中國壟斷行業價格體制改革探析

吳日中

(湖南工業大學商學院，湖南株洲412008)

壟斷行業是指被一家或少數幾家企業控制的行業。按照經濟學的理論，壟斷可以分為經濟壟斷、自然壟斷、行政壟斷等3種。由競爭而產生的壟斷屬于經濟壟斷，這種壟斷是在市場機制作用下自由競爭的結果，是企業利用規模優勢或相互控制市場的行為。因為資源優勢和規模優勢，由一家生產者提供全部產品平均成本最低而產生的壟斷屬于自然壟斷。由政府立法或授權所形成的壟斷屬于行政壟斷。在我國當前經濟發展情況下，我國壟斷行業主要表現為自然壟斷與行政壟斷，這些行業主要集中在關系國民經濟命脈的重要行業與關鍵領域。

中國經濟體制和價格體制經過市場化改革后，大部分商品和服務的價格已經由市場調節，只有少部分的壟斷行業實行政府指導價和政府定價。所以對壟斷行業價格體制進行改革，不斷完善和健全壟斷行業價格監管體制十分重要。

一 壟斷行業價格體制改革的進程與現狀

壟斷行業價格體制改革的主要內容是要不斷加強和改進對壟斷行業價格的監督與管理。經過市場化改革后，大部分商品和服務的價格已經由市場調節，只有少部分的實行政府指導價和政府定價。這一部分由政府管理的價格的品種占社會消費品零售總額的比重已經很小，這些品種主要集中在水、電、油、天然氣、鐵路運輸、民用航空、電信服務等重要的商品與服務，這大多數都集中在壟斷行業。如果對壟斷行業的價格不進行合理地監督與管理，就有可能破壞正常的市場機制，會導致這些行業成本過高，效率低下，并使社會公平遭到損害。

從1980年代至今，中國的壟斷行業的價格管理體制的改革經歷大致有2個階段:一是從1980年代中期到1990年代中期，對壟斷行業的價格管理體制進行改革的主要內容是以放松管制為主。在改革前是計劃經濟體制，實行價格管制，以保證價格的穩定和人民生活的穩定，這種體制下，壟斷行業的產品價格偏低，使得企業激勵不夠，生產效率不高，這些產品也長期處于短缺狀態。對這些壟斷行業進行價格改革，就是有限度地放松市場的準入限制和對價格的管制，以調動生產的積極性，從而增加供應。二是從1990年代后期以來，壟斷行業價格體制改革主要是要完善這些行業的價格形成機制，一方面要使這些行業有活力，另一方面也要保證市場競爭的公平秩序。改革的主要內容是進行政企分開，塑造合格的市場競爭主體，打破壟斷，培育統一的競爭性市場。

壟斷行業的價格體制經過改革與完善后，已經取得了很大的成績。主要體現在以下方面:一是價格監督管理的法律體系已經基本形成。在《價格法》頒布以后，壟斷行業價格監管就有了基本的法律依據。在這之后，又陸續地出臺了《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》、《招標投標法》、《鐵路法》、《民用航空法》、《電力法》、《郵政法》、《電信管理條例》、《電網管理條例》等一系列法律法規，從而使得壟斷行業的價格監管有了法律依據。此外還頒布實施了一系列的規章，如《價格違法行為行政處罰規定》、《制止價格壟斷行為暫行規定》、《政府制定價格行為規則》、《政府制定價格成本監審辦法》、《禁止價格欺詐的規定》等。2008年《反壟斷法》[1]的出臺是壟斷價格體制改革的一個里程碑，該法里面有很多涉及反價格壟斷的內容。這樣，我國就形成了以《價格法》和《反壟斷法》為主體的對壟斷行業價格進行監管的法律體系，從而使得價格監管可以依法進行。二是價格監管所涉及的范圍十分廣泛。絕大多數的壟斷行業的商品與服務都受到了政府的監管，價格管制范圍涵蓋電力、石油、天然氣、廣播電視、電信、郵政、鐵路運輸、民用航空、管道運輸、高速公路、港口服務、大型水利工程供水、城市供水、城市燃氣供應、城市供熱、城市排污、食鹽等領域[2]。三是對壟斷行業進行價格管理的程序也不斷地規范。對一些重要商品和服務實行了價格聽證制度。形成了一套壟斷行業價格管理的基本程序:價格主管部門根據各方面的情況提出價格調整的初步方案→組織成本和價格調查→向各方面征求意見→形成價格的調整具體方案→進行公布執行→對執行情況進行監督與檢查。四是為了使人民群眾更好地對壟斷行業價格進行監督，強化了服務和價格信息基礎建設。如對價格進行公示，積極開展了價格公共服務進萬家的活動;初步地形成了價格投訴網絡，“12358”的價格舉報電話已經在全國統一開通;建立健全了價格舉報信息管理系統等。而在這些成就中，《反壟斷法》的出臺是最重要的成就，下面將專門對其作用進行論述。

二 《反壟斷法》的出臺推進了反價格壟斷

2008年《反壟斷法》的出臺是我國落實科學發展觀，深化與完善市場經濟體制改革所取得的豐碩成果。《反壟斷法》是保證市場競爭的公平進行，使市場能有效配置資源的法律手段，是保障企業和個人參與市場競爭自由權利的法律武器。特別對于價格體制改革而言，該法的出臺極大地推進了反價格壟斷。

(一)使得反價格壟斷的法律健全和完整，為反價格壟斷提供了強有力的法律保障

在《價格法》出臺后，與市場經濟體制的建立與完善相結合，我國又頒布了一系列的法律法規。這些法律法規為發揮價格在經濟社會發展和改革開放中的作用提供了有力的法律保障。但是在我國的市場價格體制基本建立以后，價格監管的重點之一就是轉移到了對壟斷行業進行價格監管。而我國對反價格壟斷的法律條款主要分散在一些相關的法律法規中，而沒有專門的反價格壟斷的法律。同時這些法律法規還存在不少問題:這些反壟斷的立法大多以各部門的行政法規出現，這就造成了分別立法、多頭立法的問題;對壟斷行為缺乏明確地規定，從而使得價格執法主觀性太強。例如《價格法》、《反不正當競爭法》對價格暴利、價格壟斷、價格欺詐等不正當價格的競爭行為的認定只有一些原則性的規定，而沒有具體的數量界定;缺少價格執法過程中的必要的強制措施，造成了案件調查、取證和執行的困難;有些法律責任還不夠健全，對有些違法行為的懲罰也有些過輕。又如這些法律法規就沒有規定低于成本銷售行為、搭售和附加不合理條件行為的行政責任。還如對限制價格競爭行為只處以20萬元以下的罰款就有些偏輕。由于在反壟斷價格上的法制建設的滯后，我國經濟生活中出現了對壟斷行業價格檢查難、處理更難等問題，為了保障充分有效的價格競爭，維護有效的市場經濟秩序，就需要進一步完善促進價格競爭、限制價格壟斷的法律制度。而《反壟斷法》的出臺就適時地填補了這一空白，為反價格壟斷提供了強有力的法律保障。

(二)明確了哪些價格行為是是需要禁止或限制的價格壟斷行為，為反價格壟斷提供了明確的依據

《反壟斷法》規定的需要禁止的價格壟斷行為有:在該法的第13條的1、2款規定的具有競爭關系的生產者之間的橫向壟斷協議，也就是生產同類產品或者相類似的產品的企業在銷售產品時協議按照同一種價格出售;在該法的第14條第1、2款規定的不同環節生產經營者縱向協議壟斷中固定銷售商品的價格和限定最低轉售價格的行為，也就是生產商、批發商、零售商之間對價格進行串謀壟斷;在該法的第17條1、2、5、6款規定的濫用市場支配地位，以不公平的高價格銷售商品或低價購買商品，在競爭中低價傾銷商品的行為;在該法的第33條第1款規定的各個地方濫用行政權力排除與限制競爭的行為，即對外地商品進行歧視性收費或者規定了歧視性的價格。該法對壟斷行為的規定是非常明確和具體的，這樣價格管理部門在執法時就可以清楚的法律依據，就能更好地價格壟斷行為進行打擊，以保證市場經濟秩序的正常[3]。

(三)明確了價格執法人員在執法過程中的權利與義務

明確了價格執法人員在執法過程中的權利與義務，一方面保證執法能夠有效進行，另一方面也保證了當事人的合法權益。《反壟斷法》的第39條規定了執法人員的職權:能夠進入被調查者的經營場所進行檢查;能夠詢問被調查者及利害關系人的相關情況;能夠查閱、復制相關的資料;能夠查封、扣押相關證據;能夠查詢經營者的銀行賬戶。

(四)《反壟斷法》具體規定了對壟斷行為的處罰規則

該法第46條和第47條規定了對達成并實施了壟斷行為和濫用市場支配權力的行為的處罰措施，即責令其停止違法行為并沒收違法所得，還處以1年度銷售額1%以上至10%以下的罰款;未達成壟斷協議的，處以50萬元以下的罰款。第48條規定對非法實施集中行為的一方面要責令其停止實施集中，另一方面也要給予50萬元以下的罰款的處罰。這些針對壟斷行為的處罰規定明確具體，數量界限也十分清楚，這樣就有利于對價格壟斷行為的查處。

三 壟斷價格體制改革的更進一步要求

(一)存在的問題

我國的壟斷價格體制改革取得了很大的成就，但仍然存在不少問題，主要體現在以下4個方面。

1．對壟斷行業價格的制定還缺乏科學的監管方法。在確定某個壟斷產品價格時，還缺乏明確的定價方法和依據。這樣就導致在進行價格制定與調整時的主觀性比較大，價格的形成往往取決于企業和政府進行談判與博弈的能力與程度。價格形成往往沿用按成本定價的方法，但這個成本往往是企業的個別成本，而不是社會平均成本。壟斷企業為了獲得更多的利潤，往往高報成本，而價格主管部門往往不能準確核定其真實性，這就造成了價格過高，從而損害了消費者的利益。

2．法律法規有待進一步完善。我國已經基本形成了以《價格法》和《反壟斷法》為核心的反價格壟斷的法律體系，但這些規定有時只有原則性的規定，具體操作時存在的不確定性和主觀性還比較大;有些方面還存在著法律真空而不能對壟斷價格進行有效監管;有些法律法規已經不能適應新形勢與新情況。還有在執法的過程中，還缺乏對監管者自身行為的約束與監督機制，這導致在監管時，人為因素大，尋租風險大，往往導致腐敗的出現。

3．價格監管的目標還不夠明確，針對性不強。價格監管對自然壟斷性行業和非自然性壟斷行業的區分還不夠明確。這往往會導致價格管理較為混亂。

4．價格監管的透明性還有待增強。我國已經建立了價格聽證制度，但很多產品的價格的形成與調整并沒有進行聽證;即使進行聽證，也存在對聽證代表的選取比較隨意、聽證程序不夠規范等問題。在價格監管部門和壟斷企業之間存在著信息不對稱行為，在消費者和壟斷企業之間亦是如此。

(二)針對這些問題，要多方面采取措施進行改進

1．要明確我國進行價格監管的目標。中國的對壟斷行業價格監管的目標應該有5部分構成:一是提高資源配置效率，確保向消費者收取價格是合理的;二是要建立一套有效的激勵機制，以促進企業充分利用規模經濟;三是保證企業具有一定的自我發展、不斷進行大規模投資的能力;四是促使壟斷企業要保證能向消費者提供不間斷的、普遍的供應和優質服務;五是區別不同的行業制定不同的定價機制。只有明確了監管的目標，才能科學制定監管政策，并以此作為監管評價的依據。

2．要完善政府定價的管理辦法，建立健全成本約束機制。企業上報成本的真實性是進行價格監管的前提。價格主管部門要對成本資料進行仔細嚴格的審查，并在全面掌握各方面的成本信息的基礎上，對企業成本進行各方面的比較，以保證其真實性，從而能將其作為價格監管的依據。要定期對壟斷企業進行成本監審。監審工作首先要建立各個行業科學的定價成本核算體系，規范計入定價成本的項目。經營者能明確了解能夠計入定價成本的費用的范圍，一方面促使經營者加強成本管理，另一方面保證在監督審查定價成本時能夠剔除對于不符合成本監審規范的費用。其次要確定好壟斷性企業的成本控制參數。成本上升率的確定可以依據商品零售價格和社會平均工資的增長率;成本下降率的確定可以依據壟斷企業所在行業的技術進步率和壟斷企業的生產效率與國外同行業先進效率的差距。只有成本上升率超過成本下降率時，壟斷企業才能調高價格;而成本上升率明顯低于成本下降率時，價格管理部門也應促其降低價格。再次要明確合理的利潤率。合理的利潤率的確定要以全國或部分行業的社會平均利潤率作為基礎依據，同時還要考慮企業的生產經營成本、社會經濟發展和消費者的承受能力等因素。

3．增強價格監管透明性。一是完善價格聽證會制度。首先要建立健全價格聽證會參與者機制。價格聽證會的參與者要涵蓋價格監管部門、價格制定企業、價格承受者等各方面的代表;與此同時，也要吸收一定數量的技術、經濟、法律等各方面的專家參與其中。其次，要完善價格聽證的程序。我國價格聽證往往是一次性的，在聽證結束后，價格主管部門就確定了最終的價格。應該要多次進行價格聽證，即在價格聽證后，要對其效果進行反饋，并輪番征詢各利益集團和專家學者的意見，以充分反映價格聽證的公開民主性。二是要完善價格公開制度，價格主管部門不僅要對制定的或調整的價格進行公開，還需對價格決策的依據、程序和方式等進行公開，使社會能更好地對其進行監督。三是要建立健全企業信息披露機制，使社會能更好地對壟斷企業的成本和價格進行監督[4]。

4．加強價格立法，加大監督力度。對壟斷企業的價格監管能否有效進行，很大程度上取決于是否有價格法律作為保障。因此要加大價格立法進度，使在對壟斷行業進行價格監管時不存在真空，而且具有可操作性。在這個過程中，也必須對監管者自身加強約束。要加大對監管機構的人力、物力和財力的投入，以保證監管工作的有效進行;要建立健全監督機制，要讓監管者自身的工作也能得到約束和管理。

[1]中華人民共和國主席令第六十八號．中華人民共和國反壟斷法．2007-08-30．

[2]國家發改委價格司、價檢司聯合課題組．壟斷行業價格監管問題研究[J]．中國物價，2006，(11)：6-9．

[3]李偉．《反壟斷法》對價格工作的影響探析[J]．粵港澳市場與價格，2008，(9)：9-12．

[4]劉桂云．完善壟斷行業價格監管的思考[J]．價格理論與實踐，2009(12)：42-43．