論城市礦產再生利用的法律規制

摘要：在高速發展的現代社會，資源緊張和短缺是普遍面臨的矛盾。進一步加大對城市礦產的回收利用，是有效提高資源利用效率的合理途徑，也是建設資源節約型社會，實施新型資源戰略以保障資源安全的客觀要求。中國目前在城市礦產回收利用上存在的市場分散、缺乏規模企業、技術水平較低等問題歸根結底在于制度的不足與缺位。因此，有必要通過對法律規制層面的研究，以促進中國城市礦產回收利用行業更好地發展。

關鍵詞：城市礦產；再生利用；法律規制

中圖分類號：DF465文獻標志碼：A文章編號：10085831（2013）05002206一、城市礦產內涵闡釋

“城市礦產”（Urban mines）又被稱之為“城市礦山”或“都市礦山”，其概念最早的出現源自20世紀60年代美國社會學家雅各布（Jane·Jacobs）所提出的城市及其郊區有在未來成為礦產基地的可能性，其原因在于除了從有限的自然資源中提取資源外，還可以從城市垃圾中開采許多所需要的原材料[1]。日本東北大學教授南條道夫在1988年對城市礦產的概念作了進一步詮釋，他從金屬資源回收利用的角度提出城市可能成為一座進行資源二次開發的礦山，把蓄積有再生資源的廢舊電子電器、機電設備等“再生資源蓄積場所”稱為“城市礦山”[2]。在中國正式下發的《關于開展城市礦產示范基地建設的通知》中，對城市礦產也有較為明確的定義，認為所謂城市礦產，是指工業化和城鎮化過程產生和蘊藏在廢舊機電設備、電線電纜、通訊工具、汽車、家電、電子產品、金屬和塑料包裝物以及廢料中可循環利用的鋼鐵、有色金屬、稀貴金屬、塑料、橡膠等資源，其利用量相當于原生礦產資源。“城市礦產”是對廢棄資源再生利用規模化發展的形象比喻。此后，這一概念在中國學者對城市礦產的研究中已廣泛采用，并基本達成共識。

筆者認為，要準確理解城市礦產的內涵，就必須準確把握其概念中所呈現出的城市礦產的特點：其一，城市礦產所指對象為蘊含在城市的各種廢舊物資中可供再生循環利用的資源，明確了開發利用城市礦產的目的在于使資源得到循環利用。其二，其利用量相當于原生礦產資源，當然不是指我們現在已經利用的城市礦產達到了與原生礦產相同利用規模的程度，而是明確城市礦產的潛在價值巨大，倘若能夠得以充分利用的話，將極大地降低對原生礦產的依賴程度。其三，城市礦產與我們常用的再生資源相比，有其近似的一面，即城市礦產是一種形象的比喻；也有一定的區別，即城市礦產的開發強調對廢棄資源再生利用的規模化發展，倘若產業規模無法做到一定的程度，自然也就談不上是對“礦產”的開發。

城市礦產中蘊藏有極為豐富的資源，日本《金屬時評》雜志曾估算在日本國內的電子產品中，蘊含可回收利用的金6 800噸、銀6萬噸、鉛56萬噸。學者原田幸明對日本“城市礦產”中金屬儲存量進行了測算，其中多種金屬占世界總儲量的比例較大，如金16%、銀22%、銦30%、銅8%，從而推定日本是“資源大國” [3]。中國的城市礦產同樣儲量豐厚，從2005年起，中國每年至少有500萬臺電視機、400萬臺冰箱、500萬臺洗衣機報廢。此外，近年來中國電腦、手機的消費量激增，而電腦和手機的更新速度遠快于一般家電產品，至2012年底，中國城市礦產回收利用主要集中于環渤海、長三角和中部地區的29個城市礦產示范基地，初步形成一定規模的再生資源聚集加工能力。“十一五”期間，中國城市礦產資源利用總量已達6.3億噸，其中寧波金田產業園年回收利用49萬噸再生銅，安徽界首田營循環經濟工業區年回收利用40萬噸再生鉛，已成為國家重要的再生銅和再生鉛供應地，對城市礦產開發的逐年重視也在一定程度上緩解了資源緊缺的約束。但同時也應該清醒地認識到，中國對城市礦產的利用與發達國家相比仍有較大差距，全球城市礦產回收利用產業年產值可達約6 000億美元，其中美國1 100億美元，日本350億美元，而中國年產值約為200億美元。中國每年可回收利用卻未回收的城市礦產資源價值達350～400億美元[4]。

二、城市礦產再生利用法律規制的意義

1重慶大學學報（社會科學版）2013年第19卷第5期

陳德敏，等論城市礦產再生利用的法律規制

（一）保護環境利益

人類環境問題產生的一大原因便是不合理的利用資源，將工業廢棄物或城市生活垃圾隨意丟置造成嚴重的環境污染。環境科學研究證明，當人類對生產生活中產生的廢棄物不能予以有效利用時，廢棄物即會作用于環境并對人類的生存和生態系統帶來危害[5]。從這個意義上講，推動城市礦產法律制度構建顯然具備了保障環境效益的價值。通過對城市礦產回收利用的相關規制和管理，保障自然資源可以最大限度地被循環、永續利用，提高資源利用效率，使環境免遭廢棄物帶來的破壞，從而實現環境效益。

（二）保障資源安全

資源安全是指一個國家或地區持續、穩定、充分并經濟地獲取自然資源，同時又使其發展賴以依存的自然資源基礎和生態環境處于良好或不遭受破壞的狀態[6]。由于中國面臨較為嚴峻的資源安全形勢，為解決資源緊張和短缺的問題，有必要在立法上明確體現對資源循環、永續利用的要求。構建城市礦產回收利用法律制度，有助于引導和規范全國范圍內的城市礦產回收利用，推動傳統工業模式的轉變，促使經濟增長由粗放向集約轉變，由資源消耗向資源循環永續利用轉變，從而有效保障中國的資源安全。

（三）促進生態文明

在資源面臨緊張和短缺的情況下，加大對城市礦產的利用和產業的扶持是生態文明建設的客觀要求。從實踐層面考量，充分有效利用城市礦產不僅僅是對廢棄物進行有效回收和再利用，而且是從產品的設計階段即要求做到資源節約、無害化處理與清潔生產。因此，將城市礦產再生利用以法律的形式予以規制能有效將資源節約、綠色消費和環境友好的理念在全社會推廣，實現生態文明的發展要求。

（四）實現經濟效益

城市礦產產業具有較強的經濟潛力：一方面，通過法律手段將城市礦產產業納入規范管理的軌道，引導其向規模化、規范化方向發展，使之成為新的經濟增長點，實現其經濟價值；另一方面，通過相關法律規范和制度，將不符合規定的經營者清理出城市礦產回收利用行業，規范市場和行業秩序，保障城市礦產行業領域形成良好的經濟秩序，為促進循環經濟產業健康有序發展營造良好的宏觀環境。

三、城市礦產再生利用之立法現狀與域外借鑒

（一）城市礦產再生利用的立法現狀

在2010年國家發改委、財政部正式下發《關于開展城市礦產示范基地建設的通知》以前，中國尚沒有對城市礦產概念作出明確的界定，對于城市礦產回收利用的法規政策均以再生資源或循環經濟的形式予以規定。較有代表性的包括2002年全國人大通過的《清潔生產促進法》，該法設定了為發展循環經濟、促進企業之間在資源和廢棄物綜合利用等領域進行合作、實現資源的高效利用和循環使用、促進清潔生產等生產活動的一系列法律制度；2009年開始實施的《循環經濟促進法》也著重強調提高資源利用效率，保護和改善環境，在生產、流通、消費過程中進行減量化、再利用、資源化的活動。“十一五”期間，國家進一步提出大力建設環境友好型、資源節約型社會目標，以城市礦產為主的再生資源法規政策得以快速發展。2006年，國家發改委發布《“十一五”資源綜合利用指導意見》，強調了發展再生資源的重要性，將構建再生資源回收體系、建設和提高再生資源產業整體水平作為資源綜合利用重點發展領域。2007年由商務部、發改委等6部委聯合發布的，針對再生資源回收體系管理的《再生資源回收管理辦法》對再生資源作出了最新界定。同時，青島新天地工業園、天津子牙循環經濟產業園區等國家級靜脈產業示范試點被創建起來，將再生資源產業擴大到了園區層面。2010年5月，國家發改委、財政部聯合下發了《關于開展城市礦產示范基地建設的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出開展“城市礦產”示范基地建設是緩解資源約束瓶頸的有效途徑，是減輕環境污染的重要措施，是發展循環經濟的重要內容。提出通過5年的努力在全國建成30個左右“城市礦產”示范基地的任務并在國家“十二五”規劃中將這一目標增長為50個。這一《通知》的下發是繼中國《廢舊家電及電子產品回收管理條例》、《再生資源回收管理辦法》和《循環經濟促進法》等系列政策、法規之后在循環經濟領域的又一重大舉措，意味著國家和政府部門正式承認和接受“城市礦產”這一概念，并直接布局全國“城市礦產”的開發利用，是國家資源觀念和戰略的重大轉變[7]。

盡管現行的規章制度中存有一些關于資源回收利用方面的規定，但是在城市礦產開發利用及促進整個產業發展的法律規制層面中國依然存在比較明顯的不足與缺位。

首先，在法律位階層面，現行規范絕大多數以各種“意見”、“通知”、“辦法”等形式出現，沒有任何一部由全國人大通過的法律來專門調整城市礦產回收利用及其產業發展，極度缺乏法律效力和規范，長此以往勢必造成城市礦產回收利用制度缺失，形成產業發展瓶頸。

其次，缺乏對不同種類城市礦產的有效管理辦法。在相當長一段時間內，中國比較注重對廢舊金屬的回收、利用和管理，但隨著時代的發展，城市礦產種類逐漸增多，尤其是對電子產品的回收利用缺乏有效的管理手段，盡管部分地方性法規（如上海市）將電子廢棄物納入管理范圍，但從全國看，近年來由于缺乏統籌管理手段導致的廢舊電池、家用電器等電子產品被隨意棄置或低級利用的現象不勝枚舉，造成了嚴重的環境污染，也浪費了大量本可以被利用的蘊含于城市礦產中的寶貴資源。

綜上所述，由于中國尚沒有一部專門調整城市礦產回收利用和促進產業發展的基本法律，因此對整個城市礦產乃至再生資源行業的管理還存在較大的不足與缺位，在很大程度上制約了城市礦產的回收、開發與利用。

（二）城市礦產再生利用法律規制的域外借鑒

1.德國

在發展循環經濟方面，德國走在世界前列，其做法是使廢物經濟管理貫穿于整個經濟循環之中，實現一種面向未來、可持續的循環經濟。德國在促進城市礦產發展實踐道路上頒行的第一部法律是1972年的《廢棄物處理法》，該法要求將傳統的城市垃圾堆放改為焚燒或深埋，并從垃圾焚燒中獲取電能和熱能。經過實踐，德國意識到簡單的垃圾末端處理并不能從根本上解決問題，為此在1986年頒布了《限制廢棄物處理法》，該法明確將廢棄物管理的優先順序確定為：避免產生—循環再利用—處置，將避免廢棄物產生置于首位。1991年，德國出臺《包裝廢棄物處理法》，該法以循環經濟的理念要求盡量減少不必要的包裝。減少包裝材料的消耗量，對包裝多次重復使用，以及再循環那些實在無法避免的包裝。自該法實施以來，諸如塑料、紙板、玻璃、鋁皮等主要包裝材料的回收率接近85%，成效明顯。1994年德國制定《循環經濟與廢棄物管理法》，這是世界上首次在國家法律中出現循環經濟的概念，把再生資源利用提高到發展循環經濟的高度，并建立配套的法律體系。其核心思想是所有資源必須盡力減少用量；同時要求不僅廢包裝要循環使用，而且所有廢舊產品均要回收再利用。在這一法律框架下，根據各個行業的不同情況，又制定出了該行業發展循環經濟的相關法規，如《廢舊汽車處理規定》、《廢舊電池處理規定》、《廢木料處理辦法》等，這些立法措施極大地推動了德國城市礦產的利用效率。

2.日本

日本作為工業體系完備而資源又極度匱乏的國家，其對城市礦產的利用及其產業法律保障體系的構建值得中國借鑒。1971年日本頒布《廢物處理法》，將廢舊物品分為一般廢棄物和產業廢棄物兩大類，分別管理，回收利用；1991年，施行《再生資源利用促進法》，進一步明確減少廢棄物產生、重復利用城市廢棄產品及其零件和資源再生利用原則；2000年，日本集中出臺一系列旨在推行循環經濟的法律法規，包括《建立循環型社會基本法》、《廢棄物處理法修正案》、《資源有效利用促進法修正案》、《建筑材料循環法》、《可循環食品資源循環法》、《綠色采購法》和《家電再生利用法》。自此，日本建立起以《建立循環型社會基本法》為基本法統領綜合法和專業法的促進再生資源利用和循環經濟發展的法律體系，基本建成企業、行政機關和消費者三位一體，遏制廢棄物產生、推動資源再生和預防隨意處置廢棄物等多重目的的體制，做到充分利用城市礦產和發展循環經濟有法可依，有章可循。

3.其他國家

美國在資源使用及消耗上曾經以高產出、高消耗著稱，但自20世紀后期開始，也逐步意識到可持續發展的重要意義，相繼制定《資源保護和回收法》、《污染預防法》，強調資源節約使用、擴大清潔能源使用比例及廢棄物循環使用的重要性，各州也出臺了有利于城市礦產回收利用的法律，加州推出《綜合廢棄物管理法令》，要求對50%的廢物以再循環的方式處理；佛羅里達向本地銷售的飲料瓶征收5美分的處理稅，以開展資源再生和循環利用的相關研究[8]。

北歐國家長期以來亦相當重視對再生資源的利用，在瑞典，《廢棄物回收處置法》作為促進再生資源利用的基本法律，有效促進了資源的重復使用與循環利用；在丹麥，其1991年修訂的《環境保護法》對廢棄物的處理與加強城市礦產的利用也有較為明確的規定。丹麥的卡倫堡工業園區被譽為工業生態學的經典范例，園區內的企業通過相互交換諸如“廢水”、“廢氣”等廢料，作為自己生產中的原料或輔料，獲得顯著的經濟、社會和環境效益。

通過對歐美發達國家再生資源產業法律保障機制的考察，我們認為，從整個“城市礦產”開發的戰略看，發達國家的“城市礦產”開發主要實現3個層面的目標：減少廢棄物產生的源頭、資源再生循環利用和降低對環境的影響。在管理體制上大部分采用政府負責管理和規劃，并制定嚴格的法律法規進行規范，財政、稅收政策予以引導、鼓勵。

中國作為一個正處于經濟高速增長，資源需求大而又相對緊缺的國家，同時面臨著因消費增長而產生大量廢棄物和傳統生產領域因粗放型經營方式而產生的大量環境污染和資源浪費的問題，因此有必要盡快制定適合中國國情的旨在推動城市礦產回收利用及其產業發展的相關法律制度，以利于全社會了解城市礦產的意義及各級政府在推動城市礦產產業發展中的義務和職責。

四、構建城市礦產再生利用法律制度的相關建議

（一）城市礦產再生利用法律體系的完善

與當前形勢下中國需要城市礦產產業迅速發展的迫切性相比，相關法律體系的建設處于嚴重滯后狀態。筆者認為，在搭建城市礦產法律體系過程中，應著重考慮以下幾方面的問題：其一，必須從貫徹新型資源戰略的高度確定城市礦產產業的發展方向，從保障國家資源安全、推進生態文明建設的角度確立城市礦產產業的發展目標；其二，理順各部門對城市礦產的管理職能，將城市礦產產業鏈條作為整體系統管理，改變過去職能分割、重疊的局面，提高管理效率；其三，治理與構建城市礦產再生利用體系，確立廢棄物技術處理等級，并以技術等級為標準制定關于生產生活領域對廢棄物處理的具體法律條款和政策細則；其四，對于可能涉及的相關社會經濟關系則制定相應的單行法予以規范，各行業也應該根據本行業產品特點制定具體法律法規促進城市礦產的再生利用，研究制定《包裝回收利用條例》、《廢舊電子產品回收利用條例》、《廢舊金屬回收利用條例》、《建筑材料回收利用條例》等，同時進一步完善各類物料回收利用的相關技術指標和企業資格評審制度，逐步建立起城市礦產再生利用法律體系。

（二）城市礦產再生利用的法律制度構建

基于中國當前正積極推進的資源戰略，有必要盡快制定旨在推動城市礦產回收利用的法律以促進循環經濟模式的發展，構建一套適合中國國情、適應可持續發展要求的法律制度。

1.選用環保材料制度

隨著人類認識程度的提高和技術的進步，人類開始探索合理利用資源、提高資源利用效率、實施生產和消費的無害化排放和零排放的新途徑[9]。生產原材料的選用直接關系到廢棄物產生的多少及產生廢棄物后能否得到最大程度的降解，可否回收及回收后能否再利用的問題。根據“零排放”和源頭控制的原則，應在立法中規定在生產活動中盡量選用環保材料，禁止使用對環境造成破壞性影響和廢棄物不易處理的材料，做到盡量避免城市垃圾的產生。

2.建立城市礦產回收循環利用系統制度

中國現有的物資回收主要由物資部門和供銷社系統組成，由于物資回收和廢物處理分屬不同部門管理，造成缺乏統籌管理、資源再生利用水平低下等諸多弊端，建議在立法中根據現實國情和市場經濟運作特點，建立歸口部門與管理分工協作，吸納各種經濟成分參與有序競爭，綜合利用與無害處理相結合的集科研、產業、貿易一體化的現代城市礦產回收體系。

3.施行嚴格的市場準入制度

中國現有資源回收利用企業受經營范圍、交易方式、資金投入等因素制約，存在企業規模小、制度規范不完善等缺陷，在一定程度上造成資源流失和二次污染問題。在立法中規定市場準入制度旨在對從事城市礦產利用的企業進行嚴格的資格審查，認證其實施的技術手段和生產條件及從業人員的技能鑒定，嚴格禁止不符合條件的企業和個人從事城市礦產開發經營事務。

4.生產者責任延伸制度

該制度的核心理念是要求生產者不僅對其生產過程中產生的環境問題承擔責任，同時要對產品在整個生命周期內所可能產生的環境影響承擔責任。建議在立法中規定生產商應承擔產品廢棄后的處理責任，同時規定生產者有建議消費者購買環保產品及正確處理產品廢棄物的責任。

5.廢棄物回收付費制度

該制度表現為普通居民在向有資格處理廢舊物品的經營單位交付其自有報廢物品時應向經營單位支付一定的處理費用，這一制度在發達國家得到普遍推行且被公眾所接受，如日本在其《家用電器再利用法》中就規定消費者購買家電時就需支付該家電報廢的相關處理費用[10]。但在中國，由于長期以來居民在處理廢舊物品時，不僅不用付費，反而還可以“賣廢品”的方式收取一定的費用，在此情形下推行此項制度需要經過對公眾進行宣傳教育、觀念轉變的過程。

6.法律責任

法律責任是法律所規定的違法行為所承受的制裁性后果。在城市礦產回收利用的相關法律制度中應該明確規定相關主體的法律責任，尤其需要改變目前所承擔法律責任遠小于破壞環境所獲利益的現狀。立法中所規定的法律責任承擔應主要以經濟制裁為主要手段，輔之以警告、教育等手段，以達到切實提高再生資源利用能力與效率的目的。

（三）城市礦產再生利用的相關政策保障

1.加大資金投入力度，推動城市礦產再生利用的技術進步

城市礦產開發利用的程度受生產力水平的制約，過去之所以有大量資源未被充分利用即被放棄，或是利用一次報廢后即被丟棄，正是由于生產力水平相對低下而未能充分認識到資源可再生的價值或是認識到其價值但卻難以開發利用的原因所在。因此，開發“城市礦產”要想真正成為中國資源戰略的重要組成部分，有關部門需切實加大對各類城市礦產開發和利用的科研研發資金支持力度，重點組織開發有普遍推廣意義的“零排放”技術、回收處理技術、綠色再制造技術，同時加強國際交流與合作，引進先進裝備、技術和人才，在更高層次上推動以城市礦產利用為龍頭的再生資源產業的發展。

2.加大經濟、財政扶持力度，鼓勵城市礦產產業發展

目前，中國已出臺了一系列針對城市礦產開發企業發展的優惠政策，如廢舊物資回收企業免征增值稅、廢舊輪胎翻新免征消費稅等。對于已有的政策，要保證落到實處，讓企業得到切實的利好。在此基礎上，可以考慮給予其在財政、貸款和投資方面以更大的支持力度，為經營效益好，具有典型示范意義的優秀企業創造上市的條件，提供更廣闊的融資平臺，以便有效促進城市礦產產業又好又快地發展。

參考文獻：

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[2]南條道夫. 都市鉱山開発——包括的資源観によるリサイクルシステムの位置付け （Urban Mine， New Re-sources for the Year 2，000 and Beyond[J].東北大學選礦制錬研究所匯報，1988.43（2）：239-251.

[3]原田幸明，都市鉱山」を活用する発送と技術：攜帯電話やパソコンを資源化するには[J].NIMS NOW，2008（5）：2-12.

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