發達國家和地區食品質量安全監管模式研究及對我國食品安全監管的啟示

東北農業大學動物醫學學院，黑龍江省獸藥飼料監察所 高云峰

世界肉類生產貿易消費基本上分為四大類，以美國為代表的產量和人均占有都很高的國家；以加拿大、丹麥等為代表的肉類出口國；以日本為代表的高端肉類進口國；以印度、非洲各國為代表的低端肉類進口國或潛在肉類進口國。近幾年來，國內外食品安全問題日益突出，嚴重影響到了人們的身體健康，成為備受世界各國人民關注的熱點問題之一。由于各個國家肉類消費方式的不同，其對食品安全監管所采取的方法和措施也有所不同。研究國外經濟發達國家食品安全監管手段和措施，借鑒發達國家食品安全監管的先進經驗，已日漸成為食品質量安全研究的熱點之一。

一、美 國

1.美國畜牧業概況

美國的畜牧業高度發達，是資金和技術密集的產業，畜產品產量在世界上占有很大的份額，是世界第一大禽肉生產國。其畜牧業發展具有生產集約化、品種良種化、疫病防治規范化、草飼配合科學化、生產服務社會化、管理法制化等特點[1]。根據FAO統計，2009年美國肉類、蛋、奶產量分別為4 164.3萬、534.9萬、8 585.9萬噸，分別占世界總產量的14.7%、7.9%、12.2%。

2.美國食品安全監管

美國的食品安全監管過程大致可以劃分為四個不同的發展階段：美國建國到19世紀初期的自由競爭階段，食品安全監管工作也主要由州政府負責，對食品的生產和銷售進行監督；1850年至20世紀早期的亂到小治階段，受經濟利益驅使食品造假開始出現，為了遏制違法行為國會頒布了首批食品安全監管法規——《食品、藥品法》和《肉類制品監督法》，標志著美國食品安全監管走上了法制化的道路；20世紀初期的小治到大治階段，頒布了《食品、藥品和化妝品法》，解決了《食品、藥品法》和《肉類制品監督法》中食品要求沒有標準的問題，同時增強了FDA的食品安全監管權力，為美國現代食品安全監管體制的建立奠定了基礎；20世紀中期到現在的完善加強階段，對《食品、藥品和化妝品法》進行了修訂、完善和細化，以應對不斷出現的食品安全新問題。

美國的食品安全監管是多部門“一體化”聯合監管，在總統食品安全管理委員會綜合協調下，農業部（USDA）、衛生和公共服務部（DHHS）、環境保護局（EPA）等多個部門分工監管，各州地方政府共同協作，不同部門間、聯邦與各州和地方之間的食品安全職責相互補充和相互依賴[2-3]。USDA下設食品安全檢驗局（FSIS）和動植物健康檢驗局（APUIS）兩個機構。FSIS的主要職責是對肉類、禽類以及蛋制品安全進行監管；APUIS的主要職責是負責農產品進出口檢驗檢疫工作，監督和處理外來物種入侵、外來動植物疫病傳入、野生動物及家禽疾病監控等。除此之外，USDA還被授權監督執行聯邦食用動物產品安全法規。DHHS下設食品與藥品監督管理局（FDA）。FDA主要負責除USDA管轄范圍外的其他食品、獸藥、飼料的監管；負責設定肉類和禽類中獸藥殘留最高限量法規和標準；監控假劣食物流通，評估食品及食品添加劑安全。EPA主要負責農藥的監管，制定農藥、環境化學物的殘留限量和有關法規，公布殺蟲劑安全使用指南；飲用水的監管，制定飲用水安全標準；管理有毒物質與廢物，預防其進入環境和食物鏈。

在美國除上述三個機構對食品安全監管發揮主要作用外，還有一些輔助機構協助進行食品安全監管工作，例如財政部海關局、糧食檢驗包裝儲存管理局（GIPSA）、商務部的國家海洋漁業局（NMFS）、農業市場局（AMS）等。同時，在美國還形成了以CAC、OIE、WHO、FAO等各機構的優秀專家提供的技術支持體系。

3.主要的法律法規

自1906年頒布首批食品安全監管法律法規開始，美國政府共制定和修訂了30多部與食品安全相關的綜合性法律和具體法規。與食品安全直接相關的法令主要有《聯邦食品、藥物、化妝品法》、《聯邦肉類檢驗法》、《食品質量保護法》、《蛋類產品檢驗法》、《禽類產品檢驗法》、《聯邦谷物標準化法》、《鮮活農產品法》、《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》、《公共衛生服務法》（又稱《美國檢疫法》）等。100多年來，美國建立了幾乎無盲點的食品安全監管法律法規體系，為其制定監管政策、檢驗標準和產品認證提供了依據，也使美國成為食品安全管理體系建立最成功、最完善的國家，公認為世界上食品消費最安全的國家之一。

4.美國食品安全監管的特點

美國食品安全監管的核心是基于科學、風險管理和全程管理。其所有的監管工作都是圍繞著這一核心開展，具有法律法規健全、監管職責明確、多部門分工協作、注重風險管理、公眾參與、信息透明等特點，實行全程監管、風險評估、產品可追溯、產品召回、輿論監督等基本原則[4-5]。

二、歐 盟

1.歐盟畜牧業概況

歐洲聯盟畜牧業高度發達，其產值占農業產值的比值一般在三成以上。養殖業結構中，牛的比重最大，其次是生豬，再次是禽類。各國畜牧業發展的專一性較強，各個國家根據自身綜合情況有針對性地發展優勢品種。根據歐盟統計局統計，2011年歐盟豬肉、牛奶、奶粉產量分別為2 238.7萬、13 892萬、62.2萬噸[6]。

2.歐盟食品安全監管

歐盟的食品安全監管經歷了一個由保障供給到保障安全，由注重數量到質量的發展過程，其發展可劃分為六個階段：第一階段為供給困難時代（20世紀50年代），受二戰影響，歐盟食品供給困難，保障供給是當時主要的食品安全政策；第二階段為供給充足時代（20世紀60年代），經濟發展后食物供給滿足了消費需求，為了解決食品的生產、加工和衛生問題，歐盟頒布了第一部食品衛生法規；第三階段為加工食品時代（20世紀70年代），速食食品和加工食品成為市場的主流，食品中的殺蟲劑、添加劑、香精等化學物質的安全及食品污染問題成為關注的焦點，為了解決上述問題，歐盟建立了食品和飼料的快速預警系統（RASFF），并規定了每一種污染的限量標準；第四階段為由重“量”變為重“質”時代（20世紀80年代），快餐進駐歐洲，食品的消費日趨國際化，歐盟調整了食品監管方向，加強了對進口的控制，提高了安全標準；第五階段為食品可追溯時代（20世紀90年代），成立健康和消費者保護總司，使食品安全相關工作獨立，制定和執行了追溯制度、標簽制度等一系列歐盟層面的食品安全法規；第六階段為食品安全倍受關注時代（21世紀初期），社會關注增多，為進步一步保障食品安全，歐盟發布了《食品安全白皮書》，制定了更加完善的措施，建立了一個最高水平的食品安全標準，推行了“從農田到餐桌”的全程監管[7]。

目前，歐盟負責食品安全監管的機構主要有歐盟委員會健康和消費者保護總暑（DGSANCO）、歐盟食品與獸藥辦公室（FVO）和歐盟食品安全局（EF?SA）[8]。DGSANCO主要負責歐盟法律議案的提議、法律法規的執行、條約的保護及歐盟保護措施的管理。FVO主要職責是監督和評估各國歐盟食品安全相關法律法規的情況，監督和評估歐盟食品安全局的工作情況。EFSA主要職責是統一負責歐盟境內所有食品的相關事宜，負責監督整個食品鏈安全運行，主要進行風險評估和交流，為歐盟食品安全政策和立法提供依據。由管理委員會、執行主席和員工、科技委員會、咨詢論壇組成。

3.主要法律法規

目前，歐盟已經制定了13類173個有關食品安全的法規標準，其中包括31個法令、128個指令和14個決定以及10多萬項技術標準，建立了覆蓋食品全過程的法律體系，主要有《食品安全綠皮書》、《食品安全白皮書》、第178/2002號法令（歐盟食品通法）、第852/2004號法規（食品衛生法）、第853/2004號法規（供人類消費的動物源性食品具體衛生規定）等，形成了具有種類多、涉及面廣、系統性強、科學性強、可操作性強、時效性強等特點的法律體系和安全規范要求[9-10]。

4.監管的特點

歐盟食品安全監管的基本模式為風險分析，實施統一監管、風險預警、信息公開、全程控制、限定責任主體及預防為主等原則，具有法律法規完善、責任分工明確、注重預警分析等特點，強化了可追溯制度和市場準入制度，建立RASFF，加大了各部門間的協調力度，提高了食品安全監管的效率[11-12]。

三、日 本

1.日本畜牧業概況

日本的畜牧業生產規模較小，畜產品產量不高，進口較大。據FAO和WTO統計，2009年日本畜產品僅占世界總產量的1.4%，而進口總額卻占同年世界農產品進口總額的5.6%。受國土面積的限制，日本的畜牧業生產更加注重環境保護、注重資源的再利用、注重優質畜產品的生產。

2.日本食品安全監管

日本的食品安全監管同樣經歷了由重數量到重質量的過程。以“瘋牛病”后《食品安全基本法》為分界，其食品安全監管可分為衛生行政時期和安全行政時期兩個時期。食品衛生行政時期以衛生為監管重點，側重于立法。在1947—2002年，日本陸續制定了《食品衛生法》、《化學物質審查法》、《健康增進法》等15部食品安全相關的法律法規。食品安全行政時期以安全為監管重點，雖也制定了《食品安全基本法》、《牛肉可追溯法》、《大米可追溯體系法》等法律法規，但是側重點已轉為對現有法律法規的修訂。據統計，截止到2009年，日本先后對《食品衛生法》、《營養師法》、《營養改善法》、《化學物質審查法》等法律法規進行42次修訂，甚至于在2002年以《健康增進法》替代了《營養改善法》[13]。

目前，日本負責食品安全監管的機構主要有食品安全委員會、厚生勞動省和農林水產省三個部門，三方之間相互協同、相互制衡。食品安全委員會隸屬于日本內閣，下設調查委員會和事務局。其主要職能是對食品安全實施檢查和風險評估、對風險管理機構進行指導和監督、對風險信息進行溝通和公開[14]。厚生勞動省下設31個食品衛生檢疫站、7個地方厚生局。側重于流通和進口環節管理，負責初農產品以外的其他食品（含進口食品）質量安全的監管，負責制定食品安全標準及食品中農獸藥殘留最高限量、食品加工企業許可核準及食物中毒事件調查處理。農林水產省下設的消費和安全管理局，側重于生產和加工環節管理，負責生鮮農產品及其初級加工品質量安全的監管，負責投入品的監管，進口動植物檢疫、組織JAS制度、可追溯制度和HACCP體系的實施等[15]。

3.主要法律法規

日本是世界上食品安全保障措施最完善的國家之一，其監管措施非常嚴厲。目前，日本有關食品安全的法律法規多達49部，涵蓋了食品質量衛生、農產品質量、投入品質量、動物防疫和植物保護等五個方面。其與食品安全有關的主要的法律法規有《食品衛生法》、《食品安全基本法》、《農林物質規格化及品質表示標準化和法規》、《化學物質審查法》、《健康增進法》等以及大量的相關配套規章[16-17]。

4.監管的特點

風險分析是日本食品安全監管的理念，其監管的特點是法律標準健全、管理重點突出、部門分工明確、檢測手段先進、重視食品安全教育，實施肯定列表制度、可追溯制度、JAS制度和嚴厲處罰制度，推行HACCP體系和GAP體系，強化了信息交流機制，使食品安全監管全面接受公眾和媒體的監督。

四、加拿大

1.畜牧業概況

加拿大是世界第7大糧食生產國，也是畜牧業大國，農牧業和食品工業也非常發達，據FAO和WTO統計，2009年加拿大肉類產量占全球肉類總產量的1.6%，農產品進、出口總額分別占同年世界農產品出口總額的2.4%和3.7%。

2.監管機構

在全球范圍內，加拿大在食品安全保障方面一直享有盛譽。加拿大在食品安全監管上采取分級合作、廣泛參與的模式，設有聯邦、省和市三級管理機構。在聯邦層面上負責食品安全監管的機構主要是衛生部和農業部下屬的食品檢驗局（CFIA）。CFIA統一負責全國的食品檢驗工作，其主要工作內容為食品安全、動物健康、植物保護三個方面，全國分4個大區，下設18個地區性辦公室、160個基層辦事處。衛生部主要負責制定食品安全及營養標準、制定食品安全相關政策、評估CFIA工作成績[18-19]。

3.主要法律法規

加拿大與食品安全相關的法律法規主要有《加拿大農產品法》、《魚類檢驗法》、《食品與藥品法》、《動物健康法》、《化肥法》、《肉與肉制品檢驗法》、《飼料法》、《植物保護法》、《種子法》、《加拿大食品檢驗局法》、《農業和農業食品管理貨幣處罰法》、《消費品包裝及標簽法》等。

4.監管的特點

加拿大的食品安全監管體制是開放型食品安全監管體制，其特點是組織機構和法律制度健全、食品安全知識的普及廣、監測計劃覆蓋面廣泛。在食品安全監管中，加拿大重點實施了食品安全召回制度，并食品安全信息的交流，積極參與CAC、SPS、IPPC、OIE的活動，其食品安全標準的制定注重與國際標準的接軌。

五、國外食品質量安全監管值得借鑒之處

縱觀發達國家（地區）對食品安全的監管，無論是多部門分工協作，還是一個部門獨立監管，在監管中均有一些共同之處，其所采取的方法可以給予啟示，其所采取的措施有許多方面值得借鑒。

1.法律法規體系健全，可操作性強

外國對食品安全的監管都是依法進行，各國家（地區）都有比較健全的法律法規體系，而且能夠根據食品生產、流通的新情況、新問題進行及時的修訂，使其具有較強的操作性，以確保現行的食品安全管理法律法規能夠盡量覆蓋食品生產的各個環節，從而達到“從農田到餐桌”的全程監管。同時也為食品安全與營養方面標準制定、產品的質量檢測檢驗、質量認證、信息服務等紛紜復雜的工作奠定了法律基礎。

2.食品標準體系完善，且實用性強

發達國家食品標準種類繁多，要求較為具體，但其最大的特點是系統化，涵蓋全產業鏈（包括生產、加工、銷售、包裝、標簽、儲運、添加劑、藥物殘留限量等要求），標準較為完善，各領域標準無明顯矛盾，并注重與國際接軌，制定之初就吸收和參照國際標準和國外先進標準。整個標準體系具有具有很強的可操作性和可檢驗性[20]。

3.監管部門分工明確，并有效運行

發達國家食品安全監管無論多部門聯合監管，還是一部門獨立監管，都存在著共同點，即監管主體清晰，監管職能分工明確，監管工作有效運行。盡管各國之間有所差異，但存在著由分散到統一的發展趨勢。無論是分散監管還是統一監管均注重對農產品實施“從農田到餐桌”的全過程管理。

4.注重風險預警分析，防患于未然

風險管理和風險分析已經成為發達國家食品安全監管的核心和理念。重視食品安全的風險預警分析，建立快速反應系統，力爭危害早發現早消除，防患于未然，已得到了許多國家的認可，并在實際的監管工作中進行了實施。

5.重視合作與交流，信息公開透明

當今世界是開放的，現代物流行業的發展促進了食品在全球范圍內的流通，發達國家食品的來源也更加多樣化。在具體監管工作中，發達國家一方面注重食品安全知識的普及，及時公開食品安全信息，充分發揮社會輿論監督作用；另一方面非常重視食品安全信息的交流，積極參與CAC、SPS、FAO、IPPC、OIE等組織的活動，力爭其國內在標準制定、法律法規修訂等方面與國際接軌。

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