國內外農業自然災害管理研究綜述

鄧鐵軍

（廣西壯族自治區植保總站 南寧 530022）

農業生物災害已成為我國當前面臨的主要農業自然災害之一。有報道，病蟲害成為湖南省第一大農業自然災害。可以說，當前有關病蟲害防治技術方面的研究內容十分廣泛，研究成果也十分豐富，但有關生物災害管理方面的研究仍然十分缺乏，急需加強。加強農業生物災害管理，是“公共植保”的重要內涵。因此，從社會管理學角度去研究農業自然災害，對于研究探索建立健全農業生物災害管理體制和機制，具有十分重要的意義。

1 農戶對災害、農業保險的認知研究

劉榮茂、馮榮偉（2006）以江蘇省為例，對農民關于農業自然災害和農業保險認知情況的調查分析。農民認為面臨的主要自然災害種類有旱災、霜凍、洪澇和病蟲害。農民對保險及農業保險的認知情況方面，江蘇省各區域農民90%以上都聽說過保險，但是對于農業保險，蘇北地區有78.26%的農民聽說過，蘇中地區僅有55.56%的農民聽說，蘇南地區也只有53.85%的農民知道有農業保險。政府宣傳是江蘇省農民認知保險的重要渠道，但是，不同區域的農民認知保險的主要渠道不同，蘇南地區的農民認知保險主要通過電視廣播、政府宣傳和報紙；蘇中地區的農民認知保險主要通過保險員推銷、電視廣播、政府宣傳和報紙；蘇北地區的農民認知保險主要通過政府宣傳、電視廣播、報紙和保險員推銷。在調查過程中，蘇北地區的農民愿意考慮購買農業保險的占80.77%，中地區的農民愿意考慮購買農業保險的占56.25%，而蘇南地區的農民僅有 26.92%的有意向購買農業保險。調查結果顯示，蘇南地區的農民有73.08%不愿意購買農業保險，而蘇北地區的農民卻只有19.23%不愿意購買農業保險。由此，作者得出以下結論：農民收入的高低是影響其購買農業保險的重要因素，經濟越落后的地區農民承擔風險的能力越差，其投保意愿越強。其二農民的受教育程度對其購買農業保險的意愿有一定的影響，教育程度越高，其購買農業保險的意愿越強。

2006年6月13日《福建日報》報道，寧德市的9個縣(市、區)遭受嚴重的損失，24.93千hm2的農作物被淹，直接經濟損失達到3億多元。記者調查發現，災區農民大災之后盼保險。楊先養農戶情急對記者說：“要是有保險公司為我們大白菜承保就好了。這10多萬元的損失，可不是小數目，會造成一部分村民返貧啊！”雖然寧德270多萬閩東農民強烈呼吁農業保險！然而農業保險卻是一片空白，還沒有一家財產保險公司開辦農業保險。原因是開辦農業保險，對保險公司來說，要承擔很大的風險。

2 農業自然災害管理中的補償、保險機制研究

國內外對自然災害補償機制的研究比較多，但主要集中于農業保險補償方面的研究，而對政府直接救濟、民間捐助和自我救助等方面研究很少。葉月明、陸建明、蘇鯤建議國家應首先劃撥專項農業風險保障基金。在這種總體結構中，應以建立國家農業保險公司開展農業保險業務作為主導。把全國分為七個區域，提出了不同的農業保險業務模式。從整體上說，我國轉移和分散災害風險的途徑主要有四種：政府直接救濟、民間捐助、保險和自我救助。謝家智、鄭功成認為災害經濟學研究者給出較為理想的災害損失補償組合方式為：保險補償∶政府補償∶自我補償∶互助補償=5∶2∶2∶1。也就是說，農業災害補償機制應該是保險補償為支柱的災害補償組合方式。鄭功成、馮百俠、張文等人認為傳統的風險補償機制不僅無法彌補災害損失，還會嚴重影響整個經濟和社會的發展，應該實施農業災害保險補償機制，并從法制保障、財政支持、擴展分散巨災風險渠道、努力提高國民的保險意識、保險企業轉變經營理念等方面提出建議。

日本政府推出的農業災害補償制度建設在以法為據，依法辦事的前提下精細運做。20世紀70年代以后，日本政府對農業保險法進行了多次修訂，現行制度是于2003年修訂后的最新制度規定，通過頒布和不斷修訂《農業災害補償法案》，實施農業共濟保險計劃。美國政府頒布《聯邦農作物法》，實行私營公司與聯邦農作物保險公司雙軌制經營，互補充，共擔風險。政府關于農業保險的政策重點是農作物和主要畜禽。與日本農業災害補償制度不同，美國的農業災害補償制度的運行機制可以概括為政府主導參與型，其主要是由政府對經營政策性農業保險業務提供統一的制度框架，各級政府和各種被許可的經營組織要在這同一的框架下經營農業保險和再保險業務，同時政府對規定的農業保險產品給予財政支持。農業保險范圍和事故原因也不同，如日本的農作物保減產損失保險排除氣象災害、病蟲害等原因引起的，而美國農業保險責任則包括氣象災害、病蟲害。日本保費補貼比率依費率不同高低有別，費率越高，補貼越高。美國保費補貼比例因險種不同有所差異。其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率為40%。此外，日本政府承擔共濟組合聯合會的全部費用和農業共濟組合部分費用；美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險私營保險公司提供20%～25%的業務費用補貼。日本由都、道、府、縣的共濟組合聯合會和中央政府為市、町、村的農業共濟組合提供兩級再保險。美國通過聯邦農作物保險公司對參與農業保險的各種私營保險公司、聯營保險等提供再保險支持。日美發展農業保險的共同點就是目的一樣的，都是為保護弱勢群體---農戶的合法權益，不以盈利為主要目的，而是以保證農業的平穩發展為目的，以保證國民經濟的良性循環。

李政、金曉彤從日美經驗認為我國建立政府主導下政策性農業保險與政府支持下的農業相互保險相結合的農業保險制度模式，這對保證農業的平穩發展起著相當大的促進作用，同時農業保險也體現著社會管理功能，對實現我國社會的和諧發展具有重要的價值。魏華林以三維保險機制為基本框架，建立中國農業災害損失補償的網絡系統所謂三維保險機制，是根據我國農村各地區不同的經濟發展水平和保障需求水平而建立的社會保險或合作保險或商業保險作為補償或保障的主體，其它二者給予輔助的縱向補償，或者是三者同時并存兼容的橫向補償的一種農業補償機制。我國各地區農業保險起步于20世紀80年代，一般由各省人保公司以財政代辦形式經營，各省財政每年核定一定比例的資金作為經營農業保險的專項鋪墊資金，在此期間，農業保險賠付率很高。鑒于農業保險的特殊性，2004年中國保監會提出，在現有發展水平下，我國農業保險發展應走經營主體組織形式多元化道路。由于各地的農業生產、農村經濟和地方財政存在著巨大的地區差異，因此，開展農業保險，應該因地制宜，選擇合適的經營模式。

3 農業自然災害的風險管理

風險管理與補償、保險一樣，專家研究較多。提高我國農業自然災害風險控制和管理水平的對策措施，一是政府應提高對農業自然災害風險控制和管理緊迫性的認識，不斷加大資金投入力度。各級政府在農業自然災害風險管理和控制中往往表現出隨意性和臨時性，災害管理的投入應加強計劃性和預見性，政府應在每個年度的財政預算支出中預留一定比例的資金投入到農業自然災害的防治和補償中。二是建立新型的農業自然災害風險管理體制，大力發展農業災害保險。在以政府為主體的農業自然災害風險管理機制下，容易使受災農民產生依賴心理，難以形成有效的災害風險管理激勵。應該轉變農業災害的救災減災方式，大力發展農業災害保險事業，建立"政府救濟+災害保險+社會捐助"的農業自然災害風險管理新體制。三是構建農業減災科技體系，加快防治農業自然災害技術創新步伐，充分利用現代科學技術特別是信息技術，實現自然災害預警系統的科學化和系統化。四是建立一套完整的農業自然災害預警系統。該系統由分工明確、聯系緊密、各負其責的信息收集、加工、發布、接收等子系統組成，分別進行數據集成、行情分析、信息發布和信息接收工作。五是加大人才的培養力度，實施以人為本的策略。六是合理規劃區域生態環境建設、建立科學合理的生態環境監測機制。七是構建農業減災的教育宣傳和法律體系等措施。

王國敏（2007）認為，災害的發生往往是復合型的，農業病蟲一般與農業旱災或水災伴隨發生。據此，他提出建立綜合性災害風險管理綜合防范體系。綜合性災害風險管理是指人們對可能遇到的各種自然災害風險進行識別、估計和評價，并在此基礎上利用綜合手段，通過整合后的組織和社會協作，對災害進行全過程管理，提升政府和社會的災害管理與防災減災能力,以有效地預防、回應、減輕各種自然災害，從而保障公共利益以及人民的生命和財產安全，實現社會的正常運轉和可持續發展。綜合性災害風險管理有五個相互聯系的部分：(1)全災害的管理；(2)全過程的災害管理；(3)整合的災害管理；(4)全方位的風險管理決策過程；(5)綜合性自然災害風險管理實施過程。

4 農業自然災害管理的法制保障研究

世界上很多國家和地區都有農業災害救助法律制度,美國農業保險覆蓋面廣和險種多，已覆蓋100多個農作物品種。聯邦政府提供保險費補貼以及支持這些保險政策的再保險。1980年通過的《聯邦作物保險法》規定,美國農業部為所有保險物提供30%的保險費補貼，向提供作物保險銷售和服務的私人公司支付一定費用。西班牙農業保險比較成熟，不僅險種齊全，而且管理機制完善，政府支持有力，保險公司發展健康，為農業創新體系發展起到重要的保障作用。1991年，我國臺灣地區專門制定了《農業天然災害救助辦法》，以輔助受天然災害的農民復耕、復建,并紓減其損失。《農業天然災害救助辦法》具體規定了災害發生之后農民申貸及現金救助的條件和程序。

但我國大陸關于農業保險制度在《農業法》中僅有幾條原則性的規定，缺乏可操作性,需要加以補充和完善。很多國家規定了農作物保險制度，我國雖然也有規定，但僅限于雹災和風災的保險。大多數學者認為發展我國農業保險應立法先行，國家應盡早頒布《農業保險法》，明確農業風險保障基金的來源、籌集方式與組織機構。借鑒發達國家成功的災害保險經驗，政府應該立專門的農業災害保險法律，災害保險與一般保險相比有它的特殊性，國家應該強調災害保險中的權利和義務的統一，建立健全合理的災害保險保障體制，確保災害保險有一個和諧發展的制度環境。農業保險主要包括：①鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織。②建立農業保險專項風險基金，通過減免營業稅、所得稅等優惠辦法，扶持其發展。③加強對農業保險的立法，進一步明確保險過程中農民的合法權益，對侵害行為依法追究行政、民事和刑事責任，農民的利益提供法律保障。其次，制定現金援助制度，現金援助是指農業受到自然災害破壞后，國家有關機關對農民受災情況進行核實并直接以支付現金的形式對其進行救濟的制度。

最近，我國已經制定、發布并且實施了30余部法律法規來促進減災的法律框架的形成。中國對突發災害的回應主要依據原則是：不同層面統一領導，規則管理，中央集權以及地方分權管理相協調。中央政府已經制定了非常全面的計劃來處理突發災害，目前有25個專門的計劃和80個部門計劃。到2004年底，31個省、自治區和直轄市都已經制定了針對突發事件的計劃，并且333個地方政府中有310個宣布執行突發事件處理計劃，2861個縣級政府中也有2347個執行該計劃。2005年，國家自然災害防御法規發布并實施。

綜上所述，現有農業自然災害管理研究對象主要針對地質災害、澇災、旱災、風災等氣象災害管理方面，而有關生物災害管理的研究很少。同時，現有的研究視角是宏觀層面，研究成果主要是管理對策和具體措施，提出的主要管理措施有組織領導、災害保險、加大基礎設施建設、提高預測預警技術水平等等。當前急需轉變觀念，把生物災害管理做為公共產品，從社會學和管理學角度來加強生物災害管理方面的研究，構建以公共植保為指導方針的、具有中國特色的生物災害管理體制和機制，實現農業生物災害的可持續控制和現代農業的可持續發展。