十八屆三中全會：民生改革或破題

□　本刊記者　陳沙沙

十八屆三中全會：民生改革或破題

□本刊記者陳沙沙

今年3月以來陸續(xù)推出的20余項改革舉措被看作為十八屆三中全會鋪路。圖/CFP

以“改革”為主題的十八屆三中全會，無疑被賦予了更多歷史責(zé)任，也承載了眾多的民生期盼。

今年3月以來，國家各部門相繼推出20余項改革舉措，包括推動利率和匯率市場化、擴大“營改增”試點、取消和下放行政審批項目、建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)、取消金融機構(gòu)貸款七折利率下限、暫免征收部分小微企業(yè)兩稅、推進(jìn)資源價格改革、完善鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制等內(nèi)容。

一系列改革被視作為即將到來的三中全會鋪路。以“改革”為主題的十八屆三中全會，無疑被賦予了更多歷史責(zé)任，也承載了眾多的民生期盼。隨著三中全會的臨近，戶籍制度、土地改革、收入分配等領(lǐng)域的改革動向已成關(guān)注焦點。

戶改或有大動作

“防止農(nóng)村城市化的方法有很多，比如說外來人口想要取得北京戶口，可以考慮進(jìn)行考試審核。”10月初，清華大學(xué)教授文國瑋的“考試論”引起輿論一片嘩然。隨后，金吉列出國留學(xué)咨詢服務(wù)有限公司相關(guān)人員因涉嫌天價出售應(yīng)屆畢業(yè)生進(jìn)京戶口指標(biāo)被刑拘。

戶籍制度猶如一道無形的墻。從1980年公安部推行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策、1993年6月草擬戶籍制度改革總體方案，到2001年推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，再到2011年國務(wù)院《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》文件出臺，30余年來，破除壁壘的改革呼聲、動作從未間斷，但目標(biāo)遠(yuǎn)未實現(xiàn)。

近兩年，作為改革的過渡性政策，居住證制度在多地探索實行。全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結(jié)材料顯示，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與當(dāng)?shù)芈鋺粝鄴煦^。

然而，居住證如今已成農(nóng)民工落戶城市的新限制。地方在居住證、戶籍、公共服務(wù)方面設(shè)置學(xué)歷、技能、投資等諸多門檻，已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

2012年4至5月間，國家發(fā)改委帶領(lǐng)各部委前往浙江、廣東、江西、貴州等8個有代表性的省份進(jìn)行城鎮(zhèn)化調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在這些地區(qū)，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵坦言，像北京、上海這樣的大城市根本沒有辦法進(jìn)行戶籍制度改革，因為它們集中了全國最好的資源，福利基本接近于發(fā)達(dá)國家。

李鐵點出了城市戶籍所承載的附加值，它涉及社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列配套社會福利和政治權(quán)利。有研究人員做過統(tǒng)計，一張戶口本的背后，共有67項城鄉(xiāng)居民的“不同等待遇”。

這關(guān)乎每一座城市為此支付的成本。

今年7月底，中國社會科學(xué)院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》指出，目前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅40％左右。而在2030年前，我國還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)民工市民化的人均公共成本約13.1萬元。如此粗略計算，市民化所需公共成本約51萬億元。

財經(jīng)評論家葉檀表示，這是不計入通脹只計入城市福利的保守數(shù)字，實際數(shù)字可能將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出。中金公司首席經(jīng)濟學(xué)家彭文生也認(rèn)為，掣肘農(nóng)民工融入城市的核心問題，仍然是“二次城市化”成本由誰負(fù)擔(dān)。

面對盤根錯節(jié)的利益關(guān)系，在十八屆三中全會召開前夕，社會各界對于戶籍制度改革的預(yù)測并不相同。

今年8月底，有媒體爆料，由于地方政府向中央游說，同時戶籍制度改革也牽動城鎮(zhèn)中產(chǎn)階級的利益，因此改革計劃可能最終被大打折扣。

“樂觀派”則認(rèn)為，中央將城鎮(zhèn)化作為首要任務(wù)來抓，最終出爐的方案可能會在戶籍制度改革方面有更大膽的動作。

根據(jù)目前發(fā)布的少量城鎮(zhèn)化方案的細(xì)節(jié)，以及多年來戶籍制度改革的政策延續(xù)，彭文生分析認(rèn)為，三中全會可能會延續(xù)此前中小城市先于大城市放松戶籍限制的基本思路。

2001年，我國放開了縣級以下城鎮(zhèn)的落戶限制，不再實行指標(biāo)控制；2011年，放開了農(nóng)民進(jìn)入中小城市的落戶限制；2012年，首次放開地級市戶籍。

然而，大城市數(shù)百萬農(nóng)民工能否“落地”仍然不得而知。

說起戶籍制度改革的時間表，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林預(yù)測：“未來一兩年，中小城鎮(zhèn)的戶籍制度會初步放開或基本放開；三五年后，大中城市有條件的農(nóng)民工市民化會推開；未來八到十年，也就是2020年前后，基本解決了戶籍制度問題。”

“新土改”醞釀再發(fā)力

8月末，有媒體報道稱，一份關(guān)于農(nóng)村土地改革進(jìn)程的重要文件已下發(fā)至河北、遼寧、吉林等18個省市。按文件要求，被確定的28個試點市縣將于今年8月至9月正式啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

9月4日，國土資源部新聞處處長謝暉辟謠稱，截至目前，關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見，“國土部并沒有向地方政府下發(fā)過這一文件”。

然而，市場已經(jīng)嗅到農(nóng)村集體建設(shè)用地將釋放的改革紅利。受利好消息的影響，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)概念股逆勢走強，表現(xiàn)出對新一輪土改的信心。

出于18億畝耕地紅線的高壓，在“新土改”中，農(nóng)村集體建設(shè)用地已成為最敏感的話題。一位國土部官員曾透露，推動農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán)，將成為未來土改的綱領(lǐng)性原則。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英估計，農(nóng)村集體建設(shè)用地約有18萬平方公里，“相當(dāng)于目前中國城市建成區(qū)的3倍以上。”

自1978年開啟收入分配改革以來，我國收入分配改革至少經(jīng)歷了17次重大事件。收入分配幾乎每年都被重要會議或文件提及，但推動緩慢。

此前，國土部組建的土地改革研究小組歷經(jīng)一年多時間，對11個省份的50多個城市進(jìn)行調(diào)研，目前已形成關(guān)于新一輪土地管理制度改革的框架建議。

10月中旬，有媒體從權(quán)威人士處獲悉，該框架建議的核心部分極有可能成為新一屆三中全會定調(diào)“新土改”政策的理論基礎(chǔ)。

據(jù)媒體報道，新一輪土地改革的總體方案大致為：在不突破現(xiàn)有土地利用政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)的前提下，提高征地補償額度，縮小征地范圍，盤活存量建設(shè)用地，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，探索以“集體建設(shè)用地使用權(quán)交換企業(yè)經(jīng)營權(quán)”的新路徑，嚴(yán)禁將農(nóng)地直接流轉(zhuǎn)為商品房建設(shè)。

分析人士判斷，與土地改革總體方案相對應(yīng)，在十八屆三中全會之后，相關(guān)部門會密集推出一系列新的土地改革政策。

關(guān)于土地改革具體路徑如何選擇，國土資源部針對不同的政策主題進(jìn)行了多輪調(diào)研。然而，多位專家認(rèn)為，由于各地經(jīng)濟發(fā)展程度、土地資源差異大等原因，“一刀切”的政策措施難以推出。未來的改革路徑傾向于對不同類型試點進(jìn)行深化，在合適時機進(jìn)行推廣，然后通過“以點帶面”方式促進(jìn)政策突破。

事實上，地方實驗早已展開。國土部也曾對外公開，“雖然目前沒有形成最終的指導(dǎo)文件，但其實各地就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索已經(jīng)廣泛展開，其中也包括宅基地流轉(zhuǎn)。”

今年8月，浙江省溫州市發(fā)布了《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》；海南省國土環(huán)境資源廳已經(jīng)研究制定了《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，并上報海南省政府審議。

專家分析，浙江嘉善和杭州、廣東南沙、安徽宿州等，有可能成為新一批“吃螃蟹者”，從而帶動“土地?fù)Q股權(quán)”、土地流轉(zhuǎn)信托等試點的推進(jìn)。

此外值得關(guān)注的是，“新土改”的推進(jìn)并非左右逢源。在相關(guān)土地改革政策的很多方面，中央部委之間、中央與地方之間，甚至政府官員與專家之間，都存在很大分歧。

一名國土系統(tǒng)專家向媒體透露，在國土部修訂《土地管理法》和制定“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見”期間，國土資源部遭遇了來自有關(guān)部門和地方政府的較大阻力，一些改革力度較大的政策也因此被迫夭折。

收入分配蛋糕怎么切

2013年1月18日，消失12年之久的“基尼系數(shù)”重現(xiàn)。

當(dāng)天，國家統(tǒng)計局局長馬建堂就當(dāng)年國民經(jīng)濟運行情況召開記者招待會。被問到“基尼系數(shù)”發(fā)布計劃時，馬建堂出人意料地公布了2003—2012年十年間的全國居民收入基尼系數(shù)：2003年是0.479，此后波動向上，于2008年達(dá)到峰值0.491，2012年回落至0.474。

這一數(shù)值遭到各方爭議。經(jīng)濟學(xué)家許小年直言該數(shù)據(jù)過低，“連童話都不敢這么寫”。然而時隔12年官方再次公布基尼系數(shù)，被普遍解讀為在為收入分配改革“鋪路”。

事實上，2012年0.474的基尼系數(shù)，已經(jīng)越過0.4這一代表貧富兩極分化的警戒線。有數(shù)據(jù)表明，中國收入最高的10％人群和最低的10％人群，階層收入差距達(dá)23倍。

如果將未來的改革紅利比作蛋糕，如何切好這塊蛋糕則考驗著各方智慧。對于收入分配改革的緊迫性，遲福林用“箭在弦上”形容。“無論是拉動內(nèi)需，還是解決社會的一些利益關(guān)系，都需要加快收入分配改革。”

然而，醞釀八年的收入分配改革方案卻難以落實。今年2月國務(wù)院出臺《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，并沒有得到普遍響應(yīng)。

5月下旬，新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)班子出臺《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》。《意見》中用了80余字對收入分配改革加以部署，包括要落實深化此項改革的若干意見，制訂出臺合理提高勞動報酬、加強國有企業(yè)收入分配調(diào)控、整頓和規(guī)范收入分配秩序等重點配套方案和實施細(xì)則。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，上述提法過于籠統(tǒng)，實操性不強。

據(jù)報道，自1978年十一屆三中全會提出“克服平均主義”，開啟收入分配改革以來，我國收入分配改革至少經(jīng)歷了17次重大事件。自2002年以來，收入分配幾乎每年都被重要會議或文件提及，但推動緩慢。

對于即將來臨的十八屆三中全會，社科院經(jīng)濟研究所發(fā)展經(jīng)濟學(xué)研究室主任魏眾預(yù)測：“收入分配改革一定會寫進(jìn)報告的。從十六大到十八大，包括歷屆三中全會，收入分配改革都有提及，而且單獨成段。從語言表述上可以看出，對收入分配的認(rèn)識一直在微調(diào)，在進(jìn)步，是有意義的。十八大報告關(guān)于收入分配的表達(dá)是個指導(dǎo)性的意見，對未來幾年的改革起了總領(lǐng)作用。”

戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)、收入分配改革大事記

作為曾參與起草“十二五規(guī)劃”收入分配內(nèi)容的專家，魏眾同時認(rèn)為，改革即便寫入三中全會報告，能否夠落到實際操作層面，還有待觀察。“我的個人判斷是，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子目前對收入分配改革可能不會大動，還需要一段時間熟悉。”

在此情況下，如何讓大多數(shù)人分享改革紅利、打破收入分配改革的僵局？

中國勞動學(xué)會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南表示，收入分配方案難產(chǎn)本身就說明收入分配改革的復(fù)雜艱巨。這些年，除城鄉(xiāng)和行業(yè)之間的收入差距略有縮小外，不同群體之間的差距仍呈擴大趨勢。

他認(rèn)為，可以從兩個方向和一個切入點考慮。一個方向是提高低收入群體收入，可以通過多項措施來實現(xiàn)，包括健全社會保障體系、加大轉(zhuǎn)移支付力度、繼續(xù)提高企業(yè)退休人員待遇、促進(jìn)建立低工資勞動者工資增長以及增加農(nóng)民收入等。

第二個方向是調(diào)節(jié)過高收入人群收入，可將國企分配制度改革作為重要突破口，打破壟斷，征收國企資源稅，提高國有企業(yè)稅后分紅比例。“《意見》中提到的到十二五期間提高5個百分點，要盡早落實。”

“一個切入點就是統(tǒng)籌設(shè)計財稅體制改革，這對整個收入分配體系改革能否取得突破極為重要。”蘇海南說。

□編輯郭鐵□美編王迪