淺論我國(guó)憲法監(jiān)督制度的完善

范晨梅

(河北大學(xué)，河北 保定 071002)

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淺論我國(guó)憲法監(jiān)督制度的完善

范晨梅

(河北大學(xué)，河北 保定 071002)

在現(xiàn)代的法治國(guó)家中，憲法具有至上性和權(quán)威性，是國(guó)家的根本大法。從法律的效力等級(jí)來(lái)看，憲法具有最高的效力，其他一切法律規(guī)范都不能與憲法相抵觸，所以憲法監(jiān)督對(duì)于國(guó)家法律的實(shí)施具有重要的意義。迄今為止，我國(guó)的憲法經(jīng)過(guò)了多次修訂，在憲法的監(jiān)督制度上也已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但是仍然存在著一定的缺陷。為了進(jìn)一步完善憲法監(jiān)督制度，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，同時(shí)對(duì)域外的先進(jìn)制度予以借鑒，以促進(jìn)憲法監(jiān)督制度的進(jìn)一步法定化、制度化和程序化。

憲法事例；憲法監(jiān)督；缺陷；完善

一、憲法事例及其評(píng)析

2009年4月，成都市金牛區(qū)城竹執(zhí)法局依法拆除胡昌明的違法建筑，這次執(zhí)法行動(dòng)因胡昌明、唐福珍及其家屬的強(qiáng)力阻撓而被迫停止。11月13日，執(zhí)法局工作人員對(duì)上述違法建筑依法再次實(shí)施拆除，雙方對(duì)峙近2個(gè)小時(shí)后，唐福珍的情緒失去控制，在自己身上澆上汽油并用打火機(jī)點(diǎn)燃。11月29日夜，唐福珍終因燒傷情況嚴(yán)重，經(jīng)搶救無(wú)效死亡。

12月，北京大學(xué)五位學(xué)者向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交了對(duì)《城市拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查的建議。在此之后，國(guó)務(wù)院法制部門就此問(wèn)題召開了專題座談會(huì)，探討拆遷制度的完善，并表示會(huì)盡快完善房屋征收、拆遷以及拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度。

近些年，我國(guó)各個(gè)省市頻頻爆發(fā)拆遷事件，這些事件關(guān)系到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和生命權(quán)益。湖南嘉禾因“株連拆遷政策”而導(dǎo)致父子反目、夫妻離婚、兄弟成仇；沈陽(yáng)某地拆遷者將市民策國(guó)明鎖在危房中，致其被困27天；重慶“最牛釘子戶”楊武夫婦抗拒拆遷。這一樁樁一件件，在考驗(yàn)著國(guó)民容忍的最低限度。即使引起了政府的高度重視，且有所懲戒，但暴力執(zhí)法與強(qiáng)制拆遷仍然威脅著國(guó)民的私有財(cái)產(chǎn)以及生命權(quán)益的安全。

這些事件的發(fā)生對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的最終廢止起到重要的作用。根據(jù)國(guó)家相關(guān)部門對(duì)該條例的審查結(jié)果，該條例的一些規(guī)定與憲法和物權(quán)法相沖突。因此該條例于2011年1月22日廢止，取而代之的是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

我們應(yīng)該看到，我國(guó)仍然在一定程度上存在著違反憲法的現(xiàn)象。到目前為止，作為憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的全國(guó)人民代表大會(huì)，未對(duì)一起違憲案件的事實(shí)進(jìn)行過(guò)審查。由此可見，我國(guó)并未建立起完備的憲法監(jiān)督機(jī)制，且并不能對(duì)違憲案件進(jìn)行有力的追究。

二、憲法監(jiān)督的概念

憲法監(jiān)督是指國(guó)家采取各種措施，保證憲法得以真正實(shí)施而進(jìn)行的監(jiān)督法律制度和活動(dòng)的總稱。而內(nèi)涵上也有其廣義和狹義之劃分。

廣義的憲法監(jiān)督，是指除了有關(guān)的專職機(jī)關(guān)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體組織或公民個(gè)人對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督。一些學(xué)者認(rèn)為，憲法監(jiān)督是國(guó)家通過(guò)制定相應(yīng)的制度，采用一系列有效的措施監(jiān)督憲法的實(shí)施，并將一切憲法實(shí)施的行為作為憲法監(jiān)督的對(duì)象，同時(shí)在監(jiān)督方式上也沒(méi)有任何的限制。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，憲法監(jiān)督的主體應(yīng)當(dāng)是有權(quán)實(shí)施、修改和解釋憲法的特定主體，而憲法監(jiān)督則是上述主體在依據(jù)一定的制度和程序?qū)嵤⑿薷暮徒忉寫椃ǖ倪^(guò)程和結(jié)果。其目的在于讓憲法中的規(guī)定能夠得到正確的實(shí)施，并使憲法制定者的立法目的能夠得到完全實(shí)現(xiàn)。其他學(xué)者認(rèn)為，憲法監(jiān)督是由國(guó)家和社會(huì)各個(gè)方面的力量對(duì)憲法實(shí)施的一種督促，目的在于監(jiān)控憲法和法律的正確實(shí)施。

狹義的憲法監(jiān)督，指由憲法明文規(guī)定的或由國(guó)家認(rèn)可的特定機(jī)關(guān)實(shí)行的憲法監(jiān)督，在監(jiān)督對(duì)象上一般針對(duì)立法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。比如有學(xué)者將憲法監(jiān)督與違憲審查等同，是指國(guó)家的特定機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)ι嫦舆`憲的行為進(jìn)行合憲性審查，并且對(duì)上述行為是否存在違反憲法的情形進(jìn)行裁決并作出相應(yīng)處理的制度。有學(xué)者認(rèn)為，憲法監(jiān)督是國(guó)家的專門機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、其他組織或個(gè)人涉嫌違反憲法的行為或者在實(shí)施憲法中存在的爭(zhēng)議依照法定的程序和方式進(jìn)行審查，對(duì)確定違反憲法的行為予以糾正和處理的制度。也有學(xué)者認(rèn)為，憲法監(jiān)督的主體應(yīng)當(dāng)是由憲法授權(quán)或認(rèn)可的國(guó)家機(jī)關(guān)，依照法定的程序和方式對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行合憲性審查，糾正違反憲法的行為，同時(shí)對(duì)相關(guān)責(zé)任人和組織追究法律責(zé)任，以保障憲法實(shí)施的制度。

三、我國(guó)憲法監(jiān)督制度的特點(diǎn)

1.全國(guó)人大對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督

現(xiàn)行憲法第62條的第2項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)行使，我國(guó)最高的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)。這一規(guī)定源自1954年憲法第27條中關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施憲法監(jiān)督的規(guī)定。全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)均是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。從權(quán)力的位階上來(lái)看，最高的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)，其次是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，而且全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的行為合憲性要接受全國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。

從實(shí)際操作的層面來(lái)看，全國(guó)人民代表大會(huì)幾乎沒(méi)有可能實(shí)施憲法監(jiān)督職權(quán)。因?yàn)閼椃ǖ慕忉寵?quán)由全國(guó)人大常委會(huì)行使，這種解釋具有權(quán)威性，并且由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律本身就是對(duì)憲法的解釋，所以幾乎沒(méi)有可能違憲。從組織體制上，全國(guó)人大在會(huì)議期間，主要是聽取國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展報(bào)告、 “兩高”的工作報(bào)告，以及就立法、監(jiān)督等事項(xiàng)進(jìn)行審議表決。實(shí)際上，從組織體制、會(huì)議議程和議事程序上來(lái)看，全國(guó)人大承擔(dān)憲法監(jiān)督的職責(zé)有一定的困難。所以，從組織體制上彌補(bǔ)憲法監(jiān)督制度的運(yùn)作缺陷，最好的舉措應(yīng)是逐步加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督職責(zé)。

2.全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督

現(xiàn)行憲法第67條第1項(xiàng)規(guī)定，解釋憲法和監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)的方式和內(nèi)容與全國(guó)人民代表大會(huì)有所不同，區(qū)別在于其主要審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件，對(duì)符合憲法和法律規(guī)定的予以認(rèn)可，對(duì)與憲法和法律相抵觸的予以撤銷。全國(guó)人大常委會(huì)是我國(guó)最高憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在憲法監(jiān)督上全國(guó)人大常委會(huì)本應(yīng)該起到更為重要和突出的作用，但是目前的情況并不理想。

3.全國(guó)人大專門委員會(huì)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督

全國(guó)人大專門委員會(huì)合憲性審查的范圍包括：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性法律文件。實(shí)踐中的工作方式為，上述規(guī)范性法律文件需要向人大常委會(huì)進(jìn)行備案，人大常委會(huì)的各個(gè)專門委員會(huì)根據(jù)分工和職權(quán)對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。審查中如果發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性法律文件與憲法和法律相抵觸，專門委員會(huì)根據(jù)審查情況提出糾正意見上報(bào)人大常委會(huì)，由人大常委會(huì)進(jìn)行處理。

目前，全國(guó)人大專門委員會(huì)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督職權(quán)只是停留在制度的層面，并未發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，在現(xiàn)實(shí)中上述規(guī)范性法律文件的違憲現(xiàn)象依然存在。

四、我國(guó)憲法監(jiān)督制度的缺陷

1.憲法監(jiān)督主體的分散

全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其享有最高的立法權(quán)；同時(shí)作為最具權(quán)威的監(jiān)督主體，其享有廣泛的監(jiān)督權(quán)。這樣，全國(guó)人大及其常委會(huì)既是憲法和法律的制定主體，又是對(duì)自己制定出來(lái)的憲法和法律實(shí)施監(jiān)督，未免會(huì)有失公正。同時(shí)在《立法法》中規(guī)定了諸多的憲法監(jiān)督主體，而全國(guó)人大及其常委會(huì)由于繁重的立法工作，在憲法監(jiān)督的職能履行上未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2.監(jiān)督內(nèi)容不全面，監(jiān)督方式單一

現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行憲法監(jiān)督，側(cè)重對(duì)抽象行為是否符合憲法規(guī)定進(jìn)行審查，也就是審查內(nèi)容主要包括對(duì)法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性法律文件的合憲性審查，而對(duì)具體行為的合憲性審查尚沒(méi)有明確的規(guī)定。同時(shí)監(jiān)督的對(duì)象僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)，而對(duì)于企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等對(duì)象實(shí)施的行為的合憲性，如何進(jìn)行監(jiān)督、怎樣糾正、以及如何懲戒，均沒(méi)有明確的規(guī)定，因此現(xiàn)行憲法中憲法監(jiān)督的制度仍需完善。

3.憲法監(jiān)督的程序性欠缺

在《立法法》第90條中，對(duì)憲法監(jiān)督的程序作出相應(yīng)的規(guī)定，這也是目前為止我國(guó)對(duì)憲法監(jiān)督最為詳盡具體的規(guī)定。但是從實(shí)踐效果來(lái)看，這一規(guī)定仍然顯得過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，且缺乏可操作性。西方國(guó)家在長(zhǎng)期法律實(shí)踐的基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了一整套內(nèi)容翔實(shí)全面、且具有較強(qiáng)操作性的憲法監(jiān)督程序。與此相比，我國(guó)的憲法監(jiān)督程序仍然需要不斷完善。

五、我國(guó)憲法監(jiān)督制度的完善

1.設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行違憲審查

在廣州孫志剛案件發(fā)生后，三位法學(xué)博士曾向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議，要求盡快設(shè)立違憲審查機(jī)制。這一舉動(dòng)在學(xué)術(shù)界引起了廣泛的關(guān)注，學(xué)者們對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了深入地討論。最高人民法院《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的批復(fù)》(2001年7月24日公布)，這一批復(fù)體現(xiàn)了對(duì)憲法權(quán)利的保護(hù)，讓我們看到憲法權(quán)利從應(yīng)然變?yōu)閷?shí)然的希望。在對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)進(jìn)行充分保障的基礎(chǔ)上，對(duì)其職權(quán)的行使方式和途徑進(jìn)行進(jìn)一步的完善和規(guī)范，以使其發(fā)揮更大的作用。建議在全國(guó)人大下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)，專門行使憲法監(jiān)督權(quán)，而且其作為專門委員會(huì)，與法律委員會(huì)具有同等地位。其職責(zé)包括對(duì)具體行為和規(guī)范性法律文件的合憲性進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)違憲情況，向人大及其常委會(huì)報(bào)告并提出處理意見。同時(shí)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)提供輔助性工作。

2.建立相應(yīng)的憲法訴訟制度

目前，我國(guó)的三大實(shí)體法領(lǐng)域，即民事、刑事和行政法領(lǐng)域，均有與其相對(duì)應(yīng)的程序法，這不僅保障了實(shí)體法的實(shí)施，也保證了實(shí)體法中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。憲法具有實(shí)體法的屬性，在沒(méi)有相應(yīng)程序法保障的情形下，憲法實(shí)施的效果將會(huì)大打折扣，且憲法權(quán)利也很難得到較好的保護(hù)。所以憲法訴訟制度的建立對(duì)我國(guó)尤為重要。所謂憲法訴訟，公民的憲法權(quán)利在遭受到不法行為的侵害后，在民事訴訟、刑事訴訟或行政訴訟無(wú)法得到有效救濟(jì)，公民有權(quán)提起憲法訴訟，要求國(guó)家啟動(dòng)憲法訴訟程序保護(hù)其憲法權(quán)利的一項(xiàng)制度。由此可見，我國(guó)應(yīng)盡快制定《憲法訴訟法》，設(shè)立相應(yīng)的憲法訴訟程序規(guī)則，并結(jié)合我國(guó)的司法體制，建立憲法訴訟的審判機(jī)構(gòu)。

六、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)憲法監(jiān)督制度的完善是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程，同時(shí)制度的完善還依賴于公民憲法意識(shí)的提高和我國(guó)憲政建設(shè)的發(fā)展。我國(guó)憲法監(jiān)督制度的完善，需要充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行制度的漏洞和不足，在立法上不斷彌補(bǔ)和改善，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情吸收借鑒西方先進(jìn)且成熟的立法經(jīng)驗(yàn)和立法模式，逐步建立起符合我國(guó)國(guó)情的先進(jìn)且完善的憲法監(jiān)督制度。

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Discussion on Perfection of Constitutional Supervision System of China

FAN Chenmei

(Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

The constitution is the fundamental law of the state. It has supreme authority in the modern country under the rule of law. The constitution has the highest effectiveness from the legal effect hierarchy. All other laws may not conflict with it. So the constitutional supervision to national law enforcement has important significance. To date, the constitution of our country has experienced many revisions and the constitution supervision system has also made great progress. But there still exist some defects. In order to further perfect the supervision system of the constitution,The legalization, institutionalization and proceduralization of constitutional supervision should be further promoted in accordance with the actual situation of our country while drawing lessons from the foreign advanced system.

constitutional case; supervision of constitution; defect; perfect

2012-10-22

范晨梅(1981-)，女，河北石家莊人，河北大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)碩士研究生，主要從事法學(xué)理論和民法方向的研究。

D921

A

1008-469X(2013)01-0060-03