寶雞峽興平灌區農民用水協會改制效果簡析

劉 維

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局興平總站 陜西 興平 713100）

寶雞峽興平灌區現有設施面積77.66萬畝，下設9個基層管理站。在用水管理模式上一直實行“以條為主，專群結合”的專業管理與農民集體管理相結合的管理模式。專管機構為管理局、總站和基層管理站，群管組織是按干支渠段及行政區劃設管理段、斗，形成了局、總站、站、段、斗到村組一竿子插到底的管理體系和服務網絡。隨著農業產業結構的調整和市場經濟體制的逐步建立，計劃經濟體制下形成的管理體制和經營方式已不能適應新的形勢，灌區農村水利工程設施管理主體缺位、管理體制不順、用水供需矛盾突出、工程效益衰減，嚴重制約了灌區農業和農村經濟的發展。為解決這個難題，管理局積極嘗試供用水管理體制改革，轉變服務職能，在灌區大力推行以農民用水戶協會為主體的用水戶參與式灌溉管理體制。本文從寶雞峽興平灌區農民用水協會的運行情況，分析了這種管理模式發展的優缺點，提出了進一步完善的建議。

1 概況

興平灌區農民用協會的成立是在管理局、總站、所在管理站及灌區的鄉鎮政府大力支持下，按照工程所有權和經營權分離的原則，通過村民選舉出來的經營人對渠道實行自主經營，自負盈虧。先是聯系村組，召開村組大會，由村民選舉產生用水組代表若干名，成立用水組若干個，再由用水代表選舉產生執委3名（設主席1名，執委2名），協會內部有章程，制定用水、工程管理、財務管理等制度，并對協會用水渠道、設施、財產等進行登記造冊。現有3個農民用水協會掛牌運行，即高望川用水協會、麻西用水協會、興一支南位用水協會。目前參與改制的管理站有2個，貞元管理站及南韓管理站，涉及4個鄉鎮39個村組、14282戶、7.61萬畝的農田灌溉用水。共有支渠36.99km，斗渠75.66km，分渠103km，工程完好率58%。

南位農民協會成立于2002年11月15日，涉及南位鎮11個村組、5732戶、2.69萬畝農田灌溉用水。協會內支渠長9.27km，斗渠16條長30.77km，分渠長49.19km，建筑物304座，屬寶雞峽北干渠抽水灌區。

高望川農民用水協會地處武功縣北塬，成立于2002年6月，協會內有斗渠28條，長30.369km；分渠139條，長44.208km。涉及18個自然村，協會有效灌溉面積3.45萬畝，現有管理人員18人,運行狀況良好。

麻西農民用水協會地處武功縣代家鄉，成立于2006年5月27日，協會支渠長7.405km，有斗渠42條，長14.52km；分渠 55條，長9.635km。協會涉及8個自然村，有效灌溉面積1.47萬畝，現有管理人員12人。

2 農民用水協會的運行情況

協會的主要任務是服務灌區群眾，提高管理水平，保證斗渠工程資產的保值與增值，保障用水戶的合法權益，達到提高社會經濟效益的目的。

興平灌區的3個協會成立以來，業務上受管理站管理，協會作為管理站的一個用水戶，由管理站提供供水。協會內部實行主席日常負責管理制，灌溉、工程、財務由專人管理，協會成立專業澆地隊，按照“協會—澆地隊—農戶”三級管理模式運行，徹底減少澆地的中間環節，減輕了農民負擔。協會成立以后,用水者自己來管理和養護渠道，分配灌溉水量，并參與制定水費標準和計收水費。農民自己作為田間用水管理的主人，使田間水量的浪費現象大大減少,提高了灌溉效益，在用水管理和工程方面取得很大的成效。主要表現在以下幾個方面：

（1）提高用水效率，增強灌溉效益。協會成立前，因斗分引渠多為土渠，斷面損毀，渠內淤積，輸水損失大“跑冒漏”現象嚴重，用水浪費，灌溉保證率降低，農戶澆地成本增加，失灌田塊和面積增多。協會成立后，權、責、利相結合，建、管、用相統一，經營人不等、不靠，設法籌集資金，改造斗分渠工程，恢復和擴大灌溉面積。一是通過協會內部自籌資金，管理站上指導、幫助、扶持，加大對主要工程方面的投入。如高望川用水協會的西支一斗的改造。二是設法籌集外部資本，如高望川農民用水協會在武功水利局和貞元管理站的指導協調下，爭取縣水利局的農田水利工程投資，積極對部分末級渠系進行更新改造。由于工程設施日益改善，輸水效率提高，從而降低了用水成本，畝均水費由改造前的26元/畝～30元/畝，變為改造后的21元/畝～26元/畝，畝均水費降低5元/畝，減輕了農民用水負擔，提高了灌區農民用水積極性，保證了農業增產，促進了農民增收。

（2）減少了水費征收的中間環節，減輕了群眾負擔。協會成立前是農戶—組—村—段—水管單位，中間環節多，加之計量設施不到位，亂加價，亂搭車行為時有發生。協會成立后，由原來的斗、村、組、農戶管理變為協會、澆地隊、農戶三級管理，有效地避免了挪用水費和搭車收費等極易出現的問題，形成了水管單位+協會+農戶的管理模式，減少了用水中間環節，杜絕了腐敗，實現了“水量、水價、水費”三公開和“一票到戶”規范用水秩序，降低了澆地成本，減輕了農民負擔，從而進一步調動了群眾用水積極性，提高了用水總量。

（3）強化用水管理，穩定用水秩序。協會成立前，管理站依賴段斗干部，群眾依賴村級干部，中間環節多，灌溉效益低下，特別是上下游之間水事糾紛不斷，用水秩序混亂，水資源浪費嚴重，灌溉保證率不高。協會成立后，其內部實行上下兼顧、均衡受益的用水管理措施，水資源得到了合理分配；并通過訂立各項管理制度，成立護渠澆地專業隊，加強流量觀測和水量記載，實行水量月清日結，強化了用水管理，使水量落實做到了上下對口。協會在灌溉中還組織群眾科學灌溉，使農民節水意識、管理責任心不斷增強，進而節約了用水，降低了畝均用水定額，減少了澆地費用；農民用水協會的運行使斗分渠水利用系數進一步提高，

（4）協會成立后，明晰了工程所有權，落實了管護責任，有利于渠道的維修管理，有利于發揮農民建設水利的積極性。用戶投入工程建設的積極性進一步提高。如南韓南位用水協會成立以來，平均每灌季投勞3000個工日，維護重要斗分渠30km，并對多年無法引水的斗分渠進行了恢復疏通，恢復20斗下游灌溉面積1500多畝。南位用水協會成立后，累計恢復、改善、擴大灌溉面積5000畝。

3 運行中仍然存在的問題

（1）協會數量和管理范圍有限。自從2002興平灌區建立了第一個農民用水戶協會以來，灌區已陸續成立了3個農民用水戶協會，其中在民政部門注冊登記的有3個，參與農戶1.43萬戶，管理支渠以下的渠道178.66km，管理灌溉面積7.61萬畝，協會管理的灌溉面積僅占興平灌區灌溉面積的9%。

（2）農民用水協會運行經費來源偏低。協會作為支、斗、農等群管渠系的責任主體，其經費主要來自征收水費中的群管部分，水費價格遠低于農業用水的實際價值，群管水費遠不能夠滿足群管渠系的養護經費，可用于工程維修和清淤養護的資金非常有限，導致群管末級渠系工程陳舊、老化，水資源滲漏等浪費嚴重，使用效率比較低下形成惡性循環。所轄灌區渠道已運行30余年，時間長，年代久，有的支斗渠斷面損毀較為嚴重，渠內淤積，輸水損失大，過水能力小，使得灌溉保證率降低，致使農戶澆地成本增加，失灌田塊和面積增多，僅從水費中所提取的支斗渠維修費無法滿足長期形成的“老、大、難”渠道工程老化維修所需。部分末級渠道老化，淤積嚴重，而協會投入能力有限。群管水費除保障不了工程養護開支外，也難以保證協會人員的基本工資，協會管理人員工作積極性受挫，農民用水者協會已經陷入了組建容易、良性運行難的尷尬局面，直接影響協會灌溉用水效益。

4 對協會日后發展的建議

（1）進一步加大宣傳引導，各級水行政主管部門要結合實際，利用各種宣傳方式，深入宣傳農民用水者協會的相關知識，提高各方的合作意識，營造良好的改革氛圍，最終形成全社會關心、關注、支持用水者協會發展的氛圍。對未改制的斗渠，應根據工程情況，本著因地制宜和實事求是的原則，制定切實可行的改制方案，進而加大改制進程。

（2）農民用水者協會還需向深層次發展，相關政策還需進一步探索、完善和提高。首先，需要建立合理的水價形成機制。灌區水費收入是保障灌區正常運轉的基礎財源和支柱，由于農灌用水受氣候變化影響大，制約因素多，灌區水價不到位造成灌區虧本經營，灌區水管單位經濟困難，難以正常運轉；水價不到位，還造成灌區國有資產折舊費無法落實，灌區從水費中計提的工程、機電維修費用嚴重不足，造成工程、機電設備老化失修，帶病運行，工程效益衰減，社會效益不能充公分發揮。農民用水協會經營管理斗分渠后，也沒有資金投入來源。在目前政府財力比較困難的情況下，建議按照補償成本、合理收費、節約用水、公平負擔的原則，建立合理的水價形成機制，因地制宜實行基本水價和計量水價相結合的“兩部制”水價、超定額累進加價和季節性浮動水價等制度，促使用水結構和種植結構的調整，實現水資源的優化配置和高效利用。

其次，水價改革還應與灌區綜合改革相結合，同步進行。爭取政府要逐步改善農戶參與灌溉管理的制度環境，進一步出臺用水戶參與灌溉管理的相關法律和政策規定，優化協會發展的法律環境，為協會的組建和健康發展提供保障國家應制定相關配套財政扶持政策，以解決因水價成本不到位造成管理單位經營艱難和灌區農戶承擔市場風險處于弱勢地位的問題，保證灌區的正常運轉和農業的可持續發展。要給農民用水協會較為寬松的水價與涉水“一事一議”政策，真正發揮農民的事由農民協商辦的特點。

（3）加強對經營者的管理。好的體制還必須借助有效的管理才能更好地發揮作用，不能一包放手。要用有效的管理制度，既為經營者創造一個寬松的環境，鼓勵他們投資修建、管理和收益，又正確引導他們守法經營，按各項規章制度辦事，加強對協會的監督制約管理。

農民用水者協會在組建和發展過程中必然會出現許多新問題，除以上幾個問題外，還有如渠道和建筑物的產權、水費的合理分配等，都需要逐步解決。但建立用水者協會的方向是正確的也是發展的必然趨勢，它無疑可以為改善田間用水管理狀況作出貢獻，大大提高田間用水效率，進而提高灌區的灌溉效益與社會效益。