促進“菜籃子”工程發(fā)展方式轉變保證大城市蔬菜市場穩(wěn)定供應

陳德明 翟欣

“菜籃子”工程涉及千家萬戶，關系國計民生。農業(yè)部于1988年提出 “菜籃子”工程建設，實施“菜籃子”市長負責制。“菜籃子”工程歷經(jīng)了25年的發(fā)展變化，不僅徹底扭轉了我國副食品供應長期短缺的局面，而且實現(xiàn)了供應品種的豐富和質量安全水平的提升。但隨著我國城市化進程的快速推進，城市農產(chǎn)品保障供給特別是生鮮農產(chǎn)品的穩(wěn)定供給已經(jīng)成為維系城市正常運行的重大問題。特別是對于上海這樣的特大型城市來說，以蔬菜為主的生鮮農產(chǎn)品的均衡穩(wěn)定供應意義重大。面對城市發(fā)展的新形勢和新要求，“菜籃子”工程發(fā)展方式需要進一步轉變，以保障城市蔬菜市場的穩(wěn)定供應，滿足城鄉(xiāng)居民生活水平日益提高的需要。

1 上海“菜籃子”工程發(fā)展歷程及啟示

1.1 發(fā)展歷程

①起步階段（1986－1991年） 從1986年開始，上海蔬菜產(chǎn)銷由計劃經(jīng)濟模式開始向市場經(jīng)濟模式轉變，上海市郊常年菜田開始試行 “管八放二”，即80%菜田由政府計劃安排，20%菜田放開自由生產(chǎn)，此后，由“管七放三”、“管六放四”逐步向放開模式轉變。至1991年11月，上海蔬菜產(chǎn)銷體系告別了運轉幾十年的計劃經(jīng)濟模式，生產(chǎn)品種全面放開，交易價格全面放開，蔬菜產(chǎn)銷進入市場經(jīng)濟模式。

②搞活階段（1992－2000年） 從全國來看，這個階段的特點是將“菜籃子”工程擴展到城鄉(xiāng)結合地區(qū)甚至城市郊區(qū)，同時大力實施“設施化、多產(chǎn)化和規(guī)模化”三化政策。上海菜田在這一階段也隨著城市化建設的加快逐漸向中遠郊轉移，同時許多支持政策開始傾向蔬菜生產(chǎn)區(qū)域，并逐步開展保護地設施建設，完善水、電和農機具等設施裝備。在生產(chǎn)發(fā)生變化的同時，原有的交易市場格局也被打破，全市逐漸形成了以國家級批發(fā)市場為中心、區(qū)域性批發(fā)市場為骨干、產(chǎn)地批發(fā)市場為補充的批發(fā)市場網(wǎng)絡。從1992年開始，市蔬菜公司與菜農每年簽訂的統(tǒng)購包銷合同逐年減少，至1998年徹底結束合同定購，完全進入市場經(jīng)濟。

③快速發(fā)展階段（2001-2009年） 進入21世紀以來，上海蔬菜融入了全國的大市場、大流通。蔬菜產(chǎn)銷徹底由長期短缺轉向供求平衡，開始進入以提高生產(chǎn)能力、優(yōu)化品種結構和提升質量安全的快速發(fā)展階段。“十一五”期間，全市共投入建設資金30.3億元，新建設施菜田近1.4萬hm2。設施菜田對穩(wěn)定蔬菜市場供應發(fā)揮了積極作用，特別是在2008年的冰雪天氣中經(jīng)受住了考驗。同時，通過實施種子工程，加速引進、選育、示范和推廣新品種，市場供應品種不斷豐富，蔬菜良種覆蓋率達90%。層層落實安全監(jiān)管責任，發(fā)展標準化生產(chǎn)，推廣綠色防控技術，實行高效低毒低殘留農藥補貼，并在全國首先禁用甲胺膦等高毒農藥，不斷提升上海蔬菜質量安全水平，蔬菜農藥殘留定量檢測合格率由2001年的61.7%提升至2009年的99.3%。

④新格局（2010年至今） 2010年3月，國務院辦公廳提出統(tǒng)籌推進新一輪“菜籃子”工程建設（國辦發(fā)[2010]18號）；同年8月，國務院召開常務會議，并發(fā)文要求保障蔬菜供應和價格基本穩(wěn)定（國發(fā)[2010]26號）；當年11月，國務院推出“國16條”，要求切實落實“菜籃子”市長負責制，增強價格調控監(jiān)管力度（國發(fā)[2010]40號）。上海結合城市發(fā)展和蔬菜產(chǎn)銷實際情況，實行“菜籃子”區(qū)縣長負責制，并逐步形成了生產(chǎn)扶持、價格保險、安全監(jiān)管、信息監(jiān)測和考核獎勵等常態(tài)化機制，不斷促進蔬菜生產(chǎn)，保障地產(chǎn)蔬菜的穩(wěn)定供應和質量安全。3年來，市郊常年菜田面積穩(wěn)定在3.3萬hm2以上，其中“夏淡”綠葉菜種植面積穩(wěn)定在1.4萬hm2以上。2012年市郊蔬菜播種面積12.5萬hm2，蔬菜上市量347萬t，其中綠葉菜上市量168萬t。蔬菜價格總體上處于穩(wěn)定可控范圍，特別是2012年以青菜為主的綠葉菜價格波動范圍明顯縮小。

1.2 啟示

①高度重視 市委、市政府堅決貫徹中央關于“三農”工作的一系列方針政策，堅持以科學發(fā)展觀為指導，堅持把“三農”工作作為全黨工作的重中之重，提出了絲毫不能因大市場、大流通而忽視地產(chǎn)農產(chǎn)品供給，絲毫不能因農業(yè)比重小而輕視農業(yè)，絲毫不能因農業(yè)比較效益低而放棄農業(yè)。其中“菜籃子”作為最重要的民生工程受到高度關注，市政府與區(qū)縣政府簽訂責任書，并制定考核獎勵辦法，明確任務目標，強化各項政策措施的落實。

②統(tǒng)籌兼顧 堅持市場引導與政府調控相結合，綜合發(fā)揮市場和政府的作用，根據(jù)市場和消費需求，合理規(guī)劃地產(chǎn)蔬菜的生產(chǎn)布局和設施建設。堅持市長負責與區(qū)縣長負責相結合，認真落實“菜籃子”區(qū)縣長責任制，把蔬菜種植面積、綠葉菜上市量以及質量安全等指標量化分解。堅持穩(wěn)定數(shù)量和確保質量相結合，把質量安全指標與蔬菜上市任務同時下達，數(shù)量安全和質量安全要“同時抓并都要硬”。堅持促進菜農增收與保護市民利益相結合，努力尋求菜農收入和市民利益的平衡點，在滿足市民需求的同時，最大程度地保護菜農的切身利益和生產(chǎn)積極性。

③突出重點 一是突出綠葉菜生產(chǎn)。以青菜為代表的綠葉菜是上海市民不可或缺的蔬菜品種，但綠葉菜具有不耐儲運的特性，主要依靠市郊生產(chǎn)，因此上海將綠葉菜生產(chǎn)作為蔬菜生產(chǎn)的重點，將綠葉菜上市量列為區(qū)縣長責任制考核指標之一，并將考核與獎勵掛鉤，同時形成了一系列綠葉菜生產(chǎn)支持機制，為綠葉菜的穩(wěn)定供應提供保障。二是突出“夏淡”、“冬淡”兩個淡季。大多數(shù)蔬菜品種具有不耐炎熱和嚴寒的生理特性，再加上夏季和冬季易發(fā)生臺風、暴雨和低溫、雨雪等災害性天氣，易形成供應和價格的波動，上海通過增加淡季生產(chǎn)面積、改善設施條件、建立價格保險等措施，強化淡季蔬菜生產(chǎn)，保障市場均衡供應。

2 大城市蔬菜產(chǎn)銷面臨的新形勢

上海蔬菜產(chǎn)銷工作取得良好進展，但隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，依然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為“五大風險”：一是自然風險。夏季的高溫、臺風、暴雨和冬季的低溫、雨雪等災害性天氣頻發(fā)，對菜農造成經(jīng)濟損失，并出現(xiàn)階段性市場供應緊缺，形成價格波動，對市民生活造成影響。二是市場風險。蔬菜是市場化程度比較高的品種，對市場變化十分敏感，往往局部地區(qū)、個別品種或單一事件都會引起市場供給和價格的劇烈波動，例如“問題豇豆”事件以及大蒜、生姜等產(chǎn)品被炒作等，導致市場供給和價格波動；“柴油荒”使蔬菜運輸受阻，影響正常市場供應等。三是質量安全風險。隨著人民生活水平的提高，對蔬菜產(chǎn)品的質量和品質提出了更高的要求，且農產(chǎn)品質量安全事故影響較大，以豇豆、韭菜為例，容易把小事件放大到整個產(chǎn)業(yè)，影響整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。四是勞動力風險。從事蔬菜生產(chǎn)勞動強度大、條件差、收入低，種植蔬菜的青壯年勞力嚴重不足，老齡化現(xiàn)象普遍，目前市郊從事蔬菜生產(chǎn)的以60歲以上的老年農民為主，且人數(shù)不足，造成生產(chǎn)粗放、管理不到位。五是社會管理風險。目前上海市郊超過半數(shù)的菜田依靠外來人口種植，為了便于生產(chǎn)、防止偷盜和降低生活成本，不少菜農在田間搭建窩棚，菜田生產(chǎn)生活安全、菜農身心健康以及環(huán)境保護存在較大隱患。

3 轉變“菜籃子”工程發(fā)展方式

今后一個時期，蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本思路是：以轉變發(fā)展方式為主線，以提高產(chǎn)品質量、均衡市場供應為主攻方向。《全國蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》在指導思想中提出，要以市場需求為導向，以科技創(chuàng)新為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，加快轉變蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。上海是一個擁有2 300多萬常住人口的特大型城市，人口不斷增長，蔬菜的剛性需求也隨之增長。同時隨著城市的發(fā)展和人民生活水平的日益提高，人們對蔬菜產(chǎn)品的需求已經(jīng)由簡單的數(shù)量滿足提高到對質量和多樣性的全面滿足。作為全國最大的城市，上海更要以城市需求為發(fā)展動力，著力完善市郊蔬菜生產(chǎn)，加強流通體系建設，提升質量安全水平，促進蔬菜科技進步，健全社會化服務，更好地滿足城鄉(xiāng)居民生活水平日益提高的需要。

3.1 完善市郊蔬菜生產(chǎn)

生產(chǎn)是消費的源頭，建好“菜園子”才能穩(wěn)定“菜籃子”。一是要穩(wěn)定蔬菜種植面積。對于上海這樣的大城市來說，要在堅持大市場、大流通的同時，通過“菜籃子”區(qū)縣長責任制、最低保有量制度、考核獎勵機制以及各項補貼政策的落實，穩(wěn)定地產(chǎn)蔬菜生產(chǎn)面積，保障自給能力，特別是在突發(fā)災害性天氣時，在大市場、大流通受阻的情況下發(fā)揮應急保障功能。二是加強基礎設施建設。設施菜田建設是增強菜田抗災能力、協(xié)調蔬菜供應淡季和旺季以及保證均衡供應的重要手段，對蔬菜生產(chǎn)基地進一步完善遮陽降溫和滴灌微噴等配套設施，進一步改善綠葉蔬菜生產(chǎn)基地水利設施條件，提高菜地排澇抗旱能力，增強蔬菜生產(chǎn)能力。三是合理調整生產(chǎn)結構。在確保總量供求基本平衡的同時，根據(jù)消費需求適當增加葉菜類蔬菜，提高淡季蔬菜供應能力；在蔬菜生產(chǎn)區(qū)進行合理區(qū)位布局，設立綠葉蔬菜生產(chǎn)保障功能區(qū)，在供應淡季有計劃地安排茬口，提高災害性天氣條件下的有效供給；在供應旺季優(yōu)化品種結構，避開與季節(jié)性菜田常規(guī)品種蔬菜的集中上市，緩解常規(guī)品種蔬菜供應旺季造成的價格波動。

3.2 加強流通體系建設

統(tǒng)籌蔬菜的生產(chǎn)、經(jīng)營和銷售，逐步形成布局合理、銜接順暢、競爭有序，高效率、低損耗的蔬菜流通體系。一是引導生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉變生產(chǎn)經(jīng)營機制，主動適應和銜接流通環(huán)節(jié)。從提高蔬菜生產(chǎn)組織化程度入手，大力發(fā)展多種形式的農民產(chǎn)銷合作組織，推進“菜籃子”產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。提高蔬菜流通組織化水平，鼓勵地產(chǎn)蔬菜依托合作社，積極培育經(jīng)紀人隊伍，擴大產(chǎn)品銷售規(guī)模，增強議價能力。同時，加強地產(chǎn)蔬菜預冷設施和低溫配送中心建設，推廣應用節(jié)能環(huán)保的冷鏈車輛及相關設備，并完善采后整理、清洗、分級和包裝等裝備，繼續(xù)推行凈菜上市和廢棄物處理，引導和鼓勵地產(chǎn)蔬菜向商品化方向發(fā)展。二是加強蔬菜批發(fā)和零售市場建設，健全市場網(wǎng)點，進一步完善功能。加大扶持力度，促進大型批發(fā)市場的新建和升級，完善設施裝備，增強服務能力，擴大輻射范圍。同時，合理規(guī)劃批發(fā)市場、農貿市場和社區(qū)菜店布局，實現(xiàn)菜場、生鮮超市和大賣場的相互補充，以滿足不同層次的市場需求，不斷優(yōu)化客菜進滬銷售的服務環(huán)境，并支持本地批發(fā)市場與外地蔬菜產(chǎn)區(qū)建立穩(wěn)定的購銷關系。三是發(fā)展產(chǎn)銷對接和電子商務等流通形式，搞活蔬菜流通，使產(chǎn)銷關系更加緊密。開展多種形式的“農超對接”、“農標對接”、“農社對接”和團購、直銷等產(chǎn)銷方式，積極引導零售流通企業(yè)、學校、酒店、企事業(yè)單位等與蔬菜生產(chǎn)合作社、批發(fā)市場和龍頭企業(yè)等進行對接，提高產(chǎn)銷對接蔬菜的流通比重，降低營銷費用。進一步引進電子商務和互聯(lián)網(wǎng)交易，豐富蔬菜流通形式，促進產(chǎn)銷銜接更加順暢。

3.3 提升質量安全水平

蔬菜產(chǎn)品的質量安全密切關系市民的身體健康，事關蔬菜產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和農民的增效增收，在抓好蔬菜生產(chǎn)的同時要不斷強化監(jiān)管和檢查力度。一是促進標準化生產(chǎn)。以標準園創(chuàng)建為抓手，大力推廣生態(tài)栽培技術，應用高效低毒低殘留農藥，進一步構建質量安全監(jiān)管的長效機制。二是完善質量可追溯制。建立田間檔案記錄本，蔬菜園藝場、合作社和種植大戶要對蔬菜生產(chǎn)過程中的各項農事操作進行記錄。從蔬菜生產(chǎn)企業(yè)和專業(yè)合作社入手，探索建立覆蓋生產(chǎn)和流通的全程追溯體系，實現(xiàn)生產(chǎn)檔案可查詢、流向可追蹤、產(chǎn)品可召回、責任可界定。三是強化安全監(jiān)管。加強農藥安全使用的檢查和指導，同時充分發(fā)揮市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、基地四級檢測網(wǎng)絡的作用，加大檢測力度，建立政府監(jiān)測和生產(chǎn)單位自律性檢測的檢測制度。四是推進品牌化建設。引導蔬菜生產(chǎn)單位對產(chǎn)品進行分等分級、包裝標識，鼓勵開展無公害、綠色、有機和地理標志產(chǎn)品的認證，提高蔬菜質量安全水平。

3.4 促進蔬菜科技進步

加快“菜籃子”產(chǎn)品的科技成果轉化，實現(xiàn)增長方式的根本性轉變。“菜籃子”生產(chǎn)要依靠科技進步，從偏重數(shù)量擴張轉向數(shù)量與質量并重，建立科技面向生產(chǎn)、面向農村的新機制。一是完善生產(chǎn)設施裝備。引進、試驗和示范各類蔬菜生產(chǎn)機械裝備，特別是耕作、定植、灌溉、采收以及加工、貯運、冷庫冷鏈等機械裝備。分類型和機型建立機械化示范基地。同時，探索組建機械化服務合作社，提高各類機械的使用效率，提升蔬菜生產(chǎn)機械化水平，減輕勞動強度，提高生產(chǎn)效率。二是強化技術體系支撐。選育和推廣耐熱、優(yōu)質、高產(chǎn)青菜新品種等，豐富綠葉蔬菜供應品種。科學安排茬口，加強淡季茬口與相應配套技術的集成，提高綠葉菜均衡生產(chǎn)與供應水平。加強生態(tài)環(huán)境保護，建立土壤質量保育技術規(guī)范，提高土地可持續(xù)生產(chǎn)能力。三是加強安全生產(chǎn)指導。利用新聞媒體、宣傳冊、宣傳畫等方式，加強蔬菜質量安全生產(chǎn)的宣傳引導。強化技術指導，開展安全使用農藥的技術培訓，引導菜農在蔬菜生產(chǎn)上使用高效、低毒、低殘留農藥，嚴格控制使用濃度和安全間隔期。

3.5 健全社會化服務

健全“菜籃子”產(chǎn)品的社會化服務體系，充分發(fā)揮公共服務機構作用，加快構建公益性服務與經(jīng)營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協(xié)調的社會化服務體系。一是培育新型經(jīng)營性服務組織。在生產(chǎn)層面上，引導專業(yè)合作社、專業(yè)服務公司、農民經(jīng)紀人、生產(chǎn)企業(yè)建立植保、農機、營銷等服務性組織，為蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營提供低成本、便利化、全方位的生產(chǎn)性服務。在市場層面上，完善產(chǎn)地市場建設，為農民銷售農產(chǎn)品提供方便；完善銷地市場，合理布局超市、農貿市場、社區(qū)菜店等零售網(wǎng)絡，引導多渠道流通。二是強化公益性服務體系。充分發(fā)揮農技推廣、農業(yè)院校和行業(yè)協(xié)會等公共服務機構的作用，對技術員、植保員以及信息統(tǒng)計員和質量監(jiān)管員開展業(yè)務培訓，對職業(yè)農民、經(jīng)紀人等從業(yè)人員進行從業(yè)資格認定和保護。加強農業(yè)、氣象、水利和商務等有關部門的合作，加強對上海綠葉菜在生產(chǎn)、流通和消費等各個環(huán)節(jié)的信息監(jiān)測，健全預警和發(fā)布體系，通過進一步完善信息采集、預警分析和信息發(fā)布，更好地維護蔬菜生產(chǎn)與供應的正常秩序。三是完善金融保險服務。進一步提升農業(yè)保險對蔬菜生產(chǎn)和農民利益的保障，不斷完善保險方案和保費補貼政策，同時加大宣傳力度，提升菜農對保險服務的知曉率和接受程度。不斷完善生產(chǎn)保險，減輕自然災害損失，增強菜農抵御自然風險的能力；同時，充分發(fā)揮保淡綠葉菜價格保險的作用，有效化解市場風險，維護菜農基本利益。

4 展望

從2011年開始，我國蔬菜總產(chǎn)量（6.79億t）和總產(chǎn)值（1.34萬億）均超過糧食生產(chǎn)，逐漸成為支柱產(chǎn)業(yè)。蔬菜從過去的副食品成為現(xiàn)在的必需品，從昔日的“小菜”成為關系社會穩(wěn)定的重要農產(chǎn)品。隨著國民經(jīng)濟不斷發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，城鄉(xiāng)人民生活水平逐步提高，對“菜籃子”產(chǎn)品的需求在數(shù)量、質量、品種和均衡供應等方面都提出了更高的要求，“菜籃子”工程進入新的發(fā)展階段，特別是大城市“菜籃子”產(chǎn)品的生產(chǎn)供應面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。我們必須順應階段變化，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，加快蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉變，努力實現(xiàn)蔬菜生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、產(chǎn)銷銜接順暢、市場波動可控、質量安全可靠，以滿足市民生活水平日益提高的需要。我們相信，在黨的十八大精神的指引下，在各級政府和廣大生產(chǎn)者、經(jīng)營者的共同努力下，在全社會的支持下，“菜籃子”工程必將取得更大的發(fā)展。