國土資源部：加快土地確權登記發證

本刊記者 王麗君

農村土地確權是土地登記重要內容

近日，國土資源部副部長、全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組組長胡存智主持召開會議，通報了全國農村集體土地確權登記發證工作的最新進展。截至今年5月底，全國農村集體土地所有權登記發證率為97%，其中有24個省份的發證率在95%以上，6個省份在90%至95%之間，全國農村集體土地所有權確權登記發證工作基本完成，工作繼續深化細化，絕大多數地區已經進入成果檢查驗收和階段性總結階段。

8月底，國土資源部辦公廳發出通知，近期將組成15個抽查組，赴全國各地開展農村集體土地所有權確權登記發證成果國家級抽查，加快推進包括宅基地和集體建設用地在內的農村集體土地確權登記發證。

發證是土地登記重要工作

農村集體土地確權，就是要把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織，要求確權登記發證覆蓋到全部農村范圍內的集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地，從而維護農民權益，保護農民的根本利益。農村集體土地確權登記發證是農村土地使用制度改革的重要基礎，同時利于改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。土地確權后，農民有了議價權，無償或低價征用農民土地的情況就會得到扭轉。

國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長冷宏志介紹，農村集體土地確權登記發證是土地登記的重要內容之一。從上世紀80年代后期開始，大致經歷了三個階段：一是上世紀80年代后期到1993年，試點和起步階段。原國家土地管理局結合第一次全國土地調查工作，在試點的基礎上，在全國范圍內啟動了農村集體土地的初始登記工作。主要內容是宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記發證，個別省份啟動開展了集體土地所有權登記發證工作。二是1993年到1999年，停滯和徘徊階段。1993年，國務院為減輕農民負擔，取消了包括農村土地登記在內的一系列收費，由于沒有了經費來源，農村集體土地登記工作幾乎陷于停滯。三是1999年至今，再次部署和推進階段。1999年，國土資源部地籍司組織開展了農村集體土地產權制度建設調研，提出在堅持土地集體所有的前提下，努力探索集體土地所有制的多種實現形式，全面確認土地所有權，規范土地使用權，保障土地所有者收益權，強化土地用途管制權的思路。

2000年和2001年進一步開展了擴大農村集體土地所有權登記發證覆蓋面的調研。在此基礎上，2001年11月，國土資源部下發《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》和《集體土地所有權調查技術規定》，在全國全面部署加快集體土地所有權登記工作。2008年，國土資源部下發《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》，要求各地加快開展農村宅基地確權登記發證工作。特別是在第二次全國土地調查期間，各地結合二次調查及年度遙感監測變更調查成果推動工作上升到了新平臺。

2010年，中央1號文件首次明確提出，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。此后，2012年和2013年中央1號文件都對這項工作提出要求。按照黨中央、國務院的部署和要求，國土資源部聯合財政部、農業部，成立了工作領導小組，聯合下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發[2011]60號），對加快推進農村集體土地確權登記發證工作進行了部署。之后，又會同中農辦、財政部、農業部聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發[2011]178號），明確了農村集體土地所有權登記發證的政策要求。

經過各方面的積極努力，目前已取得階段性成果。農村集體土地所有權確權登記發證基本完成了工作任務，同時，宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記發證工作有序推進。

發證工作取得明顯成效

冷宏志介紹，在日常工作中，國土資源部積極部署、加強協調、明確政策、抓好典型、認真督導、大力宣傳，全面推進各項工作；各省（區、市）黨委、政府高度重視，認真貫徹落實中央要求，統籌部署推進農村集體土地確權登記發證工作；地方相關部門按照職能分工，密切配合，互相支持，形成強大合力，確權登記發證工作取得了明顯成效。

登記工作取得階段性成果

農村集體土地所有權發證率大幅提高，基本實現全覆蓋。經過三年的努力，全國農村集體土地所有權確權登記發證率大幅提高，達到94．7%，全國累計發證約620萬宗。在提高發證率的同時，各地積極協調林業、農業、水利等相關部門，做好所有權確權登記與林地、草地、承包地等相關登記的銜接，基本實現了所有權登記覆蓋各類農村集體土地。

農村地籍調查工作全面推進，所有權權利狀況基本摸清。各地充分利用二次調查、變更調查等已有的工作成果，嚴格按照國家有關技術規程的要求，采用衛星遙感、全球定位等高新技術，實地調查了4億公頃（60億畝）集體所有土地，基本摸清了每宗地的權屬、界址、面積和用途等情況。

土地權屬爭議進一步化解，促進農村社會和諧穩定。各地將土地權屬爭議調處工作貫穿于農村集體土地確權登記發證工作始終，成立土地權屬爭議調處專門機構，加大土地權屬糾紛調處力度，制定土地權屬爭議應急預案和相關調處制度，建立土地權屬爭議數據庫。通過平等對話、溝通協調等途徑，全國共調處土地權屬爭議7．9萬宗，涉及 4．8萬個村組、882．8萬人、860萬公頃土地。隨著工作推進，全國土地權屬爭議數量明顯下降，大量長期困擾農村、農民的土地權屬爭議得到了有效化解，避免了因此引發群體性事件的可能，促進了農村社會和諧穩定。

信息化管理水平有效提升，所有權發證成果逐步應用。各地在推進集體土地所有權確權登記發證的同時，不斷強化信息化建設。全國累計建立起農村集體土地登記相關圖、表、卡、冊、證等檔案資料2億多套，4100多萬套實現了信息化管理，絕大多數縣市建立了農村集體土地確權登記發證數據庫和信息系統，為城鄉一體的土地登記信息化管理提供了有力支撐。信息化管理水平的提升，進一步促進了所有權發證成果的有效應用。登記發證成果已在集體建設用地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤立項、土地征收、土地整治立項等國土資源管理各個環節發揮重要作用。不僅如此，通過確權登記發證，明晰了土地產權關系，保護了農民合法土地權益，使廣大農民放心經營土地，增加了在土地上的有效投入，促進了農村經濟社會發展和農業現代化。

發證工作將進一步深化

國土資源部副部長、全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組組長胡存智在肯定全國農村集體土地確權登記發證工作取得明顯成就的同時，對下一步的工作提出了要求。

要盡快對農村集體土地所有權確權登記發證成果進行深化完善。一是按照總體部署和要求，適時組織國家級抽查工作，實事求是地對地方給予工作和技術上的正確評判。通過國家級抽查，對集體土地確權登記發證工作進行階段性總結，找出下一步工作的抓手；二是加快研究，短時期內摸清集體土地所有權代持證的情況，明晰土地登記和頒證的關系，明確農村集體土地所有權證書的持證主體或法人，解決證書發放不到位的問題；三是對集體土地所有權確權登記主體深化、細化到組和因林地全覆蓋等問題，要繼續深入研究，將農村集體土地所有權確權登記發證工作持續不斷的深入推進下去；四是加強溝通，盡快向國務院上報《關于全國農村集體土地所有權確權登記發證工作的報告》，研究提出開展全國農村集體土地確權登記發證工作表彰的形式和方案；五是梳理登記發證工作中可能存在的問題，研究農村集體土地所有權確權登記發證成果管理和應用的政策設計。

要進一步加大宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作力度。一是細化今年的工作部署，就如何指導、推動和細化政策等方面提出明確意見；二是針對地方普遍反映的宅基地 “一戶多宅”、違法用地多、私下交易、改變用途和集體建設用地主體不符合法律規定的問題進行深入研究，提出確權登記發證的相關技術、政策、規則和步驟，如農村范圍內的供銷社用地問題可以從初始登記和總登記的角度考慮開展工作；三是區分全國不同的工作基礎，細分各類調查方法，做好與原有成果和基礎的銜接，明確調查的技術路線和工作經費籌措渠道，首先解決從無到有的問題；四是要將宅基地和集體建設用地登記發證成果明確作為農村土地管理和集體建設用地流轉的基礎和支撐，充分發揮確權登記發證成果的作用。特別是開展集體建設用地流轉的地區必須首先完成農村集體土地確權登記發證工作任務。