國外破解農村融資瓶頸的法律制度借鑒

汪曉舟 （武漢工程大學法商學院，湖北 武漢430205）

當前，我國 “三農”問題已經成為制約社會主義經濟發展的一大難題。“三農”問題的關鍵是資金問題，而解決 “三農”融資問題則必須有完善的法律制度支持及保障。我國雖然目前已建立起相對完善的社會主義法律體系，但涉農融資類法律制度仍存在較大缺陷。而且大部分金融類法律制定的目的并非基于為 “三農”服務，導致現行法律制度嚴重滯后于 “三農”實際發展形勢。相對于我國農村融資法律保障制度的困境，美國、日本的涉農融資類法律制度經過了實踐的考驗，為其農業現代化的發展做出了卓越貢獻，吸取其成功經驗能讓我國少走彎路；而印度和孟加拉同為發展中國家，環境更貼近于我國，他們的涉農融資法律制度對解決我國 “三農”問題更具實踐意義。

1 美國涉農融資法律制度的借鑒

美國作為老牌發達資本主義國家，農業處于世界上最發達的水平。美國建立了完善的農業融資法律保障體系，以及依托法律制度設立了多層次、多元化的立體農業融資機構，使得其農業能健康迅速的發展。

美國的農村金融體系建立，始于1916年頒布的 《聯邦農業貸款法案》 （The Federal Farm Loan Act．June 23，1916）。法案制定的目的在于：為農業發展提供資金支持，為基于農產抵押的投資創立一個標準的形式，平衡農業貸款的利率，供應美國債券市場，提供郵政儲蓄的投資，為美國創立政府托管人和財產代理人，及其他目的［1］。具體來講，聯邦農業貸款委員會將美國劃分為包括阿拉斯加在內的12個區域，每個區域設立1個聯邦土地銀行，應對農業貸款的需求。法案規定了聯邦土地銀行的組織結構，由于是新組建的機構，聯邦土地銀行由聯邦農業貸款委員會指派的5名主管聯合管理，這5名主管必須是銀行所在地的具有美國國籍的當地居民。同時規定了聯邦土地銀行組織執照的相關注意事項，組織擁有的權利，董事會成員的選舉機制，以及聯邦土地銀行初始股本的最低限額。除卻聯邦土地銀行的相關設立規定外，聯邦農業貸款法案還制定了農業貸款合作社的相關規定。法案規定聯邦土地銀行不直接對單個農場主貸款，需要貸款的農場主必須加入合作社，合作社成員最低為10名農場主。需要貸款的農場主通過合作社向聯邦土地銀行進行申請。

《聯邦農業貸款法案》是美國農業融資制度邁出的重要一步，但實踐中并不能滿足所有的農業融資需求。基于能夠為農場主提供便利的農業和牲畜信用貸款，以及為了改進 《聯邦農業貸款法案》和 《聯邦儲備法》制定了 《農業信貸法》（1923年）。法案為了補充現有信貸系統的不足 （僅提供90d以內的短期貸款，農場主可能因生產周期較長而無法按時還貸），建立了聯邦中期信貸銀行，以滿足農場主急需的周期為6個月至3年的農業貸款。在1933年頒布了修訂過的 《農業信貸法》，根據實踐經驗通過法案設立了生產信貸協會，同時以 《聯邦農業貸款法案》劃分的12個信貸區域設立了12個基層的合作社銀行，更為近距離的為農業合作社提供貸款服務。

除了建立完善的農業信貸融資金融體系，美國還建立了完善的農業保險法律體系，可以在農場主遭受自然災害或其他意外時獲得保障，也是獲得資金的一個方面。由于19世紀末20世紀初美國私人保險公司經營農作物保險失敗，美國政府組建了議員委員會對農作物保險的相關事項進行調查，最終頒布了《1938聯邦農作物保險法》，逐步構建起聯邦、州、地方3個層次的農作物保險機制。

美國涉農融資法律制度對解決我國農業融資問題有著重要意義。第一，立法先行。相比我國涉農融資立法滯后于發展，美國則是以法律確定制度，以法律確立相關機構。在實踐中相關機構的運行有法可依，減少了出現問題的幾率。第二，合理劃分縱向層次，逐步通過立法構建三級農業貸款機構。美國首先依法設立的是聯邦即國家一級的農業貸款機構，然后根據實踐發現其不足進而立法構建州一級機構，最后通過立法設立基層農業貸款機構，最終形成立體化的農業融資體系。第三，實踐中通過修正法案使法律能適應現實的發展。其相關法案頒布后并不是一成不變形成定制，而是根據實際情況不停的對其進行修正。就 《聯邦農業貸款法案》來看，從1916年頒布到1923年間，美國國會對其進行了幾十次修訂。而 《1923農業信貸法》某種程度來說也是對 《聯邦農業貸款法案》的改進補充。

2 日本涉農融資法律制度的借鑒

日本雖然在2010年GDP總量被中國超越，但它仍然是世界第三大經濟實體。特別是日本從二戰后百廢待興的窘迫狀況到如今的經濟繁榮，其發展道路值得我國學習。就農業來看，日本雖然是一個以服務業占GDP最大比重的高度現代化國家，但它以12%的可耕土地完成了50%的糧食自給率。農業作為日本的弱勢產業，能夠取得這樣的成績，必須歸功于政府高度重視其基礎地位，為其制定的一系列支持與保護農業及農民利益，具有日本特色的涉農法律制度。

日本的涉農融資法律制度，從整體統籌角度來看有 《農業改良資金助成法》與 《農業現代化資金融通法》；從行業角度來看有 《農林漁業金融公庫法》；災害保險類有 《農水產業協會存款保險法》、《農林漁業者受災等有關資金融通暫行措施法》、《農林水產業設施災害重建事業費國庫補助暫行措施法》、《農業災害補償法》等相關法律。《農業改良資金助成法》以向新興農作物領域發展以及引進新技術時必要的資金為對象 （貸款期限為10年以內，無利息），規定國家以及各級政府必須在財政預算內安排一部分的必要貸款，建立了農業改良資金借貸制度，并對相應細則如政府補助、借貸的限額、借貸款的利率與償還期限、擔保、貸款申請、償還及違約金等做了具體規定；《農業現代化資金助成法》設立的目的主要是 “讓農業者等及農民協會在進行有關農業方面的貸款時能順利借貸到長期低息的設備資金。國家對都、道、府、縣進行的利息補助措施給予援助或采取自行利息補助措施，從而使得農業者等資金得以高度化配備，達到促進農業經營現代化。”（日本1961年2月10日法律第202號，1994年6月29日法律第69號最終修訂 （目的））《農業現代化資金助成法》規定，都、道、府、縣根據貸款機關的契約對該貸款機關貸放的農業現代化資金進行利息補助，必要時國家可以在預算范圍內，根據政令規定，對其經費的全部或部分給予補助。同時，日本是一個自然災害特別是地質災害多發國家，其農業災害保險類法律如 《農業災害補償法》明確以 “彌補農民農業經營不測事故的損失及謀求農業經營的穩定”為目的，很好地保障了農民在遭遇突發自然災害之后恢復生產的資金來源。

從日本地理環境來看，作為島國其國土狹小，農業耕種面積更是有限，導致其農業是弱勢產業。由于日本地理環境的限制，其農業必然是小規模分散經營的模式。日本政府則根據現實環境將發展農業的關鍵點確立為努力提高農業的現代化水平，扶持單個農戶生產經營。其涉農融資立法也緊緊圍繞提高農業現代化水平及發展新興農作物和引進新興農業技術。同時日本農業規模較小，政府從行業角度對其融資進行立法，保證農業生產經營過程中的融資需求有明確的法律保障。更為關鍵的是在建立完善的涉農融資法律制度的基礎上，日本政府通過立法確立國家財政對農業的扶持補助政策，保證了其農業健康可持續的發展。

3 印度涉農融資法律制度的借鑒

印度與我國相似，同為發展中國家，也是一個農業大國，農村人口占總人口的72%，是世界上最大的糧食生產國之一。據2008年1月新華網報道，歐盟委員會發表的一份報告指出，由于農業近年來的發展迅速，印度已從一個糧食進口國轉變為農產品凈出口國［2］。其農村金融法律的保障作用可見一斑。

印度的涉農融資法律制度，主要有 《印度儲備銀行法案》、《農村信用合作社法》、《地區農村銀行法》、《國家農業和農村發展銀行法》等。根據 《印度儲備銀行法案》設立的印度儲備銀行是印度的中央銀行，在涉農融資中主要負責監管與協調其他下級銀行。1904年，印度政府頒布了 《信用合作社法案》，對信用合作社進行了法律規定。1912年，又頒布了 《合作組織法案》，對各種合作組織的地位進行了法律確定。以此為基礎建立的合作金融機構組成了農村信貸的主要部分，提供了印度農業信貸大部分的資金。20世紀60年代中后期，由于合作金融開始難以滿足農業、農村和農戶的信貸需求，印度政府頒布了 《銀行國有化法案》。印度儲備銀行據此對商業銀行進行國有化改造，并要求每家商業銀行至少要在其所在地區的農村開設一家分支機構。這一政策使得印度商業銀行向農村提供金融服務的機構網點數量大大增加，銀行貸款中農村地區的貸款份額大大提升，每家商業銀行所擔負金融服務的農村人口數量也相應大大減少。1975年印度政府頒布了 《地區農村銀行法案》并據此設立了地區農村銀行，專為信貸服務薄弱地區的貧困農戶提供信貸支持。此外根據印度 《國家農業和農村發展銀行法》設立的國家農業農村發展銀行是印度農業政策性銀行，是印度政府與印度儲備銀行共同出資組建的，除了提供支農信貸以外，還對涉農融資的相關金融機構提供再融資服務。

分析印度的涉農融資法律制度，可以發現除了其法律體系完善，結構合理之外，最為重要的是印度政府通過立法手段提升了涉農融資機構的覆蓋面以及信貸投放水平，其農村金融覆蓋度在世界范圍內都是領先的。這對提高我國涉農融資水平也有著重要借鑒意義。

4 孟加拉涉農融資制度的借鑒

孟加拉國是世界50個最不發達國家之一，80%人口生活在農村，全國約50%人口生活在貧困線以下。雖然孟加拉國并沒有專門的涉農融資法律制度，但其涉農融資領域的 “鄉村銀行”模式 （格萊明銀行）卻為廣大發展中國家所借鑒，這一制度在孟加拉的推行讓數以百萬計的家庭脫離了貧困線。

“鄉村銀行”（GremeenBank，簡稱GB）是孟加拉經濟學家尤努斯教授于1976年創立的發行微型貸款的機構，1983年被政府批準承認成立銀行。GB主要向農村貧困人口特別是貧困的女性提供無擔保、無抵押的小額貸款。GB系統發放貸款基于一個觀點即 “貧窮的人都有未開發的技術”，通過幫助貧困的人開發出謀生技術使他們擺脫貧困，自然也能保證貸款的償還。GB模式的核心是 “借款小組”，這一小組由村中5人自愿組成并選出1名組長及1名秘書，GB對小組進行培訓使其了解貸款規則與管理制度。發放貸款的順序為，首先是小組內最需要貸款的兩名成員，然后是除組長的另外兩名成員，最后為組長。只有當前一組成員按期償還了貸款時，后一組成員才能獲得貸款，組長最后獲得貸款。早期的GB模式下，如果某一成員無法償還貸款則可能因為其他人無法獲得貸款而導致小組內部矛盾。2000年GB對傳統模式進行反思，開發出了 “廣義化推廣模式”，即更為靈活的借款人退出機制，保證借款人不必為小組其他成員承擔連帶責任，確保GB發放貸款真正不需要抵押、法律工具以及小組擔保和承擔連帶責任。

孟加拉的 “鄉村銀行”為處于社會最底層的貧困人群提供貸款，完全不需要他們提供抵押、擔保或是簽署任何法律文件等，正是傳統貸款業務中最需要獲得融資需要的貧困人群所無法逾越的障礙。更重要的是 “鄉村銀行”并不僅僅單純的貸出資金，而是關注有資金需求的窮人的生存狀態，幫助他們利用貸款擺脫貧困，這才是值得我國借鑒與關注的部分。

［1］美國國會．聯邦農業貸款法案 ［Z］．美國：美國國會，1933年．

［2］新華網．歐盟報告：印度已成為農產品凈出口國 ［EB／OL］．（2008-1-14）［2013-1-20］．http：／／news．xinhuanet．com／newscenter／2008-01／14／content＿7418791．htm．