新型城鎮化：“中國奇跡”再續的戰略選擇

趙永平

（蘭州商學院經濟學院 甘肅 蘭州 730020）

新型城鎮化：“中國奇跡”再續的戰略選擇

趙永平

（蘭州商學院經濟學院 甘肅 蘭州 730020）

在國內外經濟環境復雜多變的情景下，新型城鎮化成為“中國奇跡”再續的重大戰略選擇。本文首先對新型城鎮化的核心內涵進行了解讀，在此基礎上深入分析了新型城鎮化戰略選擇的原因，認為推進新型城鎮化重在戶籍制度、土地制度、公共服務、社會保障和城鎮管理體制等方面進行體制機制創新，從而為擴大內需和經濟轉型提供全新動力。

新型城鎮化；內涵；體制機制創新

自改革開放以來中國經濟30余年的高速增長成就了“中國奇跡”，但在當前國際碳排放約束和世界經濟持續低迷的情景下，依靠出口導向型和投資導向型的傳統增長方式受到嚴峻挑戰，中國經濟能否再續奇跡受到政府部門和學術界地高度關注和深入探討，最終在“新型城鎮化”戰略上形成交集和共識，成為“中國奇跡”再續的戰略選擇。新型城鎮化是我國最大的內需潛力所在和最大的改革紅利所在，黨的十八大和中央經濟工作會議對新型城鎮化進行了科學的頂層設計和全面部署，明確提出積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量的發展方向。中國在經濟社會發展轉型的關鍵時期審時度勢地提出新型城鎮化戰略，對擴大內需和推動我國未來經濟持續健康發展意義深遠。

一、新型城鎮化的內涵解讀

新型城鎮化是一個復雜的系統，涉及政治、經濟、人口、文化、社會和環境等諸多方面，具有豐富的內涵。目前，關于城鎮化和新型城鎮化都尚未形成一個被普遍認可的標準定義，不同學科、不同學者對其理解存在著差異性。張沛（2009）認為城鎮化是人類生產和生活方式由鄉村型向城鎮型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城鎮人口轉化以及城鎮經濟社會不斷推進發展的過程［1］。本文在借鑒胡際權（2005）［2］、牛文元（2009）［3］等學者對新型城鎮化界定的基礎上，認為新型城鎮化是體現以人為本、全面協調可持續發展的科學理念，在市場主導和政府引導下，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的集約、智能、綠色、低碳城鎮化道路。新型城鎮化是相對于傳統城鎮化而提出的，新型城鎮化的“新”主要體現在那些方面，筆者將從以下幾個方面進行解讀。

1.新型城鎮化是以人為本的城鎮化。新型城鎮化不是為了城鎮化而城鎮化，城鎮化只是為實現人民對美好生活的向往而采取的有效手段，并不是最終目的。新型城鎮化必須以滿足人的需要和充分改善民生為出發點和落腳點，充分展現人本思想，切實實現人的全面自由發展。

2.新型城鎮化是社會和諧的城鎮化。新型城鎮化強調不斷提高城鎮的包容性，推動不同主體基本公共服務的均等化和發展權利的均等性，注重農民市民化與公共服務協調發展，從而破解城

鄉二元體制，強調城鎮化的社會管理和服務創新，以消除人口膨脹、交通擁擠、環境污染、房價猛漲和貧富分化等現代“城市病”。

3.新型城鎮化是產城互動的城鎮化。新型城鎮化進程中數以萬計的農民工市民化的就業機會需要強大的產業支撐，通過產業培育、產業更替、產業優化等策略融入工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化”發展之中，形成新型城鎮化的內生動力，城鎮化要改變以往城鎮與產業相互脫節的局面，促進城鎮與產業向互促共進轉變，實現產城互動，推動產業升級和提升城鎮化水平。

4.新型城鎮化是城鄉統籌的城鎮化。新型城鎮化堅持大、中、小城市和小城鎮協調發展，重點推進農村城鎮化，提高城鎮對農村的輻射帶動作用，新型城鎮化過程以關注農村、農業、農民，著力破解三農問題為重點，推動社會主義新農村建設，實現城鄉經濟社會的全面融合。

5.新型城鎮化是可持續發展的城鎮化。新型城鎮化要求把生態文明理念融入城鎮化全過程，突出資源集約節約和生態環境友好，體現集約、智能、綠色、低碳，實現人口、經濟、社會、資源和環境協調發展，人與自然和諧共處，城市與鄉村共進。

二、實施新型城鎮化戰略的原因探析

1.擴大內需推動經濟持續增長的理性選擇。2008年至2011年，投資對我國GDP增長的貢獻率分別是46.7%、92.3%、54.7%和54.2%；最終消費對我國GDP增長的貢獻率分別是45.7%、52.5%、37.3%和51.6%；凈出口對GDP增長的貢獻率分別是7.6%、-44.8%、8%和-5.8%，可以看出，消費、投資和出口“三駕馬車”中，出口對經濟增長的貢獻度在直線下滑，當前推動經濟增長的主要動力來自于內需。如工業化創造供給一樣，城鎮化能夠創造需求，這一特點符合當前擴大內需的現實需要，新型城鎮化是刺激經濟內需的最大潛力所在，大量人口市民化后會對基礎設施、公共服務、住房消費、子女教育、文化娛樂等產生巨大的消費和投資需求。因此，在人口紅利的逐年衰減，土地生產要素價格連年上漲，外部經濟復雜多變、世界經濟長期低迷，部分發展中國家更為低廉的人口和土地資源優勢逐步顯現的形勢下，使我國長期以勞動密集型制造業為代表的出口導向型經濟增長模式面臨空前的挑戰，傳統經濟發展模式亟需轉變，新型城鎮化必然成為擴大內需促進經濟持續增長的戰略選擇。

2.加快我國新型工業化發展的必然要求。工業革命以來人類“生態足跡”迅速擴張，“高投入、高消耗、高污染、低效益”的傳統工業化發展模式已經難以為繼，新型工業化應運而生。自黨的十六大提出的新型工業化道路以來，我國的工業化不僅僅追求工業增加值，更為重要的是追求科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的工業化。實踐證明城鎮化是工業化的結果，反過來城鎮化又促進工業化的優化升級，二者相互促進，互為支撐，是經濟社會發展的兩個不可或缺的車輪，當一個車輪從傳統工業化轉變為新型工業化時，另一個車輪也必須從傳統城鎮化轉變為新型城鎮化［4］，加快改變當前城鎮化嚴重滯后于工業化的不協調狀態。

3.實現城鄉一體發展的必由之路。長期形成的城鄉二元體制嚴重阻礙了農民向城鎮的正常轉移和中國城鄉協調發展的歷史進程，造成城鄉差距越拉越大，使“三農”問題成為我國最為棘手和亟待解決的經濟社會問題。考慮到我國農業人口眾多，生態環境相對脆弱、農業生產家庭聯產承包責任制引致的分散經營特點等基本國情，破解中國“三農”問題，實現城鄉一體發展的根本出路在于及時有效地實施新型城鎮化。通過增強城鎮的承載功能，進行政策創新和制度創新大量吸納農村剩余勞動力，將其配置到聚集在城市的第二、三產業領域，實現農村剩余勞動力優化配置和有序轉移，減少單位土地上農民數量，消

除大量的農村隱性失業，實現農業土地的集約化經營、規模化和專業化生產，提升農業現代化水平，不斷增加農民收入，并以城市發展的高效率反哺農業和支持農村，縮小城鄉差距逐步實現城鄉融合發展。

4.產業結構調整與優化的客觀要求。經濟發展事實表明，城鎮化是與產業結構變化相伴而生的過程，城鎮化發展水平與產業結構高級化成同方向變化關系。2011年中國城鎮化率為51.27%，城市化進入中后期階段，即工業對城市化的推動作用開始減弱，城市化動力主要來自第三產業的發展，即第二產業比重下降、第三產業比重上升和城市化率不斷提高的階段。2011年我國一、二、三產業的比重分別為10.12%、46.78%、43.10%，產業結構處于第一產業占比較小、二、三產業雙高的發展態勢，與西方發達國家相比我國第三產業無論是總量、質量和結構都處于較低水平。新型城鎮化蘊藏著巨大的第三產業發展空間，它不僅能夠推動教育、醫療、就業和衛生等為主要內容的公共服務發展，還能夠帶動以商貿、餐飲、旅游等消費型服務業以及金融、保險、物流等生產型服務業的長足發展，因此產業結構調整與優化必然呼喚新型城鎮化。

5.解決經濟社會問題的重要舉措。我國經濟總量已位居世界第二，人均收入步入中等發達國家水平，城鎮化進入快速發展中后期階段，但發展和前進中依然存在各種錯綜復雜的經濟社會問題，主要有城鎮化發展水平嚴重滯后于經濟增長和工業化進程；我國的城鎮化發展的基本狀況良好，沒有印度、巴西等國出現大面積的貧民窟和特別嚴重的城市病問題，但局部的確存在半城鎮化、被城鎮化、貴族化城鎮化、大躍進城鎮化等四大病態城鎮化；人口膨脹、交通擁擠、環境污染、房價猛漲和貧富分化等現代“城市病依然突出；城市偏向政策造成的城鄉收入差距過大，導致雙二元結構的出現以及我國數量龐大的農民工與配偶和子女異地居住問題等。這些經濟社會問題都需要新型城鎮化去逐步化解［5］，新型城鎮化過程中要發揮市場機制在配置資源和要素中的基礎性作用和政府宏觀引導作用，進行政策創新和制度創新，解除阻礙新型城鎮化的體制機制障礙。

三、推進新型城鎮化重在體制機制創新

1.創新戶籍制度改革。逐步取消農業戶口和非農戶口的劃分方式，建立城鄉統一的身份證戶口登記管理制度，消除農民落戶城市的障礙，實現人口的自由流動和遷徙；剝離依附于戶口上的各種公共福利差異化功能和其他嵌入型二元制度，恢復戶口應有的管理功能，實現城鄉基本公共服務均等化；加快制定和落實特大城市和大、中、小城市的落戶政策與條件，結合城鎮發展實際盡量放低城鎮落戶門檻，重點引導非農產業和農村人口向中小城市和小城鎮轉移，滿足符合條件的農村人口落戶需求；有步驟有計劃的推進農民工的市民化，鼓勵和支持有條件的城鎮將農民工市民化的人口逐步納入城鎮住房和社會保障體系，加快改善農民工居住和生活條件。

2.創新土地管理制度。按照科學規劃和集約利用的原則，嚴格控制城鎮擴張的規模和速度，避免土地城鎮化和規模城鎮化的“攤大餅”式發展模式，統籌各類土地的功能，提高土地利用綜合效率；切實保護農民對土地的合法權益，建立健全農村土地承包經營權流轉市場，為農民采取轉包、租賃、抵押、土地使用權入股等方式的土地使用權流轉提供法律和制度保障；嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，嚴格管理土地收益，提高對農民的征地補償標準，維護失地農民的合法權益，為農民工進城定居提供有益的經濟基礎；建立土地節約集約利用優惠政策，加大閑置和廢棄土地的再度利用，重視土地資源環境治理與保護，增強土地承載力，促進土地資源的可持續利用。

3.創新公共服務與社會保障。增強政府提供優質公共服務的責任，重點支持建設覆蓋城鄉的

交通、通訊、教育、醫療、文化、娛樂設施；建立和完善覆蓋城鄉的公共就業服務與培訓體系，改善農民工的城鎮居住條件，妥善解決農民工子女入園就學問題，滿足農民工日益增長的物質需求和精神需求；加快構建“補短板”和“兜底線”的覆蓋全民的社會保障“安全網”，保障人民基本生活無后顧之憂；加快實施農村與城鎮社會保障的對接，加快建立城鄉一體的社會保障制度，逐步實現傳統土地保障向現代社會保障轉變，實現工傷、醫療和養老保障制度對農民工的全覆蓋。

4.創新城鎮管理體制。加強政府對城鎮的科學規劃、規范管理和調控力度，深化城鎮管理體制改革，完善城鎮的管理職能，建立城鄉一體的城鎮管理體制；創新公共管理理念，突出以人為本、質量為先、效率與公平并舉，提高政府對城鎮化的公共管理水平。構建評價政府管理績效的新型指標體系，加大對公共產品供給、社會功能、服務質量、環境保護、災害預警等指標的考核，全面綜合地評價政府管理；深化城鎮建設投融資機制改革，將社會資本引入公共領域，建立適應社會主義市場經濟要求的多元資金籌措機制，引導更多的社會力量推動公共事業發展；按照提高城鎮質量，促進合理布局，積極帶動城鄉的原則調整部分行政區劃，探索“市縣分治”、“省直管縣”體制，減少政府層級，提高行政效率；實施大鎮強鎮戰略，對于經濟實力強和發展前景廣闊的城鎮應增設為縣級市或市轄區，壯大縣域經濟和小城鎮優化發展。

［1］張沛主編.中國城鎮化的理論與實踐—西部地區發展研究與探索［M］.南京：東南大學出版社，2009：3-5.

［2］胡際權.中國新型城鎮化發展研究［D］.重慶：西南農業大學，2005：73.

［3］牛文元.中國新型城市化戰略的設計要點［J］.中國科學院院刊，2009，（2）:130-137.

［4］王素齋.新型城鎮化科學發展的內涵、目標與路徑［J］.理論月刊，2013，（4）:165-168.

［5］張占斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題［J］.國家行政學院學報，2013，（1）:48-54.

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：1671-6469（2013）05-0032-04

2013-08-20

趙永平（1980-），男，甘肅會寧人，蘭州商學院經濟學院，講師，研究方向：城市與區域發展。