基層政府社會矛盾和糾紛化解機制研究

譚均云，李翠蘭

(1．中共婁底市委黨校，湖南 婁底417000;2．婁底職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南婁底417000)

提高基層政府(主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處一級，下同)化解社會矛盾和糾紛的能力，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。基層政府處在5級政府的最底端，如果不能很好地化解社會矛盾和糾紛，就會影響整個社會的穩(wěn)定與和諧。因此，正確對待基層政府面對的社會矛盾和糾紛，探討其解決的途徑，建立起社會矛盾和糾紛的化解機制，是創(chuàng)新社會管理、構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵所在。

一 基層政府面臨的主要社會矛盾和糾紛

(一)因土地流轉(zhuǎn)、土地征用引發(fā)的社會矛盾和糾紛

土地作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，自古以來被農(nóng)民視為安身立命的根本。因此由土地引發(fā)的社會矛盾和糾紛盤根錯節(jié)，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)、征地拆遷補償過程中引發(fā)的矛盾和糾紛。人口的異動，流轉(zhuǎn)中土地的好壞，土地位置的遠近都會發(fā)生矛盾和糾紛。同時，征地拆遷補償因地理位置的差別、土地的肥沃程度不同、用地性質(zhì)等方面的原因，容易出現(xiàn)不同的征地拆遷價格，造成同樣是失地農(nóng)民，同樣是拆遷戶卻存在不同的征地拆遷價格和不同安置方案，因此引起失地農(nóng)民的互相攀比，征地拆遷價格就高不就低，安置方案就好不就差，因而引起的社會矛盾和糾紛，甚至引起個體或群體性的上訪。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，一些村組違背民主辦事原則，個人得好處。在個人承包的土地上，一些村組提前終止承包合同，將同一土地承包給多人，或者延期土地承包合同，使新增或新進的人得不到土地使用權(quán)，由此引起的矛盾和糾紛大量出現(xiàn)。

(二)因政策不完善引發(fā)的社會矛盾和糾紛

隨著改革的力度加大，由于政策的不完善，深層次的社會問題不斷暴露。如社保、醫(yī)改、土地征用、拆遷安置、債務(wù)糾紛、環(huán)境保護等引發(fā)的新矛盾、新問題，都通過不同方式反映出來。這些新問題和矛盾出現(xiàn)后，舊的政策用不上，新的政策沒出臺。更頭痛的是有的政策前后不一致，政策的連續(xù)性、規(guī)范性不夠，這在一定程度上給化解社會矛盾和糾紛出了難題，給群眾思想帶來了混亂，由此又引發(fā)新的矛盾和糾紛。在政策的完善上，一些涉及地方利益、部門利益和群眾利益的關(guān)系上，考慮多的是地方利益和部門利益，忽視了群眾的利益，致使部分群眾為了自身利益不斷上訪。在一些政策的實施上，因“彈性”實施而走樣，如在“特殊群體待遇”上，先執(zhí)行較低標(biāo)準(zhǔn)，“特殊群體”一鬧，就提高標(biāo)準(zhǔn)，雖然兩者均在政策法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，但容易使人產(chǎn)生誤解，認為多鬧可以多得利，于是互相仿效和攀比。

(三)因意外事故、交通事故引發(fā)的社會矛盾和糾紛

隨著企業(yè)用工的增加，一些農(nóng)民工外出挖礦、搞建筑，或者從事一些廠內(nèi)和野外的高危作業(yè)，致使意外事故發(fā)生的數(shù)量比以前大量增加。交通事故也是一樣。近年來，由于村村通工程的實施，農(nóng)村的汽車、摩托車、農(nóng)用車、電動車逐漸增多，交通事故發(fā)生率增加，引發(fā)的交通糾紛也在不斷增加。

(四)因勞動爭議引發(fā)的社會矛盾和糾紛

基層政府所轄的一般是微型企業(yè)，這些微型企業(yè)一般來說各項規(guī)章制度都不太健全，并且也還存在一些知法不守法的現(xiàn)象。在用工問題上，有些是因熟人關(guān)系，有些是因短期用工行為，不簽勞動合同現(xiàn)象很多，造成雙方的權(quán)利義務(wù)都不明確，再加上務(wù)工人員法律意識、勞動保障意識淡薄，一旦出現(xiàn)矛盾和糾紛，涉及的對象就較多，就容易釀成群體性事件，特別是外來務(wù)工人員較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(五)傳統(tǒng)的矛盾與糾紛不減反而有增加的趨勢

如民間的借貸、婚姻、宅基地、房屋的通風(fēng)、違章建筑、山林權(quán)屬、土地、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、財產(chǎn)的分割與繼承、宗族派性、群眾與村組干部、村支委與村委會的權(quán)力之爭等，這些傳統(tǒng)的矛盾和糾紛，并沒有因為有新的社會矛盾和糾紛的出現(xiàn)而減少，反而有增多的趨勢。

(六)基層政府在社會管理中因缺位和越位而引發(fā)的社會矛盾和糾紛

缺位就是該管的事沒管好。如在土地管理中搶占、強占、多占宅基地不去管，損害群眾利益的事不去管，出現(xiàn)了社會矛盾和糾紛不去管，農(nóng)村干部以權(quán)謀私不去管，魚肉百姓，坑害老百姓的事不去管，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的事不去管，打擊歪風(fēng)邪氣、弘揚社會正氣的事不去管。越位就是不該管的去亂管。一些基層工作人員執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法不公正，服務(wù)不熱情，不給好處不辦事，給了好處亂辦事、亂收費、亂罰款，越權(quán)越位辦了許多不該辦的事。缺位和越位既影響了政府的公信力，傷害了群眾對基層政府的感情，又引發(fā)了許多不該出現(xiàn)的社會矛盾和糾紛。

二 基層政府化解社會矛盾和糾紛機制存在的主要問題

基層政府處在權(quán)利的底層，面對的是廣大群眾，遇到的社會矛盾和糾紛是具體而復(fù)雜的，在調(diào)查中我們了解到:越是在基層，遇到的社會矛盾和糾紛就越多;越是在基層，化解社會矛盾和糾紛的資源就越有限;越是在基層，自上而下的政府績效考核指標(biāo)就越具體，壓力就越大;越是在基層，保障社會公平，維護社會正義的工作就越難做;越是在基層，社會矛盾和糾紛的化解機制問題就越多。

(一)基層政府對化解社會矛盾和糾紛的認識不到位

基層政府在一手促發(fā)展、一手保穩(wěn)定這個問題上，對保穩(wěn)定雖然分配了大量的時間、精力和金錢，但效果并不明顯。就單個社會矛盾和糾紛而言，“花錢買太平，花錢買穩(wěn)定”可能是有效果的，但在多變的不同的社會矛盾和糾紛面前，經(jīng)濟補償就顯得蒼白無力。所以基層政府在面對錯綜復(fù)雜的社會矛盾糾紛時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況采取相應(yīng)的化解措施。在我們調(diào)查的部分基層政府中，一些基層對化解社會矛盾和糾紛的重要性認識不足，一些基層政府對社會矛盾和糾紛的不同類型缺乏清醒的認識和判斷，從而缺乏處置社會矛盾和糾紛的方法與手段，致使一些社會矛盾和糾紛得不到有效的化解。

(二)基層政府化解社會矛盾和糾紛的主動性不強

不同的社會矛盾和糾紛，有不同的介入時間，有不同的化解方法。經(jīng)濟利益的矛盾和糾紛，可以采取用經(jīng)濟的手段和方法去解決;政治利益的矛盾，就要從維護群眾的政治利益要求出發(fā)，盡量擴大群眾的參與權(quán)，表達權(quán)、討論權(quán)、知情權(quán)、最大限度地體現(xiàn)社會公平和正義。基層民主制度不健全產(chǎn)生的矛盾，主要表現(xiàn)在村級組織領(lǐng)導(dǎo)人的選舉制度不透明，用人不是搞任人唯賢，村級政務(wù)不公開，財務(wù)不公開，再加上一些基層干部群眾觀念淡薄，關(guān)心群眾疾苦不夠，不能及時為群眾排憂解難，對群眾反映的問題逃避推諉，對群眾提出的正當(dāng)要求置若罔聞，對出現(xiàn)的社會矛盾和糾紛不及時調(diào)處，導(dǎo)致各種社會矛盾糾紛由小變大，簡單問題復(fù)雜化，微小問題擴大化，甚至演變成群體性事件。

(三)基層政府化解社會矛盾和糾紛的機制不配套

在基層政府，基本上都設(shè)立了人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解和信訪工作機構(gòu)，但一些基層政府的這些機構(gòu)沒有形成合力，沒有形成一個有效的全方位的社會矛盾和糾紛的化解體系。社會矛盾和糾紛的化解機制不僅僅是一個簡單的信訪工作機構(gòu)或者司法調(diào)解工作機構(gòu)就能完成的。這個機制應(yīng)當(dāng)樹立社會公平的價值理念，堅持民主法制的制度基礎(chǔ)，保障普通群眾在政治，經(jīng)濟、社會、文化等方面的權(quán)利。當(dāng)社會矛盾和糾紛出現(xiàn)時，這個機制要及時進行分析、處理和協(xié)調(diào)等工作。因此，建立一個功能齊全，職責(zé)清晰的多元化社會矛盾和糾紛的化解機制是基層政府的當(dāng)務(wù)之急。

(四)基層政府化解社會矛盾和糾紛的人員素質(zhì)不高、動力不足

社會矛盾和糾紛的化解是項政策性、專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作，而當(dāng)前各高等院校、干部培訓(xùn)機構(gòu)沒有社會矛盾和糾紛化解人員的培訓(xùn)體系。在基層政府，既沒有這類人才的專門選拔聘用渠道，也沒有這類人才的專門考核體系，從而導(dǎo)致基層政府化解社會矛盾和糾紛的人員達不到專業(yè)化水平。同時，由于沒有專門的考核體系，對從事這項工作的同志起不到獎優(yōu)罰劣作用。在我們調(diào)查的一些基層政府中，對從事這類工作人員的獎懲處罰處于自發(fā)、應(yīng)付、得過且過的狀態(tài)，沒有形成長期有效的規(guī)范化的獎懲措施和重用提拔措施，導(dǎo)致從事這一工作的人員缺乏動力，因而影響社會矛盾和糾紛的化解。

(五)基層政府化解社會矛盾和糾紛的基礎(chǔ)工作不牢

普及法律教育，教育公民依法依規(guī)辦事，這是減少社會矛盾和糾紛的基礎(chǔ)。但在國家經(jīng)過五輪五年普法教育后，基層群眾知法懂法的人并沒有增加多少，人們的法制意識，權(quán)利意識也沒有增強多少，這種普法教育的不深入對廣大基層群眾來說是一個缺陷。在調(diào)查中我們了解到，人民群眾對通過法律途徑解決矛盾和糾紛產(chǎn)生了懷疑，一些群眾信奉的是“權(quán)大于法”，“法大不如權(quán)大”，“法”力不如“錢”力，不如“權(quán)”力，最終導(dǎo)致人民群眾對司法的期望值下降和對政治救援的期望值上升，尤其是弱勢群體這種感受更深。沒有別的辦法，弱勢群體只有通過“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”等思維方法去解決自己的問題和糾紛。普法知法的基礎(chǔ)工作不扎實，既體現(xiàn)在部分群眾身上，也體現(xiàn)在部分公務(wù)員與基層工作人員身上。普法基礎(chǔ)工作的不扎實，既增加了社會矛盾和糾紛的數(shù)量，也給化解社會矛盾和糾紛增加了難度。

三 基層政府化解社會矛盾和糾紛機制的構(gòu)建

基層政府處于政府治理的最低層次，面對目前日益復(fù)雜化的社會矛盾和糾紛，構(gòu)建合理的化解機制，從調(diào)查后的實際情況來看，基層政府化解社會矛盾和糾紛的機制要實現(xiàn)六個轉(zhuǎn)變:在化解社會矛盾和糾紛的目標(biāo)上，要從社會不公向社會公正(公平)轉(zhuǎn)變;在化解社會矛盾和糾紛的理念上，要從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變;在化解社會矛盾和糾紛的范圍上要從“利益受損”向“利益共享”轉(zhuǎn)變;在化解社會矛盾和糾紛的行為上要從“政府統(tǒng)治”向“政府治理或服務(wù)”上轉(zhuǎn)變;在化解社會矛盾和糾紛的方法上，要從“領(lǐng)導(dǎo)意志”向“制度規(guī)范”轉(zhuǎn)變;在化解社會矛盾糾紛的手段上要從單一的行政手段向多元的化解手段轉(zhuǎn)變。把社會矛盾和糾紛防止在萌芽狀態(tài)，化解在初始階段，控制在未發(fā)生沖突和擴大之中，使整個社會處在“相對的和諧”中。具體來講，基層政府在化解社會矛盾和糾紛機制的構(gòu)建上，當(dāng)前應(yīng)在以下幾個方面努力:

(一)提高認識，加強對化解社會矛盾和糾紛的領(lǐng)導(dǎo)

化解社會矛盾和糾紛，事關(guān)構(gòu)建社會主義和諧社會，構(gòu)建幸福家園的大事。基層政府一定要從科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的高度進一步深化認識，把化解社會矛盾和糾紛作為一項涉及科學(xué)發(fā)展全局，社會穩(wěn)定的重大任務(wù)，作為一項打基礎(chǔ)，利長遠的重大工作，作為一項執(zhí)政為民的實事列入工作重點，列入經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，列入領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。基層政府的一把手要發(fā)揮主要負責(zé)人的作用，切實擔(dān)負起化解社會矛盾和糾紛的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。所有的基層政府要成立以主要負責(zé)人為組長，綜治辦，信訪辦，派出所，司法所等相關(guān)部門為成員的維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組，并將社會矛盾和糾紛的排查調(diào)處工作作為維護社會穩(wěn)定的首要任務(wù)，定期排查調(diào)處。并在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各有關(guān)單位，有關(guān)部門密切配合，各司其職，各負其責(zé)，全面配合，從而使大量社會矛盾糾紛解決在基層，解決在初始和萌芽階段。

(二)合理分類，提高化解社會矛盾和糾紛的質(zhì)量

基層政府面臨的社會矛盾和糾紛非常復(fù)雜，只有進行科學(xué)的分類，才能對癥化解，提高化解社會矛盾和糾紛的質(zhì)量。當(dāng)前基層政府面臨的社會矛盾和糾紛可以分為3大類:一是經(jīng)濟生活中的社會矛盾和糾紛，主要包括:貧富差距拉大引發(fā)的利益群體之間的矛盾和糾紛;城鄉(xiāng)貧富差距拉大形成的城鄉(xiāng)矛盾，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營諸多環(huán)節(jié)產(chǎn)生的矛盾，日常借貸之間的矛盾，爭邊界、爭資源、爭果實之間的矛盾等。二是政治生活中的社會矛盾和糾紛，主要包括:群眾政治上的參與權(quán)、表達權(quán)、討論權(quán)、知情權(quán)和干部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)之間的矛盾，群眾利益的表達權(quán)和干部“權(quán)力本位”之間的矛盾即民主和集中之間的矛盾等。三是精神文化生活中的社會矛盾和糾紛，主要包括:市場經(jīng)濟意識與傳統(tǒng)觀念的矛盾，科學(xué)與迷信的矛盾，不同的世界觀、價值觀、婚姻觀、人生觀之間的矛盾等。在社會矛盾和糾紛合理分類的基礎(chǔ)上，再根據(jù)各類不同矛盾和糾紛的差異，采取不同的化解策略，確定恰當(dāng)?shù)慕槿霑r間，以提高社會矛盾和糾紛的化解質(zhì)量。

(三)健全機制，擴大化解社會矛盾和糾紛的效果

一是要以基層政府為單位，建立1個基層政府、村、組3級上下聯(lián)動，左右協(xié)調(diào)的“大調(diào)解”網(wǎng)絡(luò)體系。建立人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”的全新工作格局，實行“黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治協(xié)調(diào)，司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，職能部門共同參與的大調(diào)解機制，真正實現(xiàn)化解矛盾任務(wù)全體承擔(dān)，化解矛盾措施全面落實，化解矛盾工作全體參與，化解矛盾責(zé)任全面覆蓋的無縫互連的大化解網(wǎng)絡(luò)”。二是要完善“三調(diào)聯(lián)動”的銜接機制。人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解都有自己獨立的調(diào)解對象，當(dāng)社會矛盾和糾紛出現(xiàn)時，基層政府要實行統(tǒng)一登記，再根據(jù)矛盾和糾紛的種類采取不同的調(diào)解方式。對較大疑難的社會矛盾和糾紛，由司法所牽頭，召集轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)部門參加，共同調(diào)處，這種既獨立分工又聯(lián)合調(diào)解的銜接機制能較好地化解社會矛盾和糾紛。三是要建立依靠群眾，借助社會力量共同參與的社會矛盾和糾紛化解機制。依靠群眾化解社會矛盾和糾紛，就是要充分發(fā)揮既有正義感且有威望的群眾代表的作用。借助社會力量就是要充分發(fā)揮工會，婦聯(lián)、共青團、民兵組織等社會組織化解社會矛盾和糾紛的作用，共同維護社會的穩(wěn)定和安定團結(jié)。

(四)加強隊伍建設(shè)，提高化解社會矛盾和糾紛的水平

要盡快建立一支有法律意識、群眾觀點、業(yè)務(wù)能力強的社會矛盾和糾紛化解的工作隊伍。加強隊伍建設(shè)，一是在招考公務(wù)員時，要適當(dāng)招進一些有一定理論水平和法律知識的大學(xué)生到工作隊伍中來。二是在現(xiàn)有的工作人員中，真正把德才兼?zhèn)洌瑯酚诜瞰I的優(yōu)秀人才選進工作隊伍中來，不斷改善工作隊伍的結(jié)構(gòu)，逐步建立一支懂法律，懂政策，知民情，熱心社會矛盾和糾紛化解工作的專、兼職相結(jié)合的化解隊伍。三是要加大對這支工作隊伍的培訓(xùn)力度。要按照屬地管理，分級負責(zé)的原則，有計劃，有組織地定期對這支隊伍進行崗前培訓(xùn)和普遍輪訓(xùn)，加強對這支隊伍的思想政治教育，行為規(guī)范教育以及化解社會矛盾和糾紛相關(guān)的法律法規(guī)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高這支隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，從而提高化解社會矛盾和糾紛的工作水平。

(五)普及法律教育，夯實化解社會矛盾和糾紛的基礎(chǔ)

普及法律教育是打基礎(chǔ)，利長遠的事情。它不像經(jīng)濟建設(shè)，上1個項目，1年或幾年就干成了。普及法律教育，是化解社會矛盾和糾紛的基礎(chǔ)工作，當(dāng)前，農(nóng)村中有相當(dāng)部分群眾的法制觀念淡薄，他們“信訪不依法，信權(quán)不信法，信錢不信法”，沒有形成依法辦事的氛圍。因此，基層政府要依靠當(dāng)?shù)攸h委，在有關(guān)職能部門，村級組織的配合下，采取多種形式，加大法律、政策的宣傳力度，教育力度，普及法律教育，讓法律、政策真正進入基層的千家萬戶。同時，要通過普及法律教育，使廣大基層干部掌握法律知識，增強依法行政的能力，從而減少不懂法律知識引起的工作糾紛。堅持不懈地普及法律教育，廣泛開展“法律進村、進社區(qū)、進企業(yè)、進單位、進校園”活動，增強公民的法律意識，法制觀念和道德修養(yǎng)，增強公民的權(quán)利和義務(wù)觀念，自覺做到依法辦事、依法律已，長此以往，就會減少許多不必要的社會矛盾和糾紛，從而強化構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。

(六)健全制度，提升化解社會矛盾和糾紛的效率

健全化解社會矛盾和糾紛的各項制度，首先，要建立預(yù)警制度。化解社會矛盾和糾紛于萌芽狀態(tài)。建立預(yù)警制度就是要把群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題作為化解矛盾的著力點，一是在各項政策和決策出臺前，應(yīng)廣泛征求基層群眾的意見，減少和防止隨意性，從源頭上減少侵害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生。二是要拓寬民意表達途徑，為人民群眾的訴求提供暢通便利的渠道，及時解決人民所反映的問題，把社會矛盾和糾紛化解在源頭，化解在基層。三是要建立健全社會矛盾和糾紛的信息網(wǎng)絡(luò)，使社會矛盾和糾紛一出現(xiàn)就能實現(xiàn)信息共享，以便化解在萌芽上、源頭上，遏制社會矛盾和糾紛的擴大化。其次，要建立應(yīng)急處置制度。當(dāng)群體性事件和對抗性事件發(fā)生時，要明確各個人的處置職責(zé)，快速出動，快速展開，及早及時地控制事態(tài)的發(fā)展，穩(wěn)定有序地化解社會矛盾和糾紛。再次，要建立協(xié)同化解的工作制度。有些社會矛盾和糾紛是跨地域、跨行業(yè)，涉及各個部門的，單靠一個單位，一個部門無法化解，這就要通過建立協(xié)同化解的機制來化解社會矛盾和糾紛。最后，要實行社會矛盾和糾紛化解的分級負責(zé)制度。要按照“誰主管，誰負責(zé)”和“分級負責(zé)，歸口化解”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組各自的責(zé)任，逐級化解，真正把化解社會矛盾和糾紛的過程變成密切干群關(guān)系的過程，真正把化解社會矛盾和糾紛的過程變成“心為民所系，利為民所謀”的過程，真正把化解社會矛盾和糾紛的過程變成構(gòu)建社會主義和諧社會的過程。