淺談水庫移民“皂市模式”的成功實踐與思考

周 婧

（湖南澧水流域水利水電開發有限責任公司 長沙市 410004）

董新平

（常德市移民局 常德市 415000）

1 工程概況

皂市水利樞紐工程是國家“十一五”重點工程，工程的主要任務是防洪，兼顧發電、灌溉和航運等，壩址控制流域面積3 000 km2，總庫容14.4億m3。水庫淹沒及影響涉及湖南省石門、慈利兩縣的9個鄉（鎮）、101個村、701個組和2個建制鎮、3個鎮的場鎮；淹沒影響總人口34 570人，其中農村31 035人、集鎮2 283人、鄉鎮企業21人；淹沒影響房屋總面積180.39 萬 m2；淹沒耕園地 2 387.11 hm2（35 806.6畝），林地40.48hm2（6071.3畝）等；淹沒四級公路55.5km；高壓輸電線路102.84 km；文物古跡30處；以及部分電信、廣播線路和水利水電設施等。庫區規劃搬遷農村移民39 469人，規劃生產安置37 849人，安置涉及22個鄉鎮208個村；規劃遷建3個集鎮，復建等級公路80 km，電力線路158.23 km及相應變配電設施，通訊線路190km，廣播及有線電視線路325km，供水泵站兩座，皂市水庫淹沒處理及移民安置補償投資占工程總投資的53.4%。

2 主要安置方式與措施

（1）堅持以土為本、以農為主，外遷安置為主，推行“大分散、小集中、投親靠友、買房安置”的移民安置理念。移民分散安置在11個區縣的多個區域，每個區域規模從各一個村到連片多個村，安置移民人數從幾十人到幾百人，有效解決了大范圍集中安置可能出現的問題；對于外遷安置移民實行“三優先安置（水源充足、土地富余、交通方便區優先安置）、三不安置（血防疫區、貧困區、滯蓄洪區不安置）”的生態安置原則，充分尊重移民意愿，積極組織引導移民“投親靠友”，自主選擇安置地，充分利用進城務工并已定居城鎮農民的空置房和土地，鼓勵移民“買房安置”，降低移民安置成本、充分利用資源，促進移民迅速恢復生產。

（2）堅持改善民生，注重改善移民生活條件與生產發展設施。在實施皂市水庫移民搬遷安置的過程中，與時俱進地探索移民發展模式，結合新農村建設，近年共安排涉及基礎設施、經濟發展、生態及環境保護、農村社會事業等項目658個，先后投入移民資金9 600多萬元，整合新農村建設資金6 000多萬元，為移民安置區改造水利設施、整修硬化村組公路、發展沼氣池等，移民安置區累計硬化渠道185 km、整修干渠483 km、新建整修骨干塘413處，硬化公路548 km，整修鄉村兩級公路824 km，新建和整修橋梁87座，新建排灌站12座480 kW，解決人蓄飲水15處5 200人，大大地改善了移民生產生活條件，促進了移民安居樂業。

（3）結合移民需求，狠抓技能培訓。按照“培訓移民、提高移民、富裕移民”的總要求，加強移民培訓，注重培訓實效，堅持短期培訓與長期培訓結合、實用技術培訓與技能培訓相結合、外出務工培訓與就業安置培訓相結合，多渠道、多形式開展移民實用技術和就業技能培訓，提高了移民致富能力，到2012年6月底，完成各種移民培訓近15 000人次。結合移民安置區鄉鎮企業多，水泥、石膏、紡織、化工、煙花等行業比較繁榮，對勞務需求旺盛的特點，組織移民勞務輸出，增加了移民收入。

（4）結合優勢產業，加強移民產業開發。皂市水利樞紐工程移民大多有種植柑桔的技術優勢，各安置區縣以此為切入點，通過出臺優惠政策，培植示范大戶，在技術、資金方面給予扶持等措施，組建柑橘基地、柑橘合作社，使柑桔產業成為了移民發家致富的重要支撐。同時引導移民發展茶葉、油茶等產業，為移民致富創業搭建了良好的平臺，加快了移民脫貧致富步伐，提高了移民生活水平。

（5）堅持以人為本，實施情感移民。大規模移民期間，推廣實施移民“八包”經驗，即：包落實移民戶的臨時借住房，包落實移民戶堆放材料的地點，包落實移民戶遷入時的下車人員，包落實移民遷入時三餐飯的開餐戶主，包落實移民遷入后五天小菜供應的農戶，包落實移民遷入時的茶水供應，包落實移民戶遷入時的20個生活用煤，包落實每個移民戶建房的建材聯系人，以人文關懷與風俗習慣做移民工作，用真情感動移民。同時，安置區相關鄉鎮政府針對移民的實際困難，及時開展送大米、送食油、送燃料、送蔬菜和幫義務工的“四送一幫”活動，解決了一部分特困移民的燃眉之急，以實際行動贏得了移民的理解和支持。

（6）重視移民訴求，維護移民權益。實行聘請移民信息聯絡員制度，及時了解移民群眾的利益訴求；實行移民干部定期回訪制度，整理收集移民訴求，變上訪為下訪，化被動為主動，積極處理遺留問題，化解消除各類移民矛盾；實行政府部門聯合辦公制度，及時解決移民的證照辦理、子女就學、移民五保戶安置、公職人員對等安排等諸多急難問題，及時辦理移民土地經營權證、林權證、農村集體土地使用權證等相關物權證照。移民搬遷至安置地后，因行政區劃、生活環境、生產方式等方面的變化，對移民還采取了一系列優惠政策與溫情措施，如為移民購買保險，延長保險時間，增加保費等；并明確規定50人移民以上的安置村推薦移民候選人參加村級領導班子競選，保障移民的政治權益。

（7）采取分年綜合物價指數方案，科學合理兌現移民個人補償補助調增資金，采取“五個一”的宣傳手段（即一本宣傳冊、一張宣傳單、一張銀行卡、一封致移民公開信、一張對帳表）將移民政策宣講到位、服務到位。移民資金按財政集中支付要求，由常德市匯總各縣區移民進度及資金需求，經綜合監理單位審核后向澧水公司申報，澧水公司審核后報省移民局、省財政廳、水利部等批準，財政部核準后由銀行直接支付到省移民局或常德市專戶；移民個人補償費由石門縣根據與移民戶的協議分期直接支付到移民戶在銀行的賬戶，移民可隨時在網上查詢自己的費用情況，安置區調整土地后給調出土地居民的補償也實行打卡到戶；移民專項工程費用由常德市直接支付；創立了在全省乃至全國推介的常德移民安置資金支付“皂市模式”。

3 安置效果

皂市水庫移民搬遷安置自2004年大規模啟動，于2011年底搬遷完成，實際共搬遷農村移民40 032人，其中生產安置移民3 9400人，分別安置在石門縣（16 768 人），澧縣（7 781 人），臨澧縣（10 145 人），鼎城（3952 人），津市（208 人），武陵（149 人），柳葉湖（397人）等區縣；搬遷集鎮人口2 173人，企業21人。取得主要成績如下：

（1）移民人均住房面積由搬遷前的34 m2增加到45 m2；搬遷前土木結構房屋占76%，搬遷后磚混結構房屋達98%；人均耕地面積由0.07 hm2（1.04畝）增加到 0.09 hm2（1.28 畝）。

（2）規劃復建的陽泉、維新和磨市3個集鎮先后于2007年、2009年及2011年完成，3個新集鎮環境優美，功能配套，市場繁榮。

（3）移民產業基地建設不斷加強。通過集中資金整合項目，擴大了柑橘種植、茶葉種植、生豬養殖等解決移民就業、促進移民致富的基地或項目，新建茶葉基地1個53.33hm2（800畝），茶葉合作社1個，柑橘基地5個1056.67hm2（15850畝），柑橘合作社 4個，其中維新鎮八戶山有機茶生產基地53.33hm2（800畝）、楚江鎮龍鳳柑桔移民產業示范基地386.67 hm2（5800畝），還得到了歐盟有機認證。臨澧縣楊板鄉仙女村，130多個移民聯合當地村民新建了73.33hm2（1100畝）優質桔園，預計年創收在200萬元以上，除此以外，全市10畝以上的柑桔的移民大戶有近千戶，逐步形成了適合實際的“小花園、小橘園、小果園、小庭院”的“四小”經濟模式。據統計，移民的人均年收入從2004年的2 446元提高到2011年的6 345元。

（4）移民技能培訓見成效，到2011年底，全市有13000多名移民先后通過培訓走上外出打工之路，人均年收入達16000元以上；臨澧縣新安、合口、官亭、九里等4鄉鎮有1500多移民就近到鞭炮廠、石膏礦、水泥廠等企業就業，月收入均在1000元以上。

4 幾點主要經驗

（1）協議管理對移民安置各方約束力較強，移民安置協議管理模式產生了良好的社會效果。一是以澧水公司為甲方、常德市人民政府為乙方、湖南省水庫移民開發管理局為監管方簽訂了《皂市水利樞紐庫區移民安置任務及投資包干協議》，理順了三方的關系，明確了三方的責任、權利和義務；二是根據移民安置工作的需要，市政府分別與有移民安置任務的區縣政府簽訂移民安置責任書，認真落實各區縣政府移民安置工作的工作主體、實施主體和責任主體的三個主體責任；三是簽訂到戶安置協議書，即縣級移民管理機構與移民戶簽訂搬遷安置協議，建立健全了政府領導，部門管理，鄉鎮為主，村為基礎的管理體制，明確職責，相關部門配合，社會各界關心的良好局面。

（2）績效考核是做好移民安置工作的主要手段。一是市政府將水庫移民安置工作納入對區縣政府年度績效考核的指標體系，有力地促進了區縣政府加大移民安置工作力度。二是安置地強化目標考核，任務層層分解落實，分片包干，將移民搬遷安置工作納入了有關鄉鎮政府和縣直部門目標管理考核內容，確定了相應的考核分值，其中移民任務大的鄉鎮考核分值達到50分，所有縣直單位各占5分，大大增強了各級各部門積極配合抓好移民搬遷安置工作的責任感和緊迫感，形成了強大的工作合力，確保了移民搬遷安置工作穩步推進。

（3）維護移民權益是做好移民安置工作的重要措施。一是嚴格審查實物指標調查細則、移民安置規劃大綱和移民安置規劃，移民安置規劃大綱和移民安置規劃審查前對實物指標進行三榜公示，物權要簽字認可，同時，采取移民聽證、規劃咨詢評估、專家評審等方式聽取各方意見，合理確定移民安置方式。二是移民安置實施過程中，在尊重移民意愿的前提下與其簽訂搬遷安置協議，充分保障移民權益。三是注重化解矛盾，公、檢、法、司等部門深入基層，立足本職，答復移民上訪，逐件解決歷史遺留問題，化解了矛盾，維護了移民搬遷秩序。四是走訪慰問，解決貧困移民家庭的實際生活難題，情暖了移民。

（4）完善政策制度，透明規范操作，把政策交給移民。政府出臺了《皂市水庫移民安置優惠政策規定》、《皂市水庫庫區移民身份確認辦法》、《皂市水庫移民安置土地調整實施辦法》、《皂市水庫移民安置三十條》、《皂市水庫移民資金管理辦法》等多個政策性文件，充分利用宣傳媒體，對實物補償標準、移民身份確認辦法等相關政策進行多層次、多角度、全方位的宣傳，增強了移民政策的透明度，做到移民政策家喻戶家喻戶曉，確保了移民群眾的知情權和參與權；實物復核和補償，做到了四個一，即一個標準，一把尺子，一個口徑，一視同仁，保證了廣大移民的合法權益；搬遷安置實行“五個公開”即政策公開、標準公開、實物指標公開、人口界定公開和村組財務公開，對每戶的實物量、人口確認，都經過3次以上張榜公布，確保了搬遷安置工作公開公平進行。移民資金封閉運行和信息化管理，打卡發放，確保了移民資金安全高效。

5 對移民工作的幾點建議

皂市水利樞紐工程移民搬遷安置實施雖然較為成功，取得了一些經驗，但在實施過程中，還是發現很多實際問題值得我們思考，為了有助于以后改進移民工作，結合工程實際，提出如下建議：

（1）《大中型水電工程建設征地移民搬遷安置條例》明確移民搬遷安置工作以政府為主，縣為基礎，但在執行過程中項目法人承擔了無限的責任，建議進一步理順管理體制，明確政府與項目法人的職責。

（2）皂市水庫移民房屋裝修費、咨詢服務費等費用，因多種原因未能落實，致使移民搬遷后建房困難，舉債現象普遍，移民利益也受到了損害；移民特困戶建房補助標準較低，皂市水庫移民特困戶建房補助標準為人均不足5 000元、戶均不足15 000元，據初步統計，移民搬遷到安置區后建房困難、建不起房的比例達8%。據此建議調整政策，擴大補償范圍，提高補助標準；對移民中的特困群體要進一步予以政策傾斜，對移民搬遷安置過程中可能出現的意外情況，應增列移民搬遷路途意外傷害險和財產貨物運輸險等保險險種項目費用。

（3）近年惠農政策淹沒了后期扶持政策，特別是在近幾年連續幾個中央1號文件出臺后，對農業稅、特產稅實行減免，對農民種糧給予補貼，農民種田的積極性普遍高漲，安置區農民普遍不愿調出土地，有的原來已調整出來的土地，農民紛紛要求收回，這已經成安置區的一個重要不穩定因素；物價上漲也對后扶額度多年不變形成沖擊，建議與時俱進給予調整，進一步整合支農惠農資金，加大移民后期扶持力度；同時完善已安置移民后續保障機制，建立專項移民社會救助資金，對遭遇交通事故、自然災害、大病住院等突發事件的移民給予適當救助，使他們早日走出貧困，發家致富。

（4）在同一個地區，公路、鐵路等大型基礎設施建設征地補償標準高于水利工程移民征地補償標準，引起移民攀比，加大了水庫移民工作難度，建議盡快修訂完善、統一相關政策、法規和規范，按照同地同價的補償原則，提高水利工程征地補償標準。另外，由于修建水利工程從決策到實施時間跨度大，禁建令影響了庫區基礎設施和公益事業政策投入，大大制約了庫區社會經濟發展，隨著我國社會經濟的快速發展以及科學發展觀思想的不斷深入和落實，移民專項設施復改建規劃的“三原”原則已不適應目前水庫移民工作的要求，因此，建議除對經營性補償項目可繼續按“三原”原則進行補償外；對基礎設施項目，應結合當地的經濟社會發展規劃，適當提高補償標準；對學校、醫院等公益事業項目，應按照國家強制性標準進行補償。