城鎮登記失業率控制在4.2%以內;農村勞動力技能培訓1800人，合格率達90%以上，轉移就業率達80%以上。就業培訓2086人，就業率達60%以上。創業培訓1059人，合格率達80%以上，創業成功率達50%以上。推薦小額擔保貸款203戶，實際發放小額擔保貸款908萬元，其中:推薦勞動密集型企業2戶，發放400萬元。失業保險制度對保障失業人員的基本生活和促進就業的作用日益明顯。

(四)醫療保障制度進一步完善

自2001年8月甘孜州啟動實施城鎮職工基本醫療保險制度并實行州級統籌起，到2009年將大學生納入到城鎮居民醫療保險范疇后，全州基本醫療保險制度實現了全覆蓋。城鎮職工基本醫療保險人均統籌基金大幅度增加。截至2010年全州醫療保險參保總人數達177644人，基本醫療保險費征收16310萬元，支出13479萬元。根據醫療保險基金運行結余情況對參保人員的醫療待遇多次調整提高。與州內外50余家定點醫院和州內11家定點零售藥店簽訂了醫療服務協議，與部分州內和在外退休人員較為集中的州外醫院建立了醫療費用“一表結算”關系。并于2011年9月1日啟動開展了城鎮居民醫保、新農合門診統籌工作，將一般診療項目費用納入基層定點醫療機構支付范圍，使參保人員長期存在的看病難和費用貴的問題得到緩解，為參保人員帶來了更多的實惠和便利。

(五)工傷保險制度覆蓋面進一步擴大

甘孜州的工傷保險起步較晚，2006年全州的失業單位納入工傷保險統籌范圍，2009年實現州級統籌，工傷保險基金的征收和管理日益規范，調劑機制也越來越完善。“十一五”期間，年底全州工傷保險參保人數達到29280人，共征收工傷保險費2433萬元，發放傷殘津貼223萬元，報銷工傷保險費用224萬元，支付一次性工傷待遇635萬元。工傷保險制度的建立在一定程度上既減輕了用人單位發生工傷事故后帶來的風險，又確保了工傷職工的合法權益不受侵害。

(六)生育保險制度穩步發展

生育保險制度的建立不僅為生育女性及家庭提供了基本生活保障，為企業公平競爭和男女平等就業 、同工同酬目標實現創造了條件，同時也是對女性生育社會價值的一種肯定。甘孜州的生育保險制度全面實施起步于2005年，截至2010年底，生育保險參保人數19875人，征收生育保險費260萬元，支付生育保險待遇140萬元，切實維護了婦女的合法權益，社會效果較好。

二 存在的問題

(一)社會保險覆蓋面窄，實施范圍不寬

從目前甘孜州社會保險制度的實際狀況來看，養老、事業、醫療、工傷、生育五個險種雖然已經實現全州18個縣全覆蓋，但從覆蓋對象以及范圍來看，有些險種只覆蓋到了部分人群，比如說工傷保險沒有覆蓋到社團、機關，城鎮中沒有工作的老年居民目前還沒有納入現行的養老保險范圍，農民工社會保險參保率較低等等。新型農村養老保險制度盡管全面實施，但目前只有9422人參保，部分私營企業業主和年輕從業人員參保意識淡薄，不愿意繳納社會保險費，漏保現象時有發生。在地勢偏遠和傳統觀念等因素的影響下部分牧民甚至弄不清楚什么是保險，抵制保險，自然也就享受不到基本生活保障的權利。社會保險覆蓋面的狹窄將違背社會保障“社會化”的初衷，違背人人平等的社會理念，最終將導致“老有所養”的目標成為空中樓閣。而這一切終將影響到勞動力的合理流動，勞動力資源的配置效率難以提高，也不利于社會穩定。

(二)經濟發展的滯后成為社會保障事業的瓶頸

由于甘孜州的經濟發展滯后，社會發育程度較低、社會保障統籌層次低，覆蓋范圍小與經濟發展還不適應，與廣大民眾的希望和訴求還存在很大的差距。目前實施的養老、失業、醫療、工傷、生育、新農保六個險種中除了企業養老保險由中央財政轉移支付外，其余的險種實行的都是按隸屬關系統籌，出現基金缺口沒有調劑功能，只能由州縣財政承擔。截至2009年底除企業養老保險、失業保險、工傷保險、居民醫療保險實施了州級統籌外，其余的險種都沒有實行這些后續統籌。近年來甘孜州的經濟發展雖然有了很大的改觀，但是仍然不能滿足社會保障事業發揮的需要:首先，隨著城市化進程的加快和第三產業的發展，農村家庭保障中的土地保障功能日趨弱化，失地農牧民逐年成上升趨勢，對養老保險和醫療保險的需求也日益增長。其次，由于歷史的原因和惡劣的自然地理環境決定了甘孜州地廣人稀、交通不便、信息閉塞、經濟發展滯后的州情，要完全依靠自身力量全面建立社會保險制度可謂困難重重。

(三)社會保險費籌集困難，社會保險基金支付缺口大

近年來，雖然州內的勞動保障部門和社保部門根據相關法律法規積極開展基金征繳工作并且加大了執法檢查力度，但是因為手段有限，無法從源頭上消除漏保、少繳社會保險等現象。全州18個縣中有些縣財政拮據，對合同制職工的社會保險費、機關事業單位的醫療保險費、工傷保險費都不能按時足額地撥付到社會保險經辦機構，有些縣公務員醫療保險基金不能按時到位，甚至還有少數縣采用報賬制度，實際上又回到了以前的公費醫療管理模式，截至2009年底全州社會保險費欠費累計達16043萬元。據初步測算，在十二五時期甘孜州的醫療保險基金缺口將達到6000萬元，養老保險基金缺口達到2000萬元。

(四)信息化管理程度薄弱制約了社會保障事業的發展

社會保障體系的建立離不開完善的社會保障服務設施以及信息網絡，也離不開“金保”工程的支撐。目前雖然全州縣級以上社會保險經辦機構都已經建立了“金保”系統網絡，但是仍然存在一些問題:一是一部分縣始終不在系統中辦理各類業務，個別縣甚至不按要求通過“金保”系統發放養老金待遇，基金安全存在重大隱患。二是新農保信息化建設推進緩慢，有部分縣連基本的數據清理和統一軟件上線工作都沒有完成，同時雖然各縣城鎮居民養老保險已經實現了新軟件的上線使用，但仍有一些縣不按要求在系統中發放基礎養老金，嚴重影響了正常的繳費工作、養老金發放和各項社保工作的正常開展。基金安全存在一定隱患。

三 完善社會保障體系的思路

建立完善的社會保障體系，要結合民族地區的實際情況，從維護藏區改革發展穩定的大局出發，加速推進社會保障制度改革進程，建立和完善具有民族地區特色的社會保障體系。

(一)完善各項社會保險制度，加快完成參保擴面任務

1.在完善養老保險制度方面一是要在全州范圍內建立起覆蓋城鎮各類從業人員的多層次養老保險制度，形成基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄保險相結合的保險格局，二是根據實際情況，把失地農牧民全部納入到城鎮靈活就業的人員范圍中參加社會保險。三是加大宣傳力度，采取各種形式和方法宣傳和普及社會保險相關的條例與規定，提高認識，增強積極參保的意識。全面啟動新型農村養老保險制度，逐步擴大農牧民養老保險的參保率。

2.進一步健全和完善與就業相配套的失業保險制度，經籌集、管理失業保險基金、發放事業救濟金與下崗、失業人員的技能培訓、職業介紹、生產自救等就業服務工作結合起來，在保障失業、下崗人員基本生活的同時，幫助其盡快實現再就業。

3.醫療保險是社會保險制度改革的熱點和難點，一是要進一步加大政策宣傳，切實做好鞏固和擴大參保覆蓋面工作，著重推進困難私營企業和弱勢群體參保，鞏固參保人數力爭做到應保盡保，確保達到全覆蓋。二是進一步規范定點醫藥管理，建立規范完善的監管機制，有效規范定點醫藥服務行為，切實為廣大參保人員提供合理、高效、廉價、便捷的基本醫療服務。三是建立基金運行分析和風險預警機制，探索按病種付費、按人頭付費和總額付費方式;建立和完善醫療保險經辦機構與醫療機構的談判協商機制與風險分擔機制。

4.工傷保險制度方面一是要進一步健全和完善企事業單位職工工傷保險州級統籌制度，逐步擴大其覆蓋面，實現工傷保險的社會化管理。二是建立起工傷補償、預防和康復三位一體，覆蓋城鎮所有機關、企業、事業單位及其職工。

5.生育保險制度是保障婦女合法權益的重要措施，完善生育保險制度一是要積極探索建立城鄉居民生育保險制度，并采取相應的目標考核方式逐步擴大其覆蓋面。二是提高待遇標準，實行州級統籌，實現社會化管理服務。

(二)積極爭取中央財政轉移支付資金，強化社會保險基金的征繳管理

社會保障關系到人民的切身利益，也關系到長治久安的戰略目標。經濟發展滯后的州情決定了要完全依靠自身力量加快社會保障事業是不現實的。必須緊緊抓住一切有利契機，加大力度爭取就業專項資金、城鎮職工基本養老保險、農牧民養老保險、基本醫療保險等資金。

認真貫徹執行《勞動法》和《社會保險費征繳條例》，全面推進社會保險擴面征繳工作，嚴格按照規定的費基和費率足額征收。實現“五險合一，一單托收”基金全部納入財政專戶，實行收支兩條線管理。進一步加強社會保險稽核工作，加大實地稽核和待遇支付稽核力度，提高稽核實效。積極開展內控制度制度建設及運行情況的檢查評估，強化規范管理，防范基金風險，確保基金安全。

(三)提高社會保障管理服務水平，保證社會保障體系有序、健康、高效地運行

一是要采取切實可行的措施加強社會保障工作機構建設，切實解決社保基層平臺人員不足、工作經費不足等問題，全面提高社會保障管理服務能力;二是對社會保障工作機構的從業人員進行政策理論和業務培訓，不斷提高其工作能力和管理水平，著力打造出一支“廉潔、勤政、務實、高效”的隊伍以適應社會保障事業發展的需要;三是針對當前社保體系管理機構的“碎片化”現狀進行整合，將各項社會保險項目由統一機構經辦、統籌兼顧、實現“五險合一”;四是建設社會保障和公共就業服務的信息網絡，統一社保經辦業務規程、統一軟件、統一數據、統一標準，實現業務經辦的全程信息化，實現跨地跨省的社會保險關系轉移、業務經辦及管理服務中的信息交換和共享，為參保單位和勞動者提供良好的服務。促進社會保障事業健康持續發展。

［1］ 陳樹文，王剛義.《社會保障學》［M］.大連理工大學出版社，2010.07.

［2］ 成保良，孫敏文.《社會保障概論》［M］.九州出版社，2004.04.

［3］ 郭海琰，韓旭峰.我國少數民族地區農村社會保障體系存在的問題及對策［J］2011.11黑龍江農業科學2012.02.

［4］ 侯雪敏，楊道波.民族地區社會保障法律制度的完善［J］民族教育研究，2006.01.

［5］ 祁恒珺，張秉鈞，呂文廣.甘肅省少數民族地區社會養老保險體系研究［J］.《甘肅高師學報》2006年第02期2006.02:

［6］ 四川省甘孜州就業和社會保障事業“十二五”規劃.

［7］ 四川省甘孜州2011年政府工作報告.

［8］ 張忠奎.人力資源會計在金保項目工程中的運用［D］.中國海洋大學，2011年.