社會轉型期群體性事件的成因與預防

趙 昕

(西華師范大學政治與行政學院，四川 南充 637002)

根據發達國家經濟增長時期的社會經驗，大凡經濟高速發展的社會轉型期，矛盾集中，群體性事件就會明顯增多，而且往往參與事件的人數眾多、影響面廣，在較短時間內突然爆發的一部分群體與另一部分群體之間、一部分群體與政府部門之間、一部分群體與企事業單位之間的沖突和對抗成為主要的矛盾體［1］p136。從最近的統計情況看，群體性事件多發生于城鎮，涉及財產、權益以及民族、宗教和金融等事務，其表現形式也多種多樣，諸如聚眾上街、集體上訪、圍堵交通或在黨政機關靜坐請愿、罷工集會、游行示威甚至騷亂、暴亂，引起群眾圍觀和引發大眾恐慌等。

經驗告訴我們，我國社會轉型期各種社會問題集淀與積聚，如果處理得不當，不僅不能消解社會矛盾，反而火上澆油，容易激發更大規模的群體事件。這就要求政府有關部門不僅僅要學會在復雜環境中怎樣“滅火”，還要學會在穩定時期如何“防火”。換句話說，只有了解群體性事件發生的起因，才可能真正面對矛盾沖突的實質，找到平息、疏導、解決群體性事件的辦法，避免事態的擴大。

一 我國社會轉型期群體性事件的成因

從總體來看，社會轉型期群體性事件是社會群體矛盾激化的表現。我國社會轉型時期因利益分化、重組，地方政府經濟權限與地方企業經濟利益矛盾的激化，人民群眾對社會貪污腐敗現象的不滿，以及現行社會管理體制與公共政策對長期存在的矛盾不能有效作出回應，人民群眾的積怨沒有相應的疏通反饋渠道，就必然地爆發局部的群體性事件。如果再加上我們一些地方政府部門及行政官員，對所存在的問題麻木、缺乏敏銳性，在處理群體性事件時方法簡單、粗暴，激化矛盾，就會使本來可以通過對話、協商、調解解決的事件，演變為大規模的造成群眾死傷的群體性事件。因此，深入透析社會轉型期群體性事件高頻率發生的原因，是化解矛盾，維持社會穩定大局的首要因素:

第一，各種社會矛盾的集中是群體性事件的歷史積淀。群體性事件的發生與我國長期以來經濟與社會發展滯后所凸顯出的問題不可分割，可以說它是社會轉型時期各種矛盾與社會問題的一種綜合癥。只不過，社會轉型時期加速了社會分化，尤其是改革更加刺激和加劇了社會分化，新的利益群體和階層的形成，社會各階層之間利益差距增大，新舊利益群體和地方政府經濟管轄權利在爭奪有限社會資源控制權時不斷發生利益沖突。我國改革開放促進了經濟的發展，同時也使我國利益分配格局發生了變化。如居民收入差距日益擴大，低收入人群在整個社會中所占的比重偏大，這樣就引發社會的相對貧困，在低收入者得不到改善與發展的機會的同時，卻發現一部分先富起來的人并非都是通過誠實與合法勞動所得，而是利用權力尋租而富裕起來，這就加大了社會的仇富心理。而我們慣常的社會管理機制和社會整合模式難以適應急劇變化的社會需求。這一系列問題在各種社會矛盾不斷積聚的狀況下，社會穩定的系數隨之降低，而當積聚總量超過一定限度，群體性事件的出現就在所難免了。這是一種現實的客觀存在。

第二，政府政策的試探性與執行的有效性存在某些問題。在社會轉型期，政府對一些公共政策一味“摸著石頭過河”，沒有科學發展觀，缺乏科學的充分論證，或考慮不全面，或實施的條件、時機還不成熟，所作出的公共政策選擇超越了民眾的承受力，在某些方面也損害了民眾的利益，就會引發社會矛盾，爆發群體性事件。諸如，在企業改制過程中下崗職工的基本生活如何有效保障，一些企業經營不善，職工拿不到工資、生活困難等涉及面大、影響時間長的民生問題是否應該進行社會聽證后再慎重出臺，征地拆遷以及補償安置等政策落實中如何限制地方政府和開發商的權限以保護農民權益等等。一些地方不僅政策出臺缺乏依據，從政策落實中的時效性看，很多政策已明顯不能適應變化的形勢，仍然以權強行推行，不作及時調整;從政策執行的有效性上看，一些地方政府甚至采取了強制的乃至暴力的做法來掩蓋政策執行中的非理性。況且，我們一些政府官員長期以來習慣于著眼政績，追求形象工程，將民眾的利益訴求束之高閣。相反，民眾在自己利益得不到保證的反感心理支配下，不由自主地將眼光聚焦在執法部門的亂收費、亂攤派、亂罰款等非法行政上，一旦有社會突發事件，群眾就有可能借圍觀之機發泄不滿。

第三，政府與民眾溝通管道不暢，信息疏通機制不健全。長期以來，自上而下的行政管理體制的封閉性導致政府與民眾之間缺乏有效及時的溝通。政府溝通習慣于通過基層政府自下而上的層層匯報來了解社情民意，同時更習慣于通過自上而下的文件傳達、會議、通知、公示來發布信息。如此缺乏溝通的社會管理機制，必然會使矛盾囤積，甚至激化。此外，政府對新聞媒體和民間輿論管理過嚴、過死，常常一旦發生問題，就千方百計封鎖信息，結果越是這樣遮遮掩掩，政府的誠信就越是受到損害，流言也就越多，社會穩定性就越受到影響。

第四，社會結構的制度性“失范”。以研究風險社會而享有世界聲譽的德國學者烏利希·貝克認為，我們面對的許多風險其實大都是人為的，風險的根源不是在“我們之外”的另一種力量，而是往往就長期存在于我們的制度結構當中。現在人們已經愈來愈清楚，我國社會轉型期的社會沖突和危機，更多地源于我們某些領域的制度結構“失范”與權力腐敗。腐敗的危害在于“亡黨亡國”已經不是危言聳聽。近些年來，我國經濟獲得了高速發展，但是權力高度集中不受制約的現象與多重的制度結構失衡極可能將我們推到“拉美陷阱”的邊緣:傳統道德滑坡，社會誠信喪失，基尼系數高企，地區利益之間的政治經濟嚴重失衡，畢業即失業導致的新“讀書無用論”重新抬頭，城鄉二元結構加劇，政治經濟精英結盟抗爭，弱勢群體期待街頭政治，住房、醫療、教育成為民生問題的新“三座大山”……這些長期積累下的社會問題，在任何時間任何情況下，隨時都可能成為突發性群體事件的直接根源或導火索。［2］

二 我國社會轉型期群體性事件的預防

對于群體性事件，無論怎樣妥善地處理，都不及事前和諧穩定地消解更符合社會轉型期的發展需求。所謂科學發展觀，就是要求政府學會對社會管理的科學性與預見性，學會能夠在日常社會生活的各種矛盾中化解沖突，維護穩定。

突發性是社會轉型期群體性事件的顯著特征，但是社會轉型期群體性事件與其他事件一樣，也有規律可循。從哲學上看，突發性群體事件也是一個由量變到質變的過程，矛盾與沖突本應通過疏壓與釋放緩解，而放棄了這些手段就等于是對矛盾與沖突的集聚增量，推速進入潛伏期的陣痛階段，此時只要有一個小小的“薪火”就有可能引爆事件。但是，潛伏期的陣痛卻往往容易被人忽視，尤其是在各種利益的追逐中。因此，我們在構建突發性群體事件的預防體系時，必須考量可能發生矛盾沖突的領域和其中每一過程的每個環節。鑒于此，筆者認為，考量我國社會轉型期群體性事件的預防，應當從以下幾個方面著力:

第一，政府要“以人為本”，強化依法行政與服務行政。中共十七大以來，“權為民所用”一直就是新一屆政府的執政要義，“以人為本”的政府就是要關注民生，關乎民意，滿足民眾的各種需求。除了民生問題外，尊重與保障公民基本權利，尤其是與生存息息相關的社會權利，這也是政府履責的基本表現。因為，群體性事件的發生，并不一定都是民生問題，還有可能就是社會公平、公正的人權問題。

第二，強化公共服務職能，實現基本公共服務均等化。基本公共服務作為全體公民基本的人權保障，全體公民都應當公平、平等、普遍享有這種公共服務。在改革進程中，如果公共服務不到位，基本公共服務非均等化，就將使我國社會發展失去“穩定器”、經濟運行缺少“減震器”、社會公平喪失“調節器”。因此，強化政府公共服務職能，實現基本公共服務均等化，這是預防群體突發事件的重要舉措。公共服務均等化是政府為公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品和公共服務［3］。這是公共服務均等化的內涵所在。因此，政府要把保障廣大社會成員公平享受義務教育、基本醫療和公共衛生、公共就業服務、基本社會保障等基本公共服務作為根本任務來完成。

第三，構建政策倡議聯盟，保障政策有效執行。基本公共服務的內容是民生的核心，從公共政策的角度看也是各方利益主體博弈的“公共場域”。它之所以為“公共場域”，就是政府、市場、第三部門在這之中，既緊密結合，同時又借助其展開博弈行為。自新中國建立以來，中央與地方權力分配機制經過五次大的調整(近時則是1994年的中央與地方財稅分配機制改革)，但是“并未使中央與地方之間的博弈關系趨于緩和，反而在原有的領域以新的方式，或在新的領域趨于激化”［4］。在基本公共服務領域，核心問題在于中央與地方權責劃分不明確，突出的就是中央對地方的轉移支付政策亟待完善。因此，強化基本公共服務職能，實現基本公共服務均等化，就必須完善承載基本公共服務的公共政策，促進中央政府與地方政府之間實現正和博弈。

倡議聯盟模式主張政策主體在核心理念指導下的政策執行，同時也是政策學習的過程，并且在這一學習過程中完成政策的變遷。而要實現政策變遷模式的轉換，倡議聯盟模式主張政策自身時間要比較長，至少需要實施10年以上的政策，為各方政策學習提供充足的時間或空間。因此，倡議聯盟模式作為基本公共服務的政策選擇，是預防突發性群體事件的最為有效的措施。

第四，建構群體性事件的預警機制。一般來說，預警體系在群體性事件發生前，要關注三個方面問題，即可能引發群體性事件發生的“導火線”、可能惡化事件的流言傳導和可能聚眾參與的多重因素。“導火線”是矛盾的誘發因素，但不一定就是矛盾的核心本質;流言傳播是助推或惡化事態的的輿論傳導，但流言又并非完全是空穴來風;而聚眾參與的多重因素則可能是邊緣性擴大群體的附加因素，但這些都對事態的發展具有舉足輕重的作用。因此，預警體系只有主動地了解、掌控這三個方面，才可能采取有效的控制措施，由被動應對變為主動地將群體性事件遏制在發生之前。為此，預警機制的著力點在于:一是通過民意表達機制消減群體性事件的誘因。二是遏制流言傳播的載體與空間，防止誤導與惡化事態。三是拓寬社會參與渠道。總之，預防群體性事件的發生在很大程度上取決于群眾和社會力量的動員和參與。動員社會力量參與，一方面可以使公眾直接了解事件真相，消除恐懼，起到穩定的作用;另一方面可以使政府的政策獲得支持率，增強社會凝聚力，從而有效緩解社會矛盾。

第五，設計完備、周密、嚴謹的應急預案，建構群體性事件的處理機制。編制、修訂應急預案，建立健全各種預警和應急機制是各級政府的一項重要任務。有備無患，周密嚴謹的應急預案在群體性事件發生時將有助于危機問題的解決和常態的恢復。應急處理機制的組織載體為綜合性應急處理機構、各專項應急處理機構、部門應急處理機構、地方應急處理機構、企事業單位應急處理機構，以及大型集會活動應急處理機構，他們各自的法律地位、相互間的權力配置關系及其組織形式都是不同的。應急管理組織是一個縱向和橫向機構、政府與社會相結合的復雜系統，構建應急管理機制應當以強有力的應急處理組織體系作保障。應急管理機制是應急處理組織體系在突發事件發生、發展、變化全過程中的制度化、程序化的動態體現。

總之，我國社會轉型期也是群體性事件的高發期，因此，深刻分析群體性事件的成因，并從國家安全的高度尋求防范的對策，這是推進社會穩定與發展必須面對的問題。

［1］ 孟慶英.論群體性事件的誘因及預防［J］.《理論探索》，2006.6:136.

［2］ 鄭志平.公共治理理念:公共危機管理的關鍵因素［J］.東莞理工學院學報，2006.10.

［3］ 中國(海南)改革發展研究院.中國公共服務體制:中央與地方［M］.北京:中國經濟出版社，2006，第45頁。

［4］ 孫德超:基本公共服務均等化與中央和地方博弈規則的完善［J］內蒙古社會科學(漢文版)，2012，(1)。