論教育作為準公共產品存在的越軌與對策分析

張 娟

(湖南人文科技學院 經濟與管理科學系，湖南 婁底 417000)

一 公共產品的基本內涵

公共產品是與私人產品相對應的一個概念，指可供社會成員共同享用的物品。例如，我們所享有的國防、九年制義務教育等都屬于公共產品，公共產品具有非競爭性和非排他性。非排他性是指某一個人對某一公共產品的使用不會影響或排除其他人對該產品的使用，而非競爭性是指多一個人使用該產品不會增加生產該產品的成本。根據非競爭性和非排他性的程度，公共產品又分為純公共產品和準公共產品。所謂純公共產品，是指兼具非競爭性和非排他性的產品。例如，我們的9 年制義務教育、國防、燈塔等，這樣的產品由國家統(tǒng)一提供，國民免費享有。準公共產品是指具有有限的非競爭性和局部的排他性的產品，超過一定的臨界點，非競爭性或非排他性就會消失，擁擠就會出現。例如，教育就屬于這樣的準公共產品。教育產品是具有非排他性的，但是，教育產品在非競爭性上表現不充分［1］。

公共產品一般由政府統(tǒng)一提供。近年來，技術進步和政府職能轉變創(chuàng)造了將市場機制引入公共產品供給領域的條件，為私人資本的深入參與打下了基礎，而私人資本規(guī)模的不斷擴大和各種制度創(chuàng)新更是增強了市場供給公共產品的能力，我國公共產品的市場化供給取得了初步的進展。但是，在對公共產品市場化供給前景看好的同時，我們也必須注意到公共產品市場化供給發(fā)展過程中所存在的各種不公現象。公共產品即使是由市場化來操作，其最根本屬性仍然是公共產品，本質屬性決定了它與私人物品不同的社會屬性。

二 教育作為準公共產品存在的越軌

公益性是教育所具有的一種客觀屬性。目前堅持我國教育公益性面臨著種種困境，分析并逐步解決這些問題有利于我國教育事業(yè)的健康發(fā)展［2］。教育的不公，是最大的不公。鄧小平20 多年前就說過：改革開放以來的最大失誤，就是教育的失誤。這里邊應該包含教育不公等問題，充分認識以及分析這個社會最應該維護的公平問題，將有利于國家與社會的長遠發(fā)展。損害教育的公共產品的屬性的行為，具體表現在如下一些方面。

(一)高額學費與教育作為公共產品的供給的沖突

現代社會高額的學費與教育作為一個公共產品所應具有的非排他性存在嚴重矛盾與沖突，這影響了教育的供給與受眾面。過去，人們認為政府不計成本、包辦教育是導致教育事業(yè)發(fā)展不足，教育質量不高的原因，因此提出教育產業(yè)化。近年，大學學費一直居高不下，難道教育產業(yè)化就是收取高額學費嗎？

教育作為一種準公共產品，是可以產業(yè)化的，教育產業(yè)化有利于降低政府成本，提高教育供給能力，促進教學效率的提高。但是教育走向產業(yè)化的同時，不能夠拋棄大學作為保存、發(fā)展、傳播普遍價值和文化遺產的公共機構這一基本理念，不能動搖大學作為“追求真理的場所”這一基本定位。教育產業(yè)化，國外一些著名大學已有成功的嘗試，他們的成功建立在對大學的根本的深刻認識與堅持上，正如麻省理工學院的院長杰羅姆卡威斯納在就職演說中所說：“我們走到一起，是為了擴展人類對宇宙的認識。因此，不能允許任何主義、任何正統(tǒng)觀念、任何清規(guī)戒律和政治狂熱使我們離開這個目標?！保?］有這樣基于教育基本理念的產業(yè)化改革，才能夠做到充分利用大學的專業(yè)知識和智力優(yōu)勢，培養(yǎng)高素質、高水平的綜合性人才，為國家為社會做出應有的貢獻，與此同時，還能夠提高學校本身的價值。

然而，我們國家的教育產業(yè)化卻忽視了教育的公共屬性，使得教育偏離了作為公共產品應有的非排他性的屬性。由于部分“教育產業(yè)化者”過分強調教育產業(yè)化后的經濟收益，把營利作為辦學的唯一目的，過分追求利益最大化。這種把教育產業(yè)化作為牟利工具的行為無疑是在變相地出賣公共產品，模糊了大學與企業(yè)的根本區(qū)別。如此的教育產業(yè)化必然導致教育資源分配不公，教育者承擔過重的教育成本，有錢人得以享受更多、更好的教育資源，窮人則會因為無法負擔高額學費，被剝奪平等接受良好教育的權利。

(二)教師的場外活動打破了教育作為公共產品的基本屬性

教師作為中堅力量所進行的場外活動打破了教育作為公共產品的基本屬性。在職教師有償家教，這是最富爭議的現象。2009 年10 月22 日的《南方周末》就這個問題有一個正方與反方的評論。南方周末編輯部用了這樣發(fā)人深省的一句話：事實上，關于這個問題的爭論似乎已經延續(xù)了10 多年，利益、倫理、制度摻雜其中，讓這個問題愈發(fā)撲朔迷離。但讓人無法釋懷的背后，無非是中國教育的不可承受之重［4］。這的確是中國教育、中國傳統(tǒng)的倫理道德、中國社會以及這個國家未來的“不可承受之重”。正方認為，教育是一種特殊行業(yè)，教師被譽為“人類靈魂的工程師”，承擔教書育人之責，尤重德行，相比德行，學問尚在其次。讓每個學生充分成長是教師的基本職責。不說有償家教可能分散教師精力，影響正常教學，師生關系一旦打上金錢烙印，必然被異化，教師以身立教、為人師表勢必被扭曲。

(三)現存的利用教育獲取私利的現象

利用教育作為公共產品的載體攫取額外經濟利益，極大破壞了社會和諧。最為突出的就是教育亂收費問題。公共產品的提供一旦成為社會公民的負擔，這樣的公共產品在很大程度上會具有極大的排他性，因而傾向于私人產品的特性，極不利于維護教育的普遍性。2004 年《新聞周刊》披露中國10 年教育亂收費達2 000 億元。一些城市熱門中小學擇校費或贊助費數額之高令人瞠目結舌：哈爾濱一所重點小學的擇校費要3.5 萬元人民幣，北京1 所著名小學的擇校費去年已漲到70 000 萬元人民幣。一些基層政府則通過中小學校征收農業(yè)稅、敬老院費、集資費、超計劃生育罰款等五花八門的費用，還有一些學校強行推銷保險、食品、學具等［5］。掙錢成為中國學校的普遍風氣，間接造成了急功近利的社會環(huán)境。

(四)場外資源的競爭加劇了教育的不公平性

在公平的基礎上設置更高的門檻與額外的捷徑增加了教育的不公平競爭，以及由此產生了額外的費用與非教育的非正當競爭，造成受教育者的家庭負擔。高考加分該不該取消，社會存在熱議。我國的高考加分主要分為兩種情況：一種是照顧性加分，對象主要是少數民族考生、烈士子女等；另一種是獎勵性加分，對象主要是某些方面有特長的考生［6］。筆者的觀點是，對于第2 條一概取消，第1 條是十分合情合理的。少數民族的居民主要集中在西部地區(qū)與我國的邊疆地區(qū)，教育資源相對匱乏，特別是教育的人力資源。其基礎也相對弱于中東部地區(qū)。雖然，對于層出不窮的造假事件，我們痛心疾首，但是，不能因此而一竿子打掉所有少數民族地區(qū)的優(yōu)惠政策。建國初期領導人曾經說過：“民族問題，不是小問題?！?009年8 月11 日《新快報》歷數加分衍生“四宗罪”：首先是區(qū)域間的不公平，這主要是指每個地區(qū)加分標準和項目不一致，由此會導致地區(qū)間的不公平，人們的投機行為則是產生了眾多“高考移民”；第二，出身不同也會導致不公平，正如我們平時所說的“學好數理化，不如有個好爸爸。”；第三，項目設置不合理導致城鄉(xiāng)差距拉大。由于教育資源是稀缺的，資源配置時就已經傾向了城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民所享有的教育資源有優(yōu)劣之分，而城鄉(xiāng)考生卻是面對同一張高考試卷，這本身已是不公，如今再加上一個高考加分制度，不公無疑進一步加大了；第四，加分制度的存在必定會導致權力的尋租以及腐敗的滋生［7］。筆者認為，在這其中，最值得關注的是城鄉(xiāng)差距的問題?！敖逃牟还?，是最大的不公?！币驗?，教育是農村孩子上升到社會中產階級的唯一渠道，而中國廣大人口中，農民占有絕大多數比重，“以工農聯(lián)盟為基礎”這不是一句空話，我們依靠農村包圍城市，依靠廣大的農民朋友打下江山。今天，也必須依靠廣大的農民朋友守住江山，農民是最辛苦的，他們得到的卻是最少的。而教育，是使得他們的孩子可以通往城市便捷生活的一條交通主干道，現在，這一馬平川的道路因為高考加分變得陡峭和崎嶇，這絕對是不公平的。因為，農民朋友的社會人脈，社會資本在很大程度上是比不上城市居民的，他們拿什么去學習美術，音樂，航模，奧數；因為他們享受的中學教育本來就不如城市的孩子，特別是在城市化進程中，出現了生活在社會邊緣的農民工朋友，他們的子女教育問題也同樣受到社會的關注。對于高考加分這種虛無縹緲的事情，他們覺得離他們的生活很遠很遠。因此，這種早已被歪曲化的高考加分是時候適可而止了。

(五)教育資源存在投入與分配不合理

城鄉(xiāng)教育投入差距加大喪失了教育作為公共產品的公平性。2005 年《暸望周刊》，發(fā)表題為《城鄉(xiāng)教育投入差距加大，教育不公追問政策問題》的文章，揭露出“農村學校像非洲，城市學校像歐洲”、“高考指標嫌貧愛富”、“重點學?！实昧饔汀?、“政策杠桿加劇兩極分化”等問題，調查發(fā)現，一些教育不公平現象的背后，是政府的“手”在作怪。正是由于政府公共職能的缺失，對教育的公共利益取向出現偏差，導致各種不公平教育政策的出臺。北京理工大學教授楊東平認為，學生的家庭背景已經強烈地影響到了受教育機會，同時教育不公進一步加大了社會階層分化。由他負責的課題組在對10 城市40 余所高中的調查中發(fā)現，約有1/5 的學生通過交贊助費和擇校費進入高中，城市重點學校的擇校生比例最高，為25.2%；此外，還有6.5%的學生動用了社會關系。城市重點高中，來自高階層家庭的學生是低階層的1.6 倍，低階層的學生在非重點中學的比例最高；中上層家庭的孩子約62%進入重點中學，而低階層家庭的孩子約60%在非重點學校［8］。教育作為一種公共產品，在本質上是具有非排他性的，但是這樣的投入差距，使得低階層收入與廣大農民的孩子被排除在優(yōu)質教育資源的大門之外。

三 維護教育作為公共產品應有的公平性的措施

政府是公共政策選擇的主體，應該代表廣大人民群眾作出最合理公平的共同選擇，以實現政府職能。針對上述問題，結合我國當前的實際，尤其是教育作為準公共產品的特性，應當進行如下三個方面的校正。

(一)拓寬融資渠道，真正實現政府埋單

按照國際慣例，國家財政性教育經費支出占國內生產總值4%的指標是世界衡量教育水平的基礎線。據統(tǒng)計，在國家財政性教育投入上，目前世界平均水平為7%左右，其中發(fā)達國家達到9%左右，經濟欠發(fā)達國家投入比例約為4%。我國早在1993 年，中共中央、國務院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就曾提出，國家財政性教育經費支出占GDP 比例要達到4%。但由于多種原因，這一目標未能如期實現。直到2012 年，財政性教育經費支出占國內生產總值比重才達到4%(溫家寶在十一屆全國人大四次會議政府工作報告中公布)。盡管如此，我們仍遠比世界平均水平7%要低，就是與經濟欠發(fā)達國家的4.11%相比也有一定距離［9］，居最低國家之列。

可是，“科教興國”戰(zhàn)略已經提了30 多年，“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”的口號婦孺皆知，但究竟有多少地方政府真心實意地把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，心甘情愿地把有限的資金用于從事“百年樹人”的基礎工程上呢？中國的教育投入占GDP 的指數居最低國家之列。另外，目前中國年度公共教育經費僅占世界公共教育經費總數的11.5%，而其學齡人口數卻占全球教育總人口的22%。顯然這是同“再窮也不能窮教育”的共識相悖的［10］。

教育是百年大計，所謂“經濟未動，教育先行”，教育關系著一個國家的興衰，體現著社會的文明程度，全社會都應該重視教育。國家的發(fā)展依賴人才的發(fā)展，而人才的培養(yǎng)靠的是扎實的教育。我國現階段正處在經濟高速發(fā)展與社會轉型的關鍵時期，更應該把教育放在突出的位置，培養(yǎng)一流的人才。因此，國家應該拓寬融資渠道，真正實現政府對教育買單。

國家如何擴寬渠道，實現對教育的埋單，可以效仿歐洲國家政府的做法。歐洲高等教育歷史悠久，知名高校眾多，高等教育機構占世界總數的23.5%，高等教育毛入學率達到52%，位居世界前列［11］。盡管各國政府鼓勵高等教育機構通過自籌資金辦學，但是高等教育的主要資金來源還是依賴于政府的直接投入。歐洲各國對高等教育機構資金投入的方式一般有兩種，一種是政府在自己預算框架內根據高等教育機構的實際支出提供，另一種是政府根據高等教育機構的表現和成績提供經費。政府對所投入的資金管理比較宏觀，高等教育機構具體負責資金的合理使用。

除政府投入外，歐洲高等教育機構對于自籌資金的使用權有較大的自主性。自籌資金包括兩種：一種是來自學生家庭的費用，例如學費和雜費；另外一種是來自其他各類渠道的資助和收入。

除了可以借鑒國外的經驗，我們國家某些地方也有可圈可點的范例。例如“寧陜模式”。陜西寧陜縣是一個貧困縣，年人均收入不到3 800 元。可就是這樣一個地方，其推行的免費教育投入占全縣財政收入的40%，遠高于全國平均水平12.5%。該縣從2007 年實施“營養(yǎng)計劃”，2008 年實行免費職業(yè)教育，2009 年免費高中教育開始實行，2011 年實行免費學前教育，逐步實現政府為教育埋單。寧陜縣政府為教育的深謀遠慮值得我們學習與敬佩［12］。

(二)合理分配教育資源，教育資源應適當向不發(fā)達地區(qū)傾斜

政府要進一步擴大教育經費投入，同時資源配置要向農村邊遠地區(qū)傾斜，不能僅以區(qū)域GDP為基準來分配教育經費，否則會進一步加大區(qū)域教育資源分配的失衡。因此，在整體教育投入的大盤子下，中央財政要增加對中西部地區(qū)轉移支付的比例，進一步加大對經濟落后地區(qū)的教育投入，促進教育均衡發(fā)展，資源配置要向中西部、農村、邊遠、民族地區(qū)和城市薄弱學校傾斜。

首先，要鼓勵更多的大學生和優(yōu)秀老師到教育落后的地方任教。改革開放，經濟發(fā)展的形勢下，大學畢業(yè)生的心理易受影響。市場機制將人才引向北上廣以及省會地區(qū)。國家雖有政策，例如三支一扶，但是對人才引向并沒有根本的作用，經濟才是主要因素。所以政府要制定各項優(yōu)惠政策吸引、鼓勵更多的大學生以及優(yōu)秀教師到教育落后的地方任教，解決優(yōu)秀人才在經濟上的后顧之憂。此外，還可組織中心城區(qū)的品牌學校到郊區(qū)學?；蚱h學校開展對口辦學，同時深化中心城區(qū)與其對口學校的合作交流項目，鼓勵和引導優(yōu)秀教師到郊區(qū)任教，實現優(yōu)質教育資源從中心城區(qū)向郊區(qū)輻射［13］。

其次，要改善農村教育基礎設施建設，改變其落后現狀。國家需要加大財政支持的力度，以大城市帶動小城市，實現共同富裕，解決最基礎的經濟問題。提高農民收入，讓每個孩子都能上的起學，這也是解決教育不公的根本問題。

再次，要取消地方教育壁壘，提倡教育公平公正。嚴格規(guī)范“高考移民”以及各種高考高分制度，為教育公平營造一個良好的環(huán)境。

最后，要完善政府教育經費投入機制，確保在校學生人均教育經費和教師工資逐步增長。同時，重點建立和完善從學前教育到繼續(xù)教育、從公辦學校到民辦教育等協(xié)調發(fā)展的財政政策體系，完善從基礎教育到高等教育的財政幫困助學體系，完善對進城務工人員隨遷子女的就學政策體系。

(三)完善法律法規(guī)的監(jiān)督實施，嚴格執(zhí)法，切實保障教育的公平實施

教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現，是世界各國教育政策的基本出發(fā)點。只有完善和健全教育法制，賦予教育公平的法律規(guī)定直接的強制力和實用性，才能真正保障教育的公平實現［13］。同時，必須實施有效的監(jiān)督才能保證法律法規(guī)的順利實施。要真正的實現教育的公平，就要從監(jiān)督這個領域填堵紕漏。對違反教育公平的行為予以嚴厲的制裁和打擊。另外，行政救濟等相關的法律法規(guī)的完善對教育的公平實施同樣具有重大的意義。

現在我國在義務教育普及的情況下，高等教育也已經普遍化，教育作為公共產品的價值在整個社會以及對每個個體應該體現得更加充分，因此，維護教育的公共產品屬性將有利于國家的穩(wěn)定與社會的和諧發(fā)展。

［1］唐任伍.公共經濟學［M］.北京：北京師范大學出版社，2011：101－102.

［2］郭金榮.堅持教育的公益性之思考［J］.求是，2009(3)：12－14.

［3］李妮.從大學高額學費看我國教育公共產品的供給［J］.河南社會科學，2007(7)：44－45.

［4］南方周末網.在職教師有償家教［EB/OL］.［2009－10－ 22］.YES OR NO？http：//www.infzm.com/content/36347.

［5］中國新聞網.《新聞周刊》披露中國十年教育亂收費達二千億元［EB/OL］.［2004－ 07－ 24］.http：//news.tom.com/1988/20040724－1127649.htm.

［6］王艷明，張周來，朱峰.高考加分弊端調查：部分加分項目導致權力尋租［EB/OL］.［2009－07－22］.http：//news.qq.com/a/20090722/001274.htm.

［7］安傳香.高考加分弊端調查：加分衍生“四宗罪”.［EB/OL］.［2009－ 07－ 22］.http：//news.xinhuanet.com/politics/content_117530054.htm.

［8］瞭望：教育不公追問政策調整［EB/OL］.［2005－12－16］.http：//www.china.com.cn/chinese/zhuan ti/review/1063615.htm.

［9］任玉嶺.關于黨政機關帶頭發(fā)揚艱苦奮斗傳統(tǒng)的建議［N］.中國青年報，2005－03－06.

［10］薛瀾.中國高等教育面臨的問題及改革方向［J］.科技導報，2000(6)：19－ 28.

［11］黃立華，徐遲.教育的公共產品屬性與政府責任［J］.長春大學學報，2008(7)：32－62.

［12］季譚.農村普及九年義務教育欠債500 億元亟待解決［EB/OL］.［2007－ 06－ 29］.http：//www.sina.com.cn/.

［13］王輝.高等教育不公平的法律思考［J］.法制與社會，2009(1)：360－361.