鄰避（NIMBY）設施
——物權法語境下的規劃新議題

葉祖盼，吳星成，聶勇

(重慶市規劃設計研究院，重慶401147)

鄰避（NIMBY）設施
——物權法語境下的規劃新議題

葉祖盼，吳星成，聶勇

(重慶市規劃設計研究院，重慶401147)

《中華人民共和國物權法》頒布實施后，由鄰避設施所導致的居民維權事件出現了集中高發的態勢。文章從鄰避設施的社會屬性出發，針對現行規劃體制中應對鄰避設施設置的不足，提出了適應鄰避設施社會屬性的規劃建議，以期對社會轉型期的城市規劃發展有所裨益。

公共設施；鄰避設施；物權法；城市規劃；社會屬性；負外部性效應；城市空間；社會整體效益最優化

0 引言

《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)作為民法的重要組成部分，主要“調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系”，即界定和處理通常意義上的“財產”問題。隨著我國城市化進程的加快，城市人口迅速增長，使得城市的公共設施配套面臨著較大的壓力。

許多為了緩解城市壓力的公共設施，諸如垃圾中轉站、高壓線、殯儀館的新建或擴建都遭到了附近居民的反對，成為了居民維權的高發地。這些公共設施是城市建設發展所必需的設施，但是由于其本身所具有的負外部性效應，使得對其附近居民的利益造成了損害，成為不受當地居民歡迎的鄰避設施。

《物權法》頒布實施以來，由鄰避設施所導致的居民維權事件在全國發生了許多，如上海閔行高壓線維權事件、上海磁懸浮散步事件、廈門PX項目散步事件、北京六里屯維權事件等等，這些事件都反映了居民對于維護自身權益的關注。鄰避設施的設置問題是近年來城市建設方面的一個新課題，也是構建和諧社會、關注個體權益的重要內容。城市規劃作為調控城市空間資源，指導城鄉發展與建設，維護社會公平，保障公共安全和公眾利益的公共政策之一，在城市鄰避設施的設置問題上，如何在維護公共利益的同時保障個體利益，維持社會公正，是中國城市規劃在社會轉型期面臨的新課題。

1 鄰避（NIMBY）設施的相關研究

1.1 鄰避（NIMBY）設施發展歷程

早在20世紀70年代，美國社會就出現鄰避情節的說法，但當時大都以反對“污染性設施”為主，如廢棄物清理場、毒性廢棄物處理場、機場、監獄等；近年來，有越來越多的案例涉及到“非污染設施”，如電子通訊設備的鋪設遭到社區民眾的抗爭。另外，諸如一些非生產性設施如收容所、戒毒中心、低收入住宅區等設施的興建，經常會導致政府部門與當地社區之間的矛盾，使得此類設施的建設有著極大的阻力。加拿大曾發生過反對為弱智或殘障人士而設置的住宅區所進行的抗爭運動，其中有部分社區居民甚至反對政府所推動的社會與種族融合政策，堅持反對該興建計劃。由此可見在歐美等先進國家，鄰避沖突涉及到了多個領域，從一般的垃圾站等公共服務設施到低收入者的住宅區都會招致附近居民的抗爭[1]。

1.2 鄰避（NIMBY）設施的定義及內涵

在關于“鄰避”的研究上，目前國內學者大多引用國外對于鄰避的英文含義“Not In My Back Yard”，簡稱為“NIMBY”，即一般所謂的“不要在我家后院”。在鄰避設施的內涵上，將其定義為“隨著時代與科技的進步，為了國家經濟建設發展及生活環境的改善，有部分城市生產生活所必需的公共設施，這些公共設施具有增加全民的利益，但是其建造及營運時所帶來的負外部成本卻由在其附近的居民承擔，從而使這些設施具有不受當地居民歡迎的特質”，這些設施統稱為“鄰避設施”。在國內的鄰避設施的定義上，更多的是聚焦在城市生產生活所必需的公共設施上，而沒有進行延伸[2]。

1.3 鄰避（NIMBY）設施面臨的困境

鄰避設施引起的附近居民反抗行為經常被認為是一種不合理的集體行動，就像Wolsink描述的那樣：每個人都承認公共利益的重要性，但是沒有人準備做出個人的貢獻，結果公共利益不能被釋放，使得這種現象成為了一種囚徒困境。在這樣一種狀態下，每個團體最合理的選擇就是不合作，這樣的聯合結果就是這些設施在任何地方都不能被設置。這樣就會導致

整個社會的一種次最佳狀態[3]，因為這個設施的設置失敗導致每個人面臨了更糟的局面。因此，如何避免這種囚徒困境就成為了城市規劃回避不了的問題。

2 現行規劃體制中的鄰避（NIMBY）設施規劃特征

2.1 單一性

在我國現行的規劃體制下，城市規劃往往被看作一門技術學科，技術的合理性與最優性被認為是城市規劃最重要的屬性。這使得城市規劃的技術屬性被突出出來，而城市規劃的社會屬性則容易被忽視。特別是在規劃的編制過程中，專業人員一般從單一的技術思維層面來考慮規劃的合理性，而沒有擴寬視野，從規劃的社會性、經濟性等方面來綜合考慮。這種單一思維的后果容易導致規劃的僵化，并使規劃脫離公眾，成為一種技術型的權威代言。

在鄰避設施的規劃生產過程中，規劃采用單一的技術思維方式來進行鄰避設施的配置，是以技術規范為依據，從技術最優的角度出發來進行的。而鄰避設施是社會屬性較為明顯的城市公共設施，單一的以技術層面來考慮其規劃設置問題，難以有效的解決由此引發的社會問題。在這種情況下，追求社會整體效益最優化的城市規劃容易變成政府的技術依據，成為發生鄰避沖突時政府或強勢主體重要的法律支撐。

2.2 單向型

鄰避設施之所以不受附近居民歡迎的原因，從經濟學角度上來講主要是因為其本身所具有的負外部性。而在目前鄰避設施的設置問題上，大部分鄰避設施設置中并沒有充分考慮鄰避設施的負外部性問題，而只是簡單的依據技術規范需要設置，并且在設置時對于周邊居民影響的考慮也只是依據技術規范的要求，而沒有考慮居民的實際情況。在目前國內現狀對于鄰避設施的設置大都只是單向的考慮設施設置的經濟技術最優，而沒有從鄰避設施將對附近居民產生影響的角度來重新審視鄰避設施本身需要如何改進，以使得由于設施設置所帶來的負外部性能夠盡量內部化。

2.3 規范化

技術規范是一種標準化的技術規定，由于其本身所具有的普適性的屬性，使得其難以對特殊情況作出準確的界定。城市規劃作為一個公共政策，其面對的并不是一個一成不變的機械意義上的城市空間，而更多的是從社會的角度來分析和解決社會性的城市空間中所出現的問題。同時“鄰避設施”這個名詞本身首先體現的是一種社會屬性，其強調的是設施附近居民所采取的對于設施的一種“鄰避”態度，而這種設施對于整個社會而言是有益的。因此，在鄰避設施的規劃生產過程中，僅僅以標準化的技術規范來應對不同的情況，顯然難以有效的處理好由于鄰避設施設置所產生的社會問題。

3 鄰避設施的規劃建議

鄰避設施的“鄰避”首先體現為一種社會屬性，是一種由于設施的特質所產生的社會不公正的描述。因此，在鄰避設施的規劃生產過程中，就必須要求規劃工作者以一種多元化的視角來看待問題，重視鄰避設施所具有的社會屬性，以社會學的角度出發，融合技術思維及公共政策思維方式，來處理由于鄰避設施設置所產生的社會問題。從社會學和公共政策的角度來看待城市規劃，不僅要求城市規劃在權衡各種利益時要強化社會公正，同時城市規劃的運作程序上也必須體現一種公正性，即在規劃的編制程序上，執行管理程序上均需強化其社會公正性。

3.1 強化規劃的前瞻性和持續性

鄰避沖突出現的絕大部分情況是在地區附近原來并沒有存在該設施，而由于經濟社會發展的需要，需要新建一些公共設施來滿足城市建設的需求，這些新建的鄰避設施對于現有周邊的居民造成了影響，使得他們的原有利益受到了侵害，財產受到了損失。如果在周邊居民購買住宅之前，鄰避設施就已經存在，或者已經預知到鄰避設施的具體位置，那么，市場自然會較大的消化掉由于鄰避設施所帶來的負外部效應，從而有效地減少了在鄰避設施設置前后居民的財產所面臨的損害，降低了居民對于鄰避設施所產生的排斥心理，同時也將減少目前普遍存在的拆遷引發的社會問題。因此，規劃的前瞻性和持續性對于從根源上解決好鄰避設施所產生的社會問題具有非常重要的作用。

3.2 設立社區規劃師制度

在鄰避設施的設置過程中，社區規劃師制度的設立將使得群體利益能夠有效地表達，從而能夠達到有效緩解設施設置過程中所產生的社會矛盾的作用。在城市規劃過程中讓社區規劃師代表廣大的城市市民尤其是受到規劃內容影響的市民參加規劃的編制和討論，將是規劃實現公眾參與的重要表現形式。

社區規劃師制度的設立能夠將居民對于鄰避設施設置的合理訴求得到有效表達，同時能夠在規劃層面消除群體事件發生的可能性，是一個在城市規劃轉型期，城市規劃職業發展的重要方向。

3.3 建立鄰避設施的社會評價體系

在鄰避設施的規劃過程中，建立一套獨立的對于鄰避設施的社會評價體系將能夠較好的理清鄰避設施設置過程中各方利益的得失，社會成本的大小等問題，從而能夠有效的指導鄰避設施的規劃。

鄰避設施社會評價體系的建立雖然涉及到多方面的要

素，但是主要可以分為兩個層面，即社會整體層面及影響到的個體層面。因此，社會評價體系的建立可以從這兩個方面入手進行指標因子的確定。以下對于評價體系進行初步的構想。

3.3.1 社會整體層面評價

在社會整體層面的評價因素應該包括三大方面的內容：（1）設施的受益人群及其范圍評價；（2）受益人群生活質量的改變情況評價；（3）社會整體的支持度評價。

3.3.2 影響的個體層面評價

在鄰避設施影響到的個體層面進行評價，需要考慮到較多方面的因素，包括：（1）設施所影響到的人群及不同人群的影響程度；（2）設施對人群影響的內容；（3）人群對于設施的排斥度評價；（4）居民的意愿評價；（5）替換／改進方案的成本評價。

3.4 鄰避設施負外部性內部化技術處理

上海市靜安區固體廢棄物流轉中心最初的建設方案是一個地上簡易公房式的普通垃圾中轉站，后來在征求居民意見時遭到了一致反對。區里面考慮到該地塊附近周邊沒有休閑綠地，因此，決定結合垃圾中轉站的建設，為居民提供一塊難得的休閑綠地[4]。垃圾中轉站的設計采取了下沉式的設計方式，地面則建成一個開放式的花園綠地，可供市民休閑娛樂。上海曲陽污水處理廠是一座上世紀80年代初建設的中心城區污水處理廠，2005年起曲陽廠實施達標改造，設計日處理污水能力為60000m3。在達標改造過程中，曲陽污水廠通過廠區的綠化環境的改造和改善噪音等技術工藝，減少了對周邊居民的影響。以上兩個案例均是提高鄰避設施的生產工藝，以盡量將設施所產生的負外部性內部化的成功典范。特別是靜安固體廢棄物流轉中心采用新穎的設計手法，為居民提供了難得的休閑空間，創造了巨大的社會效益。

鄰避設施負外部效應內部化的措施從經濟學角度而言是合理的。鄰避設施的特質是使整個社會受益，而其損害則集中于設施附近的居民，這從經濟學角度上講顯然不是一種合理的經濟現象。因此，由代表社會整體利益的政府出資提高設施的工藝水平以減低其對周邊居民的影響程度是符合市場化運作規律的。

4 結論

鄰避現象在我國出現的時間不長，是在我國實行住房商品化進程后才出現的。盡管如此，伴隨著中國政治經濟改革的全面進行，可以預見，鄰避現象在我國將會呈現高發的狀態，而2007年《物權法》的出臺無疑更加劇了這一現象的出現頻率。因此，在這樣一個時代背景下，城市規劃需要發揮其作為統籌城市空間資源、協調各方利益的作用，重視鄰避設施的規劃生產，在處理由鄰避設施所引發的社會問題上有所作為。文章正是基于這樣一種責任感，而從城市規劃角度對鄰避設施進行研究。

[1]李永展.環境正義與鄰避設施選址之探討[J].規劃學報，1999(26):91-107.

[2]何紀芳.都市服務設施鄰避效果之研究[D].臺灣：國立政治大學地政研究所，1995.

[3]何艷玲.后單位制時期街區集體抗爭的產生及其邏輯——對一次街區集體抗爭事件的實證分析[J].公共管理學報，2007，v01，2(3)：36—54.

[4]金通.垃圾處理產業中的鄰避現象探析[J].當代財經，2007，1(5)：78-80.

責任編輯：孫蘇，李紅

施工經驗

外墻抹灰及磚墻防潮層失效修繕

1.外墻抹灰

混水墻外抹灰一直被視為美化建筑外墻立面，裝飾是主要功能，實質上抹灰層還起到保護外墻免遭風雨侵襲和增強墻體整體性的作用。在舊房改造時，有的業主要求鏟掉外抹灰，重新裝修。由于有些墻面外抹灰基層與磚墻粘貼十分牢固，剝離時會傷及墻面，因此舊房改造對外抹灰以修補為主，除了清除空鼓裂縫部分，盡量保留粘結牢固的抹灰基層，對具有歷史意義標志性建筑的外裝飾，盡管外觀有缺損，但更要精心保護，從而保留其歷史痕跡。有些傳統的外裝飾，如水刷石、干粘石、水泥拉毛等，需要經過培訓考核、技術精良的工人操作。老房子抹灰層年久失修，尤其處在高層部位，要進行全面檢查，徹底清除空鼓開裂的抹灰層，以消除安全隱患。

2.磚墻防潮層失效修繕

磚墻防潮層失效，地下水通過毛細管作用滲透墻面。室內墻面長期處于潮濕狀態，影響居室生活環境，地下水中有害成分對磚墻起腐蝕作用，久而久之會影響結構安全。治理方法，切忌用水泥砂漿抹面，治標不治本，地下水還會順墻壁繼續爬升，水泥砂漿與被侵蝕疏松的墻磚粘結不牢，會出現空鼓裂縫。徹底根治辦法是拆除受潮墻磚，補做防潮層，首先要找到滲水源頭，拆墻嚴禁錘擊，受潮侵蝕墻磚拆除并不費力，每次拆墻洞口寬度為1m左右，洞口上呈三角形自然拱，作業面交錯進行，做完防潮層補砌洞口時磚縫砂漿必須填塞嚴實。防潮層破壞一般出現在單層及層數不多的老舊房屋，樓層荷載不大，可以不做臨時支撐。

（摘自《建筑工人》，請作者速與本刊聯系支付稿費）

NIMBY Facility--New Planning Topic under Property Law

After the implementation of Property Law of People's Republic of China,legal rights safeguarding caused by NIMBY facility breaks out quite often.Based on the social attribute and pitfalls in NIMBY facility localization in existing planning system,the planning suggestion of adjusting the social property of NIMBY facility is presented in hope of benefiting the city planning of society in transition period.

public facility;NIMBY facility;Property Law;city planning;social attribute;negative externality effect;urban space;overall social efficiency optimization

TU984

A

1671-9107（2013）06-0007-03

2013-04-22

葉祖盼（1983-），男，福建晉江人，碩士，注冊規劃師，工程師，主要從事城市規劃與設計。

10.3969／j.issn.1671-9107.2013.06.007