基于社會資本視角的我國城市規劃完善策略

楊一石 熊 宇 劉丹鳳

（桂林理工大學土木與建筑工程學院，廣西桂林5410042）

1.引言

改革開放給我國社會帶來了巨大變化，經濟體制的改變和經濟的迅速增長使絕大多數人不再為穿衣吃飯發愁，社會成員流動的可能性和愿望都增強了。個體的廣泛流動帶來了大量社會資源的重組，從而導致了社會結構（Social Structure）的變遷。首先是人口結構呈現出老齡化、少子化(少子化是指生育率下降，造成幼年人口逐漸減少的現象。)、空間上由農村向城市及由經濟落后地區向發達地區遷移的特征，隨著這些變化的出現，社會結構中的其它組成部分，如家庭和社會組織結構、就業結構、收入結構、消費結構、社會階層結構、城鄉及區域結構等也發生了相應的變化。

社會結構的變動不僅伴隨著經濟的發展與社會的進步，同時也使不少城市問題凸顯出來。人口普遍地向發達地區或城市遷移，導致城市資源的分配變得緊張。在空間上，城市需要向外不斷擴張來滿足其發展的需要，一方面增加了連接城市中心區和城市邊緣交通的壓力，另一方面使城市周圍的林地和耕地不斷被侵占；向內城市需要不斷建設高容積率的房屋來滿足日益增長的城市人口的需要，近年來，由此引發的拆遷矛盾、歷史文化風貌破壞、環境惡化等問題層出不窮。社會經濟上，一方面隨著計劃經濟體制的瓦解和市場的開放，新的分配方式和職業開始出現，同時誕生了新的社會階層；另一方面由于城市人口增加，對社會資源的競爭變得更激烈。而職業、階層及地域造成的社會資源分配和所持權力大小的差異，則可能成為社會矛盾的導火索，嚴重時甚至會威脅到社會的穩定。

因此，如何更有效地利用城市中的物質、社會等資源，如何處理好社會結構變動下不同職業、階層的人群間的社會資源分配，如何使他們的利益得到平衡并維持社會穩定是當今社會發展的重要課題。

2.社會資本概述

2.1 社會資本的定義和要素

社會資本（Social Capital）指社會主體（包括個人、群體、社會甚至國家）間緊密聯系的狀態及其特征，是存在于社會結構之中的資源，主要表現為社會網絡（Social Network）、規范（Norms）、信任（Trust）等幾個方面。它和人力資本（Human Capital）、物質資本（Physical Capital）并列為三大資本，除了具備資本的生產性特點并可通過累積形成外，較其它兩種資本而言，還具有公共性、可再生及不可讓渡等特點。

在世界范圍內，對于社會資本的要素的評定主要有三種觀點：一是美國社會學家普特南（Robert.Putnam）研究美國社會資本時所采用的社會網絡、社會參與、社會交往及信任幾個要素；二是帕克斯通（Paxton）對國家層次的社會資本進行測量研究選用的社會信任和參加國際NGO（Non-profit social organizations，非營利性社會組織）的數量兩個要素；三是歐洲價值觀調查（European Value Sur-vey）采用的測量指標，即人際信任、制度信任、正式或非正式的公民社會參與、受訪者或者應答者的正直性。我國對社會資本要素研究中比較有代表性的是桂勇提出的七個社會資本要素：地方性社會網絡、社區歸屬感、社區凝聚力、非地方性社交、志愿主義、互惠與一般性信任和社區信任（桂勇,黃榮貴.社區社會資本測量:一項基于經驗數據的研究[J].社會學研究,2008,（3）:122-142.）。綜合來看，對社會資本要素的選取，主要集中在社會網絡、信任、參與、互惠性規范等幾個方面。

2.2 社會資本的作用

在《獨自打保齡》[Robert DPutnam,劉波,祝乃娟譯.獨自打保齡之美國社區的衰落與復興[M].北京:北京大學出版社,2010.]中，普特南明確指出社會資本有讓公民更加輕松地解決集體問題、推動社區前進、拓寬人們對生命的認知這些作用，并從教育與兒童福利、安全而有益的鄰里關系、經濟繁榮、健康與幸福、民主等五個方面分別闡述了缺少社會資本可能會帶來不利。具體來說，社會資本主要具備以下幾個作用：第一，具有社會資源的整合功能，使社會運作更高效；第二，屬于一種非制度性的規范，能彌補機械的制度的不足；第三，輔助其它兩種資本進行生產，降低了其它資本的消耗；第四，督促政府將權力下放，促進民主的進程；第五，增加政府與其它社會主體的互相信任，利于維持社會穩定。

2.3 社會資本的產生

社會資本的可再生性是較其它兩種資本的不同處之一，這就意味著，社會資本是一種越使用越增加的資本，不使用反而會導致它的枯竭。普特南在研究中反復強調了社會參與和社會交往對于社會資本產生的重要性，社會主體通過參與社會活動和進行相互間的交往合作，增加了彼此間的信任，逐漸建立互惠性的合作規范，使更多合作互動變得可能，從而增加了社會資本。

3.社會資本與城市規劃的關系

城市規劃作為對城市各項資源進行管理、部署的行為，無論在促進城市的經濟發展方面，還是在維護城市社會穩定方面，都發揮著重要的作用。社會資本作為資本的形式之一，在城市規劃過程中，一方面它能像其它資本形式一樣，助推城市規劃開展；另一方面，城市規劃也能促進社會資本的產生。

3.1 社會資本有利于城市規劃的進行

社會資本對社會資源具有整合功能，并且它屬于一種非制度的互惠性規范，相比機械性的制度，它更靈活而容易為不同群體所接受，因此有的情況下利用社會資本所包含的規范而非制度指導社會資源分配、管理和監督會更合理。

社會資本作為資本形式之一，能夠參與生產，這就減少了城市規劃中物質資本和人力資本的消耗。

社會資本要素中的信任包含了各個社會主體之間（政府與開發商之間、政府與基層民眾之間、民眾與社會組織之間）的信任，各社會主體就城市規劃中的重大事項進行民主協商，督促城市規劃向著公平公正的方向改革。

3.2 城市規劃能夠促進社會資本的產生

社會參與及社會主體之間的交往、合作之于社會資本的關鍵性，意味著城市規劃中涉及不同社會主體之間利益的內容，都會給社會資本的產生帶來積極的作用。

普通民眾或者其他非政府的社會主體如社會組織、企業等通過對城市規劃的參與增加對政府的信任；社會主體之間的互相交往則增加他們之間的信任，使合作更頻繁發生；而不同社會主體之間的合作，不但增進了他們之間的信任，減少了不必要的爭端和矛盾，并且會逐漸形成互惠性的規范，監督往后的合作。

社會資本能夠促進社會的穩定，節約人力資本和物質資本，并且能幫助城市規劃對社會資本進行管理并促進城市規劃的進步，因此，一方面要善用社會資本，充分發揮其對社會資源的整合、規范及輔助其它資本的作用；另一方面，要有意識地在城市規劃過程中促進社會資本的產生。

4.社會資本對我國城市規劃的啟示

4.1 國外城市規劃發展分析：善用社會資本

從國外城市規劃的先進經驗（如英國和美國）來看，城市規劃的發展呈現出以下幾個趨勢：

4.1.1 規劃的橫向范圍得到了擴展。規劃的縱向范圍是規劃所處的行政層級，而規劃的橫向范圍是規劃的內容涵蓋，當規劃的內容從最初的純物質空間規劃發展為社會、文化、人民生活等非物質空間規劃內容的綜合性規劃，規劃的橫向范圍得到擴展。在現有的規劃中，主要以社區規劃[社區規劃是對一定時期內社區發展目標、實現手段以及人力資源的總體部署。定義來源于百度百科。]（Community Planning）的形式體現出來。

4.1.2 規劃的權力被下放。當規劃的權力集中在政府的手里時，規劃是屬于“少數人”（當權者或專業人員）的自上而下規劃。而隨著規劃的發展，越來越多的群體和個人參與到規劃中來，影響著規劃的過程和結果，規劃中增加了自下而上的成分，公眾參與[公眾參與是指公眾自愿地通過各種合法形式參與政治生活的行為，它反映了公眾在政治系統中政治活動的地位、作用和選擇范疇。定義來源于《中國大百科全書政治學卷》。]（Public Participation）就是一個很好的例子。

4.1.3 規劃的出發點發生變化。規劃從理性的、空間的、為功能服務的規劃轉變為綜合的、“以人為本”的規劃，人和人群的心理及行為被規劃者所關注，在規劃中體現為空間規劃對于人與空間的關系及空間對人造成的影響的考量。

在城市規劃從少數人參與的空間規劃轉變為多數人參與的綜合性規劃的過程中，“人”這個要素的地位發生了關鍵性的改變。從社會資本的角度來看，更多的社會資本被利用到規劃的過程中，在對資源進行分配和對空間建設進行統籌管理時，由于有了更多不同利益代表群體或社會主體的參與，使得資源的分配結果能趨于公正，維護了社會的穩定。

4.2 對我國城市規劃的反思：以社會資本為視角

反觀我國城市規劃現狀，社會資本在其中發揮的作用以及產生的效果并不明顯，主要體現在以下三個方面：

第一，因為我國的規劃依然是自上而下的，政府掌握規劃的權力，在對資源進行統籌分配時，其它非政府的社會主體無法影響規劃結果；規劃過程中沒有為不同的社會主體提供合作、互動的機會，無法增進他們之間的聯系，因此不能使互惠式規范建立。

第二，我國城市規劃的體系中，只有屬于國家三大規劃[三大規劃指的是城市規劃、土地利用規劃和國民經濟與社會發展總體規劃。]之一的國民經濟與社會發展總體規劃包含了涉及社會文化等非物質空間規劃內容，而在區域以下的層級上,并沒有類似于社區規劃的非物質空間規劃內容。

第三，目前我國規劃的主要目標依然是經濟發展，人的行為、人的感受、人的生理和心理健康沒有被足夠重視，可能導致人們對負責規劃的政府的信任度下降。

4.3 我國城市規劃的完善策略：社會資本的啟示

為了能在城市規劃中善用并促進社會資本的產生，我國的城市規劃需要朝著以下方向加以完善。

4.3.1 建立自下而上的規劃體系

應當充分發揮社會資本的作用，使更多的社會主體參與到規劃的過程中，并通過他們之間的合作推動規劃的進行。為此，首先，需要政府將自己的權力下放一部分給民間，給予其他社會主體參與規劃的機會和權力；其次，需要有法定的自下而上的規劃體系支持，保證參與和合作能夠依法、有條理地進行；最后，在我國還沒有這樣的體系的背景下，政府組織開展教育培訓工作，鼓勵并指導其它社會主體參與到規劃的制定過程中來。

4.3.2 增加基層的非物質空間規劃的內容

既然是對社會資源的分配進行統籌，那么如土地一樣，文化、精神等看不見的非物質資源也應該成為城市規劃的對象。以國家層級的國民經濟與社會發展總體規劃為指導，在社區或者居住區的范圍內，根據區域的社會、文化、人民生活的實際情況，對這些區域內的非物質內容進行統籌規劃，真正滿足社區居民的需要。

4.3.3 落實“以人為本”的規劃理念

作為受到規劃影響的對象，人的行為、心理、健康都會被由規劃所改變的物質空間和非物質內容所影響，因此在規劃中，應充分考慮規劃對人造成的影響。一方面規劃應該以不危害人的生理和心理健康為前提；另一方面規劃應該建立在不破壞區域內的社會關系而是利于人們進行社會交往、建立社會關系的基礎上。具體體現在對道路、土地、住宅和開放空間等的規劃上。道路的規劃特別是生活區的道路規劃應當考慮人的使用；在安排土地利用功能時，應盡量滿足多樣性和混合使用的要求，避免土地的單一功能，而吸引更多人聚集在區域內進行交往；對住宅進行布置時，應考慮不同檔次、類別住宅的混合，空間上增加不同階層人們的交集，為他們之間的交往創造條件；進行開放空間設計時以吸引更多人到開放空間活動為目標，增加人們交流交往的機會。

5.結語

社會資本作為一個最初在經濟學和社會學上使用的概念，由于其具有整合社會資源、維護社會穩定等功能，在本文中用作完善城市規劃的一種理論視角，以應對我國目前社會結構變動所帶來的社會問題和挑戰。從規劃的范圍、權力和出發點三個方面提出了完善城市規劃的建議，呼吁城市規劃善用社會資本并積極促進社會資本的產生，向著屬于多數人的、綜合的、“以人為本”的方向發展。在這個過程中，不僅規劃的權力機構需要作出調整，其他的社會主體如普通民眾、社會組織、企業等也主動參與到規劃過程中，通過合作和互動增加彼此信任，共同推動城市規劃的順利進行，維護社會的穩定。

[1]張庭偉.社會資本社區規劃及公眾參與[J].城市規劃,1999,23（10）:23-30.

[2]Eric Damian Kelly,Barbara Becker,葉齊茂,吳宇江譯.社區規劃:綜合規劃導論[M].北京:中國建筑工業出版社,2009.

[3]Robert DPutnam,劉波,祝乃娟譯.獨自打保齡之美國社區的衰落與復興[M].北京:北京大學出版社,2010.